长沙市地下综合管廊PPP项目实施方案(送审稿)-20151014(提交稿).pdf

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长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案（送审稿）长沙市住房和城乡建设委员会二一五年十月长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案I目录一、前言.-1-

（一）项目背景.-1-

（二）编制依据.-1-（三）编制原则.-3-二、项目概况.-5-

（一）项目名称.-5-

（二）工程概况.-5-（三）项目采取PPP模式的必要性.-6-（四）项目采取PPP模式的可行性.-7-（五）项目意义.-8-三、PPP运作方案.-9-

（一）项目运作方式.-9-

（二）项目公司股权结构.-11-（三）项目公司融资安排.-12-（四）项目合作内容.-12-（五）项目合作期限.-13-（六）内部收益率及回报机制.-13-（七）管廊可用性服务费.-14-（八）绩效考核机制.-18-（九）合同体系安排.-18-四、项目产出分析.-20-

（一）主要边界条件.-20-

（二）测算结果.-21-五、社会资本的选择.-22-

（一）社会资本的选择方式.-22-

（二）社会资本资格条件要求.-24-六、项目公司治理结构及经营管理机制.-26-

（一）项目公司治理结构.-26-

（二）项目公司经营管理机制.-26-（三）项目公司财务制度.-27-（四）退出机制.-27-七、项目总投资和建设管理.-28-

（一）项目总投资的确定.-28-

（二）项目总投资调整范围.-28-长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案II（三）设计修改和设计变更.-29-（四）项目的设计、监理、造价咨询与审计.-30-八、相关事项安排.-32-

（一）土地使用权和资产所有权.-32-

（二）风险分配机制.-32-（三）市住建委权利和义务.-36-（四）政府方出资人权利和义务.-37-（五）社会资本权利和义务.-37-（六）项目公司权利和义务.-38-（七）履约保证.-39-（八）建设管理.-40-（九）运营期届满的项目设施移交.-41-（十）项目合作期限满后的处理.-41-（十一）一般补偿.-42-（十二）运营期的终止.-43-（十三）股权转让限制.-43-（十四）权益处置限制.-44-（十五）争议的解决.-44-九、长沙市政府承诺事项.-45-

（一）收费及补贴政策.-45-

（二）配套政策.-45-（三）其它保障措施.-47-十、项目实施工作计划.-49-附件1：

长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）明细表.-50-附件2：

长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）财务分析.-51-长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-1-一、前言

（一）项目背景2014年6月，国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发201427号）中明确提出将稳步推进城市地下综合管廊建设，在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程，探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式，提高综合管廊建设管理水平。

财政部于2014年12月26日下发关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知（财建2014839号），该通知中明确中央财政将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，其中省会城市专项资金补助标准为4亿元，而对于采用PPP模式达到一定比例的，将按照该补助基数奖励10%。

长沙市政府为了缓解财政压力，筹集项目建设所需资金，提高长沙地下综合管廊的建设水平、建设速度和运营管理水平，提升长沙市基础设施的整体服务水平，结合本市实际情况，积极开展了综合管廊全国试点城市的申报工作，并于4月8日开展的全国试点城市竞争性评选中，成功入围试点城市名单。

目前，长沙市正积极落实综合管廊试点任务的各项工作，确保试点工作在三年内取得成效。

（二）编制依据1、国家层面法律法规中华人民共和国政府采购法（2014修正）（主席令14号）企业国有资产监督管理暂行条例（国务院令第378号）中国人民共和国政府采购法实施条例（国务院令第658号）国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号）长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-2-国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发201427号）国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知（国办发201542号）国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号）企业国有产权转让管理暂行办法（国资委、财政部令第3号）基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行第25号）企业国有产权无偿划转管理暂行办法（国资发产权2005239号）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）财政部、民政部、工商总局关于印发的通知（财综201496号）财政部关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知（财建2014839号）财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号）长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-3-财政部关于印发的通知（财库2014215号）财政部、住房和城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529号）国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号）2、湖南省、长沙市地方政府法律法规湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（湘财金201449号）关于全省第二批政府和社会资本合作PPP示范项目实施有关事项通知湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（湘财金201449）关于加快市场化改革促进民间投资发展的意见（长政发201319号）（三）编制原则1、合法合规性原则本方案的编制将遵循合法性及合规性原则，在前述法律框架及操作指南的指导下，将PPP模式引入城市综合管廊的投资建设及运营中，具体如模式中的社会资本遴选机制的设计、财政资金的进入机制设计、项目履约管理及行政管理相结合的监管机制等，严格遵循公开、公平、公正的原则。

