安全生产行政处罚问题研究.docx
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中图分类号：
密 级：
UDC：
本校编号：
硕士 学位论文
论文题目：
安全生产行政处罚问题研究
研究生姓名：
林洵敬 学号：
20120301030325
校内指导教师姓名：
孙兵 职称：
副教授
校外指导教师姓名：
职务职称：
申请学位等级：
硕 士学科：
法学 专业：
宪法学与行政法学
论文提交日期：
论文答辩日期：
硕士学位论文
安全生产行政处罚问题研究
StudyontheAdministrativePunishmentofProductionSafety
作者姓名：
林洵敬
指导教师：
孙 兵
西 南 政 法 大 学
SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw
论文独创性的声明
本人郑重声明：
所呈交的学位论文是本人在导师指导下开展研究工作取得的成果；尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西南政法大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料；对于与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献，均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。
学位论文作者签名:
签字日期:
年 月 日
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本学位论文作者完全了解西南政法大学有关保留、使用学位论文的规定。
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学位论文作者签名:
导师签名:
签字日期：
年 月 日 签字日期：
年 月 日
内容摘要
安全生产是经济持续健康发展的基本前提，随着2014年新的《安全生产法》的实施，国家铁腕打击非法违法和违规违章生产行为的决心已经彰显。
日常生活中关注的焦点往往聚集在以其他行政监管措施为主的安全生产管理环节上，安全生产行政处罚这一执法环节在日常生活中容易受到忽视。
从有关部门的处罚情况来看，安全生产行政处罚中还存在着很多问题亟待解决，安全生产行政处罚的落实，关系到其他行政监管措施能否起到良好的威慑效果，同时也体现了安全生产法制领域的发展水平。
本文主要分为四个部分：
第一部分为安全生产行政处罚概述，其中首先从学界对行政处罚的认定出发，结合有关规定对安全生产行政处罚的概念进行界定；其次探讨安全生产行政处罚中比较特殊的几个原则，以强调其特殊性；最后结合安全生产法律体系的历史沿革，对安全生产行政处罚法律体系的形成进行一个大概的描述，指明当前安全生产行政处罚法律体系的现状。
第二部分为安全生产行政处罚中存在的问题及其分析，以时间为线索，分别对安全生产行政处罚立法时的合法性问题、法条结构的科学性、处罚种类及其内容、处罚主体的职权划分、处罚相对人的认定、归责原则、自由裁量权的行使和处罚执行环节中的问题和原因进行探讨。
第三部分为国外安全生产行政处罚制度的借鉴，介绍一些国外安全生产行政处罚领域的制度和做法，为我国安全生产行政处罚制度的改进提供一些参考。
第四部分为完善安全生产行政处罚制度的建议，根据前文所述的问题和外国经验的借鉴，提出改进安全生产行政处罚制度的建议。
关键词：
安全生产行政处罚；实务操作；完善
3
Abstract
Safeproductionisabasicprerequisiteforsustainedandhealthyeconomicdevelopment.Withtheimplementationofthenew2014"SafetyProductionLaw",thestatewithanIronfistagainstillegalactsofproductionandillegalviolationofdeterminationhasbeendemonstrated.Thefocusofattentionindailylifeoftengatheredinotheradministrativecontrolsbasedsafetymanagementaspectsofproduction.administrativepenaltyofthesafetylawenforcementaspectsineverydaylifeeasilybeoverlooked.Judgingfromthedepartments’penaltysituation,productionsafetyadministrativepunishment,therearestillmanyproblemstobesolved,theimplementationofanadministrativepenaltyofproductionsafety,relatedtootheradministrativeregulatorymeasureswhetheritcouldplayagooddeterrenteffect,andreflectsthesafeproductionlevelofdevelopmentofthelegalfield.
Thispaperisdividedintofourparts:
Thefirstpartoutlinestheadministrativepenaltyforthesafeproduction,whichfirstfromacademiatoidentifyadministrativepenalties,combinedwiththerelevantprovisionsoftheconceptofsafeproductionandadministrativepenaltiesweredefined;secondlytoexploreafewspecialprinciplesofsafeproductionpeculiaradministrativepenalties,inordertoemphasizeitsparticularity;Finally,withthehistoryofsafeproductionofthelegalsystem,theformationofthelegalsystemofadministrativepunishmentsafeproductionconductedageneraldescriptionindicatesthatthecurrentproductionstatusofthesecurityofthelegalsystemofadministrativepenalties.
Thesecondpartofproductionsafetyissuesthatexistintheanalysisofadministrativepenalties,withcluesoftimes,respectivelydiscussestheproblemsandcausesforthelegislativeproblemsofthelegislationofthesafeproductionofadministrativepunishment,scientificofthestructuresoftheitems,thetypeandcontentofthelawpunishedstructure,themainpunishmentdivisionofpowers,penaltiesrelativepersonfindsresponsibilityprinciple,theexerciseofdiscretionandpunishmentexecutionsession.
Thethirdpartofsafeproductionfromabroadadministrativepenaltysystemintroducedsomeforeignproductionsafetyadministrationsystemsandpracticesinthefieldofpunishment,toprovidesomereferencefortheimprovementofproductionsafetysystemofadministrativepenalties.
Thefourthpartaretheadvicesoftheproductionoftheadministrativepenaltysystemto
improvesafety,accordingtopreviouslydescribedlearningproblemsandforeignexperiencetomakerecommendationstoimprovesafetyinproductionsystemofadministrativepenalties.
Keywords:
Productionsafetyadministrativepenalties;Practicaloperation;perfection
目 录
引 言 1
一、安全生产行政处罚概述 2
（一）安全生产行政处罚的界定 2
（二）安全生产行政处罚的特殊原则 3
（三）安全生产行政处罚法律体系的形成 8
二、安全生产行政处罚中存在的问题及原因分析 10
（一）下位法与上位法冲突 10
（二）义务条款或责任条款缺失 14
（三）处罚种类及使用不明确 15
（四）处罚主体的职责和权限划分不科学 21
（五）处罚相对人的认定标准模糊 26
（六）处罚中存在“无过错”归责的错误倾向 29
（七）处罚中的自由裁量情形不够精细 31
（八）处罚措施的执行缺乏可操作性 32
三、国外安全生产行政处罚制度的借鉴 33
（一）从业人员过错责任的引入 33
（二）区别对待行政相对人的法律规定 34
（三）高效专业化的处罚主体机制 35
四、完善安全生产行政处罚制度的建议 36
（一）处理好处罚法律依据可操作性与适当弹性的关系 36
（二）建立国家垂直领导的安监执法体制 38
（三）实现职能交叉部门间的信息通报与共享 39
（四）实施国家安全监督员职业资格制度 40
（五）保障处罚制度的技术支撑与技术内涵 40
参考文献 42
1
安全生产行政处罚若干问题研究
引 言
随着依法行政的理念的不断深入，对于行政处罚、行政决策等行为的合法性审查正受到前所未有的重视。
与其他行为相比，安全生产活动直接关乎人民群众的生命财产安全，因此，安全生产行政处罚不仅要考察传统的合法性特征，还要关注其行政处罚决定能否起到良好的修补已经被破坏的安全生产管理秩序的作用，可以说安全生产行政处罚的现实操作性一直是一线执法人员比较烦恼的问题。
对安全生产行政处罚做较多的理论研究无法满足现实执法的迫切需要，国内虽有学者对安全生产行政处罚进行过研究，但是缺乏系统专门的研究。
因此，笔者就以安全生产行政处罚为切入点，结合现实执法过程中存在的诸多问题进行剖析论述。
笔者认为，对安全生产行政处罚的研究要放在其实际操作的环节。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，再完善的立法，如果在执法中不能落实，就是对法律权威的损害；在不违反行政处罚合法性的前提下，最大幅度地实现安全生产行政处罚的社会效果，使行政处罚相对人能够在公平正义的环境中自觉地接受处罚决定，使行政处罚决定能够像其他安全生产监管措施一样起到维护安全生产管理秩序的作用，同时为执法人员提供较为宽松的执法环境，减小执法阻力，这才是研究安全生产行政处罚制度的终极目的所在。
安全生产行政处罚作为行政处罚的一部分，很多制度规则和一般的行政处罚并无两样，我国行政处罚理论研究成果较为丰富，对于那些实际操作领域没有异议，当事人和执法人员都已经接受并习以为常的制度规则，行政处罚理论已经有丰富的论述，此处不作赘述。
从笔者在重庆市安监局实习的经历来看，重庆市安监局政策法规处的工作人员在对行政处罚合法性审查的过程中体现出的谨慎态度给笔者留下了深刻印象，同时也暴露了安全生产行政处罚制度实施过程中存在的一些问题，其中最主要的问题就是安全生产管理领域的特殊性，使得对应的行政处罚制度也展现出了一些自己的特点，这使得一些执法人员无法适从。
因此，将安全生产行政处罚制度中的特殊性加以整理总结，以加强对实务操作的理论指导，具有很强的现实意义。
在本文中，笔者主要从在实习过程中接触到的一些行政处罚案件出发，结合一般的行政处罚研究理论，并根据安全生产工作中的特点对其进行阐述，从而体现安全生产行政法这一部门行政法领域的特殊性。
1
西南政法大学硕士学位论文
一、安全生产行政处罚概述
（一）安全生产行政处罚的界定
安全生产行政处罚制度是我国行政处罚法律制度的重要组成部分。