2、效益最大化原则PPP模式的核心理念之一是风险分配，在设计综合管廊PPP投融资运营模式时，将以“利益共享、风险共担”的理念构建政府部门和社会资本合作的投融资模式，实现政府部门和社会资本的共赢以及项目整体绩效的最大化。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-4-3、PPP模式可复制原则长沙市在争取财政部试点城市的基础上，将就PPP模式投资建设运营综合管廊先行先试，在试点经验的基础上予以总结并优化，力争形成一套湖南省乃至全国范围内可操作、可效仿的综合管廊PPP模式操作指引。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-5-二、项目概况

（一）项目名称长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）（以下简称“长沙综合管廊PPP项目”或“本项目”）。

（二）工程概况1、项目建设地点和建设里程根据试点区域内的道路建设进度计划，以及“应进皆进”和“适度超前、留有余地”的原则，满足城市100年发展需求，长沙市政府制定了各区域试点综合管廊项目三年建设计划，具体参见附件1长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）明细表。

本项目地下综合管廊建设所在的区域为高铁新城以及老城区，具体建设所涉路段为高铁新城劳动路（金桂路-东四线）、高塘坪路（劳动路-湘府东路）、金桂路（劳动路-湘府东路）、中轴大道（滨河路-东四线）、香樟路（滨河路-东四线）、京珠辅道（湘府路-劳动路）、东四线（滨河路-湘府路）、黄江大道（滨河路-东四线）、上湾路（滨河路-东四线）、杜家坪路（中轴大道-湘府东路）、湘府东路（滨河路-东四线）以及老城区湘府西路（韶高路-万家丽路），建设管廊里程合计约为42.69公里。

各条管廊的建设地点和建设里程以最终可研批复为准。

2、项目建设投资本项目建设总投资估算为39.95亿元。

各条管廊的建设投资以初步设计概算批复为准。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-6-3、项目建设内容本项目的建设内容为管廊工程及附属设施，含土石方工程、主体工程、综合管廊控制中心、供电系统、照明系统、消防系统、通风系统、排水系统、标识系统、监控报警系统及其他附属配套设施。

4、建设标准根据国家相关标准及经批准的可研报告和设计文件制定，在PPP项目合同中予以明确。

5、运营服务标准根据国家、湖南省和长沙市关于地下综合管廊运营管理的相关标准制定，在PPP项目合同中予以明确。

6、建设工期本项目总的建设工期为3年（2015年-2017年），其中每条管廊计划建设工期为1-2年，以各条管廊的可研批复为准。

7、入廊管线按照“应进皆进”的原则，入廊管线包括排水、燃气、供水、热力、电力、广播电视、通信等七大类15种管线。

（三）项目采取PPP模式的必要性本项目采取政府与社会资本合作（PPP）模式，积极引入社会资本参与长沙地下综合管廊的投融资、建设和运营。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-7-1、项目符合国务院、财政部、国家发改委、住建部鼓励采取PPP模式进行建设的重点领域，有利于加强本市地下综合管廊建设、促进政府职能加快转变、完善财政投入及管理方式、充分发挥市场优化资源配置的作用。

2、采取PPP模式有利于解决当前本市地下综合管廊建设资金紧张的压力。

随着国家全面加强地方政府性债务和地方政府融资平台管理，迫切需要创新地下综合管廊的投融资机制。

采取政府与社会资本合作（PPP）模式，不仅能拓宽融资渠道，解决地下综合管廊建设资金紧张的问题，而且提高了政府建设地下综合管廊的效率，降低了政府承担的风险。

3、有利于推进本市地下综合管廊市场化运作。

引入市场竞争机制，不仅能吸收社会资本先进的管理经验，而且能有效提高项目经营水平，降低运营成本，提高服务水平和质量。

（四）项目采取PPP模式的可行性1、PPP模式推广应用的法律政策环境已逐步完善。

近期以来，国务院、国家发改委和财政部等部委先后颁布了国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）等一系列规章和政策文件，引入社会资本、采取PPP模式相应的政策环境已逐步完善。

2、项目本身具有一定的“使用者付费”基础，对于经营收费不足，通过政府补贴机制，可以为社会投资者获得合理回报创造条件。

PPP模式将地下综合管廊的公益性和盈利性很好地相结合，既满足地下综合管廊的社会属性，又可以实现民间资本投资回报的要求。

3、近年来，长沙市政府对基础设施投融资创新做了大量专题研究，不断探长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-8-索市场化投资建设模式，同时也进行了一系列的创新实践。

长沙磁悬浮工程、国际会展中心等一批项目已开工建设，从而在PPP领域积累了较为丰富的运作经验。

4、社会资本在地下综合管廊建设运营领域具有较好的市场化、专业化发展基础。

总之，本项目采取PPP模式具有较好的政策、组织、资金和经验支撑，为本项目的成功运作奠定了坚实的基础。

（五）项目意义本项目对于落实国发201460号文、国办发201561号文指示精神，明确政府有限责任，严格控制地方政府债务，推进本市地下综合管廊市场化进程，解决全市地下综合管廊集中建设的资金需求，提升建设运营管理水平，降低成本具有重要的意义，也为今后地下综合管廊PPP项目实施积累经验，提供参考案例。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-9-三、PPPPPP运作方案

（一）项目运作方式1、项目运作结构本项目总体上拟采用“TOT+BOT”的模式进行运作。

长沙市政府授权长沙市住建委作为项目发起方与实施机构，通过公开招标方式选择社会资本，并指定政府方股东与社会资本共同出资组建PPP项目公司。

市住建委与项目公司签署PPP项目合同，授权其在项目合作期内负责地下综合管廊投融资、施工图设计、建设运营及移交。

其中，高铁新城区域内作为长沙国际会展中心配套工程的7段管廊（下称“先建管廊”）采用“TOT”形式有偿转让给PPP项目公司进行运营管理；对于高铁新城区域内的其余管廊以及老城区湘府西路管廊工程（含高铁新城控制中心及天际岭控制中心）（下称“后建管廊”）采用“BOT”形式由PPP项目公司负责全部的投融资、施工图设计、建设运营及移交。

合作期满后，PPP项目公司将其运营管理的项目资产无偿移交给长沙市政府指定的接收机构。

（具体“先建管廊”及“后建管廊”的划分参见附件1长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）明细表）通过该种“TOT+BOT”的运作模式，实现先建管廊纳入长沙综合管廊PPP项目的整体合作范围，由PPP项目公司负责本项目整体合作范围内管廊的运营维护。

对于项目投资者而言，在本项目的合作期间收回投资成本、获取投资合理收益，通过资产无偿移交的方式实现投资退出；对于政府方而言，在本项目的合作期间内，既实现向社会公众连续提供管廊等公共设施的公共产品及服务，又通长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-10-过调动社会资金投资基础设施和公用事业、降低政府负债。

本项目的运作结构如下图：

图1长沙市综合管廊PPP项目结构图2、本项目具体操作模式纳入本次招商的为纳入长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）明细表范围内的所有管廊工程，包括先建管廊及后建管廊，合计建设管廊里程为42.69公里，投资估算约为39.95亿元，拟根据各管廊的工期进度安排分别采取不同的具体操作模式：

（1）先建管廊采用“TOT”1模式1PPP项目实践操作中，先建管廊亦可采用“LOT”（租赁-运营-移交）的形式，即先建管廊建设完成后，由相应业主单位将先建管廊租赁给PPP项目公司，项目公司通过租赁形式负责该部分管廊的运营维护。

本项目中，考虑项目的投资总额、运营期限、财政可承受能力等因素，综合市政各部门意见，拟采用“TOT”形式将先建管廊纳入本项目的整体合作范围。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-11-先建管廊即高铁新城区域内作为长沙国际会展中心配套工程的7段管廊，该部分建设里程约为17.38公里，建设投资约为17.04亿元，工期紧迫，拟由管廊对应道路的业主单位进行投资建设，并采用TOT（转让-运营-移交）模式进行实施。

道路业主单位完成上述管廊工程后，将形成的管廊资产无偿划转到长沙市管廊平台公司名下。

长沙市管廊平台公司通过有偿转让方式将该部分管廊交由PPP项目公司负责项目合作期限内的运营和维护工作，并由PPP项目公司获得各入廊管线单位支付的入廊费、管廊运维费及政府给予的可行性缺口补贴金额。