行政处罚中的一般性概念和规则，在安全生产行政处罚理论中同样是适用的。
从现有的理论成果来看，学界对行政处罚的基本认识是一致的，即行政处罚是指行政机关依照法定的权限和程序对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的具体行政行为。
1部分学者则认为在上述概念的基础上，还需要加上“尚不构成刑事处罚”这一限制条件。
2而从《行政处罚法》法条本身的规定出发，可以提炼出行政处罚法律关系的内容，即行政处罚法律关系中的行政相对人是公民、法人或者其他组织；行政处罚法律关系的实施主体是行政机关；行政处罚遵循处罚设定法定原则，行政处罚的程序不得违反《行政处罚法》中的基本规定等。
相应的，安全生产行政处罚的概念也可以遵循相同的套路。
杨建江认为，安全生产行政处罚是安全生产监督管理部门依法对违反安全生产法律、法规和规章的公民、法人或者其他组织实施的一种行政制裁活动；3姜威认为，安全生产行政处罚是指安全生产监督管理机构对违反安全生产法律法规、尚未构成犯罪的安全生产行政违法行为依法追究安全生产行政法律责任的安全生产行政执法行为。
4笔者认为，安全生产行政处罚的依据只能是安全生产法律、法规和规章。
尽管《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《办法》）中规定国家标准、行业标准和规程也是安全生产行政处罚的依据，5但
1郑传坤指出，行政处罚是指特定行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或者其他组织所实施的行政法律制裁；
（参见郑传坤主编《行政法学》，法律出版社2007年版，第210页）应松年认为，行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关依照法定的权限和程序对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织给予行政制裁的行政行为。
（参见应松年主编《行政处罚法教程》，法律出版社2012年版，第1页）
2王学辉认为，行政处罚是指行政主体对行政相对人违反行政法律规范，破坏行政法律秩序尚未构成犯罪的违法行为，
根据法定权限、按照法定程序实施的惩戒性的具体行政行为；（参见王学辉主编《行政法与行政诉讼法学》，,法律出版社2011年版，第144页）胡建淼认为，行政处罚是指特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪
的行政相对人所给予的行政制裁；（参见胡建淼主编《行政法学》，法律出版社2010年版，第285页）马怀德认为，行政处罚是指行政主体按照法定程序对公民、法人或其他组织违反行政管理秩序、尚未构成犯罪的行为进行制裁的活动。
（参见马怀德主编《行政法学》，中国政法大学出版社2007年版，第201页）
3杨建江：
《安全生产行政处罚指南》，北京：
化学工业出版社，2008年版，第1页。
4姜威：
《安全生产行政执法》，北京：
冶金工业出版社，2009年版，第49页。
5《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条第一款规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为实施行政处罚，适用本办法。
3
安全生产行政处罚若干问题研究
是根据《行政处罚法》的有关规定，有权设定和具体规定行政处罚的最低效力的法律文件为规章，6实际上《办法》中规定的“国家标准、行业标准和规程”多数以行政法规授权国务院部委或直属机构制定规章或者规范性文件的形式存在，例如《危险化学品安全管理条例》中国务院就授权国务院相关部门确定公布危险化学品目录，7根据行政授权的理论，授权制定的法律规范文件其效力也等同于授权文件本身，因此从实际效力层级的角度来说，安全生产行政处罚法律规范是指安全生产规范性文件以上的法律文件；根据安全生产法律体系的内容，安全生产行政处罚法律关系中的行政相对人是生产经营单位等组织及其有关人员；安全生产行政处罚的实施主体是负有安全生产监督管理职责的部门；8安全生产行政处罚遵循行政处罚法定的原则，安全生产行政处罚的程序不得违反《行政处罚法》中的基本规定；至于安全生产行政处罚是否需要“不构成刑事责任”这一条件，安全生产法律体系中已经给出了答案：
在安全生产行政处罚的条文中，还有大量追究刑事责任的内容，9在执行环节，行政处罚中的拘留和罚款要和刑罚中的有期徒刑和罚款相抵消，但是吊销证件、责令关闭等处罚则有它自身独立存在的价值，实务中对构成犯罪的行政相对人予以行政处罚的案件比比皆是。
因此，笔者认为，安全生产行政处罚是指负有安全生产监督管理职责的部门按照法定的权限和程序，对违反安全生产法律、法规和规章的生产经营单位等组织和相关责任人员给予行政制裁的具体行政行为。
（二）安全生产行政处罚的特殊原则
安全生产行政处罚的原则，是指在安全生产行政处罚的设定、实施、适用和执行等环节都要始终坚持的，具有普遍指导意义的行为准则。
行政处罚的原则始于《行政处罚法》的出台，学界从《行政处罚法》中概括出来的原则，如处罚法定原则、公开公正原则、一事不再罚原则、处罚和教育相结合等原则10在安全生产行政处罚中同样是适用的，这里需要着重探讨一下安全生产行政处罚中比较特殊的三个原则：
安全保障原则、预防原则和比例原则。
需要说明的是，将它们论述为安全生产行政处罚的特殊原则并不意味
6《行政处罚法》第十二条，第十三条，第十四条。
7《危险化学品安全管理条例》第三条第二款。
8参阅《全国人民代表大会常委会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》第5条。
9《安全生产法》第77条，第79条，第80条，第83条，第84条等。
10应松年主编：
《行政处罚法教程》，北京：
法律出版社，2012年版，第3章。
西南政法大学硕士学位论文
着其他行政处罚就不奉行这些原则，只是根据《安全生产法》的精神和安全生产工作的政策指示，这些原则需要在安全生产行政处罚中提到其他原则所不及的高度，并受到更多的重视。
1.安全保障原则
安全保障原则，是指安全生产行政处罚必须侧重保护相关人员的生命和财产安全，即生命安全权和财产安全权。
11生命安全权在我国《宪法》和《劳动法》中都有较为明确的规定，12新的《安全生产法》在第一条中也保留了“保障人民群众生命和财产安全”这一立法目的，在第三条中新增了“以人为本，坚持安全发展”的内容。
新的《安全生产法》将以人为本的科学发展观纳入到安全生产的法律框架之中，更加注重安全发展中人权保护的内涵。
至于何为“生命安全权”和“财产安全权”，新的《安全生产法》并没有给出界定，从实际中来看，执法部门对生命安全权的界定是较为全面的，他们认为生命安全权同时包括了生命健康权，从潜伏期可能多达几十年的职业病防治到造成人身伤亡的生产安全事故，生产经营过程中任何对人体造成或者可能造成不利影响的因素都被纳入了监管范围，对财产安全的界定，他们则遵循民法中相应的规定；同时，人身和财产安全也被作为划分有关生产安全事故的标准。
13
安全保障原则指向的保护对象，即相关人员指的是从业人员和其他群众。
安全生产法律体系在设定的过程中，更多地是站在从业人员的角度进行设计的。
从业人员与生产经营单位相比处于劣势地位，新的《安全生产法》第二章规定了“生产经营单位的安全生产保障”，第三章规定了“从业人员的权利义务”，从具体内容上看，相当于规定的是生产经营单位的安全保障义务和从业人员的权利，新的《安全生产法》还是一如既往地倾斜性保护从业人员的权利。
至于对其他群众的保护，一般而言从业人员比其他群众更有可能受到生产经营活动中危险因素的威胁。
从安全生产法律体系中的法律责任的设定来看，绝大多数安全生产法律责任的设定是建立在这样的逻辑前提之上，即从业人员存在直接的安全隐患。
从事故造成的伤亡的人群分布来看，从业人员占据了绝大多数，某些重大事故或者特别重大事故，或者是在人口密集的地方发生的生产经营事故，才有
11该原则区别于行政处罚中的“权利保障原则”。
权利保障原则多是指保护行政相对人的陈述申辩等权利，另外，该原则指向的对象是从业人员和其他人民群众。
12《宪法》第33条，第42条，《劳动法》第6章，第7章。
13《生产安全事故报告和调查处理条例》第3条，《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第9条，第10条，第
11条，第12条。
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安全生产行政处罚若干问题研究
波及其他群众的可能性。
从整体上说，安全生产法律体系侧重保护从业人员的思想，是没有问题的。
在新的《安全生产法》生效之前，《生产安全事故报告和调查处理条例》
（以下简称《条例》）中就有对生产经营单位造成事故波及其他群众的法律责任的规定，
14新的《安全生产法》第109条将《条例》中该项规定作了保留，继续采用“对事故负有责任”的违法行为模式，同时提升了罚款额度和立法位阶，15对生产安全事故中造成伤亡的人员的保护更加到位了。
安全保障原则在安全生产行政处罚过程中的具体体现，主要表现在以下两个方面：
第一，在行使安全生产行政处罚裁量权的过程中，生产经营单位对相关人员的安全保障工作是否进行到位，对伤亡人员的赔偿是否彻底，能否取得伤亡人员家属的谅解，是裁量过程中的重要考核因素。
需要说明的是，事故责任单位对伤亡人员进行积极有效的赔偿本身并不是法定的安全生产行政处罚裁量权的裁量因素。
现实中执法部门一般认为，这种情况属于有关法律文本中规定的“其他依法应予从轻或减轻行政处罚”的情形，基本等同于相对人
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