PPP合作期限届满后，项目公司将该部分管廊资产移交给政府指定的接收机构。

（2）后建管廊采用“BOT”模式后建管廊即高铁新城区域内的其余管廊以及老城区湘府西路管廊工程（含高铁新城控制中心及天际岭控制中心），预计该部分管廊建设里程约25.31公里，建设投资约为22.91亿元，由PPP项目公司自行组织施工图设计、土建工程施工、设备安装及调试。

管廊建成后项目公司负责该部分管廊的运营和维护工作，并获得入廊管线单位支付的入廊费、管廊运维费以及政府给予的可行性缺口补贴。

PPP合作期限届满后，项目公司将该部分管廊资产移交给政府指定的机构。

（二）项目公司股权结构长沙市政府指定政府方股东，由政府方股东依据长沙市的法人治理、业绩考核、薪酬管理、预算管理、股权管理等国资监管相关制度体系的要求依法履职，与社会资本共同出资设立项目公司，即政府方股东与社会资本在项目公司中共同持股，其中政府方股东持股34%、社会资本持股66%。

社会资本与政府方股东分别按各自的股权比例享有项目公司的收益分红。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-12-此外，国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号）对入廊管线单位入股项目公司做了如下规定：

“优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位”。

据此，为了积极响应国家政策精神，并且为了有利于管廊项目各项工作的顺利推进，持有项目公司34%股权的政府方股东中包括国资管线权属单位。

对于其他属于社会资本属性的管线权属单位，考虑项目公司成立后通过增资扩股的方式引入。

（三）项目公司融资安排项目资本金为项目总投资的30%，由政府方股东及社会股东参照股权比例分别出资，其余资金通过开发性银行贷款等债务融资方式筹集。

鉴于项目在运营期具有稳定的现金流入，项目公司可采用收费权质押和资产抵押的方式（在必要条件下，社会资本为项目融资提供股东担保）获得债务资金。

（四）项目合作内容市住建委与项目公司签订的长沙综合管廊PPP项目合同约定本项目的合作内容包括：

建设期内，项目公司负责后建管廊部分的投融资、施工图设计及建设。

运营期内，项目公司负责运营和维护项目合作范围内所有管廊项目的设施，并通过收取管廊租赁费以及政府可行性缺口补贴等方式取得收入用于覆盖项目经营成本、归还债务本息并获取合理投资回报。

运营期期满后，将所有管廊项目设施完好无偿移交给市住建委或其指定接收机构。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-13-（五）项目合作期限本项目合作期限为28年，其中建设期3年，运营维护期为252年。

项目合作期限的计算方式为采用项目整体打包方式，即不区分具体管廊，所有管廊项目的运营维护期自2018年1月1日起开始计算，至2042年12月31日止。

PPP合作期限届满后，所有管廊统一移交给政府指定的接收机构。

（六）内部收益率及回报机制1、内部收益率本实施方案以5年期以上同期贷款基准利率上浮25%作为全投资内部收益率的取值依据，并以此收益率对入廊费收入、运维费收入及可行性缺口补贴进行测算。

参照目前5年期以上同期贷款基准利率5.15%上浮25%计算，本项目的全投资内部收益率上限拟设置为6.45%。

由于本项目通过公开招标方式选择社会资本，投标人会对该项指标进行竞价，预计项目的最终全投资内部收益率会低于6.45%。

2、回报机制本项目属于投资较大、公益属性较强、使用者付费相对不足的准经营性项目，因此，项目回报机制属于“使用者付费+可行性缺口补贴”方式。

本项目的使用者付费为各入廊管线单位所支付的管廊租赁费（包括入廊费和2关于PPP项目合作期限，根据财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）规定：

“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”及基础设施和公用事业特许经营管理办法（六部委第25号令）第六条原则性规定：

“基础设施和公用事业项目合作期限最长不超过30年”。

从规定看，本项目属于PPP示范项目，故，合作期限介入“10年”至“30年”均符合规定。

本项目基于长沙市财政承受能力、投资总额等因素，市政府相关主管部门确定采用“25年的运营维护期”+“3年建设期”。

长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-14-管廊运维费），对于使用者付费不足以覆盖项目的建设、运营成本及社会资本合理收益的差额部分，由政府方按照PPP项目合同约定给予项目公司财政补贴。

（七）管廊可用性服务费1、管廊可用性服务费组成项目公司在项目合作期限内获得管廊可用性服务费收入，其组成包含两部分，即各入廊管线单位所支付的管廊租赁费和政府可行性缺口补贴。

综合管廊服务是指在项目进入运营期后，项目公司向各入廊管线单位提供的地下综合管廊的使用服务，相应的，入廊管线单位应当向项目公司支付管廊租赁费作为回报。

管廊租赁费包括入廊费和管廊运维费两部分。

2、管廊租赁费的定价管廊租赁费（入廊费和管廊运维费）的收费标准，按照长沙市政府有关部门颁布的收费标准以及入廊管线单位与政府方以及项目公司签订的入廊协议的约定进行收取。

3、管廊租赁费的收取和支付

（1）本项目拟由PPP项目公司作为收费主体，按照长沙市物价行政主管部门核定的收费标准向各入廊管线单位收取管廊租赁费（入廊费和管廊运维费）。

鉴于现阶段向入廊管线单位收取管线租赁费的难度较大，建议在项目正式运营之日起的五年内，由市政府指定的机构或单位接受项目公司的委托，代替项目公司向入廊管线单位收费，再按约定将收到的款项转付给项目公司；在收费政策出台后、项目正式运营之日起届满五年后，由项目公司向入廊管线单位直接收费。

（2）为了减轻入廊管线单位缴纳入廊费的资金压力，将入廊费平摊至5年由管线单位分期支付，同时支付相应的资金成本。

资金成本参照3-5年期同期贷长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-15-款利率上浮20%执行。

管廊运维费在整个项目合作期限内每年支付。

（3）特殊情况下管廊租赁费的收取1）不可抗力期间的管廊租赁费若发生不可抗力事件致使项目公司无法提供综合管廊使用服务，则政府应在项目公司运营受到不可抗力影响的限度内免除项目公司的违约责任。

各管线单位不支付该期间的管廊租赁费。

项目公司的损失和风险通过保险等方式来降低。

2）暂停服务期间的管廊租赁费计划内暂停服务期间，对于暂停服务的某路段综合管廊，政府仍支付该路段综合管廊的管廊租赁费。

计划外暂停服务期间，政府不支付暂停服务的该路段综合管廊的管廊租赁费。

3）暂停综合管廊使用服务违约金因不可抗力导致暂停综合管廊使用服务的，政府免除项目公司暂停服务违约责任；计划外暂停期间，项目公司在双方约定的时间内未能恢复综合管廊服务能力的，项目公司须向政府按天支付两倍管廊租赁费的违约金，若为第三方不当原因造成的，由项目公司再向第三方要求赔偿或通过购买保险降低风险。

4、政府可行性缺口补贴额度的确定鉴于项目在招标阶段只有投资估算数据，未来年度管廊可用性服务费的基准收入基于中标投资方提交的经招标人认可的财务模型，依据按PPP合同约定计算的最终项目总投资予以确定。

每年的政府可行性缺口补贴按照中标投资人的管廊可用性服务费报价通过以下公式调整后执行：

当年政府可行性缺口补贴额=当年管廊可用性服务费价格-当年入廊管线单长沙地下综合管廊试点建设PPP项目（第一批）实施方案-16-位实际付费额。

5、可用性服务费价格调整

（1）调整原则在项目合作期限内，管廊可用性服务费价格原则上不根据固定年限，而是根据运营维护期间的通货膨胀以及利率变化等情况进行调整，特殊情况下，结合国家政策和市场情况适时调整。

触发调整的条件为：

物价指数距离前一次调整期的基数累计变动率达到10%，或者5年期以上基准贷款利率累计变动率距离前一次调整期的基数累计变动率达到10%。

每次调价工作自满足价格调整条件即开始，并于该年的12月31日之前确定调整后的可用性服务费价格，从次年开始执行新服务费。

届时，投资人可按照相关条款约定的公式向市住建委提出调价申请，并接受价格主管部门的监审。

市住建委会同相关部门审核其申请，就价格调整做出决定，投资人和各个入廊企业应遵照执行。

（2）具体调价公式Pn+1=Pn+（Qn+1-Qn）+（Fn+1-Fn）Qn+