美国国防领域知识产权管理与技术转移的做法与启示.docx
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美国国防领域知识产权管理与技术转移的做法与启示
美国国防领域知识产权管理与技术转移的做法与启示
摘要：
国防领域知识产权管理的核心内涵是激励创新成果产出、有效配置资源、为技术转移工作提供支撑保障。
美国高度重视国防领域知识产权和技术转移管理工作，建立了完善的组织运营体系和保障体系，是其保持军事技术竞争优势的重要支撑。
本文梳理美国在战略层面、政策法规层面、管理体制层面、运行机制层面进行国防领域知识产权和技术转移管理的主要做法，总结了其给中国带来的启示，为中国加强国防领域知识产权和技术转移管理提供重要支撑。
关键词：
国防领域；知识产权；技术转移
技术转移和知识产权二者是紧密结合在一起的，知识产权管理是促进技术转移的重要手段，从政府管理的角度来看同样如此。
国防领域技术转移的核心内涵是促进科研成果更好、更快转化到企业中，形成好用、管用的装备和可以商品化推广的产品，打通技术创新链条，带动经济发展和社会进步，而国防领域知识产权管理的核心内涵同样是激励创新成果产出、有效配置资源、为技术转移工作提供支撑保障。
美国自20世纪80年代以来，从战略层面高度重视国防领域技术转移工作，建立了完善的国防领域知识产权和技术转移法律法规体系和管理体制机制，实施了多项灵活的政策措施，在加速技术成果转移转化的同时，注重对知识产权的保护和运用，既保障科研主体的合法权益，又充分调动其参与国防科研活动的积极性。
与美国相比，中国在国防领域知识产权和技术转移的管理上仍存在不少问题和障碍，阻碍了科技成果的转化应用，甚至是科技进步和国民经济的发展。
为此，本文从战略、政策法规、管理体制、运行机制等层面系统梳理了美国国防领域知识产权和技术转移管理的典型做法，为中国加强国防领域知识产权和技术转移管理提供重要支撑。
1高度重视国防领域知识产权是增强国际竞争力和国防实力的重要支撑
国防领域知识产权涉及国家安全和经济发展，是国家的重要战略资源。
一方面，经济全球化加速和国际军事合作加强使得国防领域知识产权国际化趋势不断强化，加强国防领域知识产权保护和使用对于抵制经济贸易制裁，打破国外技术封锁限制，提升综合国际竞争力有重要作用。
另一方面，国内军民一体工业基础的构建、国防建设与经济建设融合发展的顶层需求，需要借助知识产权手段，加快国防领域技术转移。
美国利用长期积累的科技成果，灵活运用专利战略，巩固和加强知识产权优势，实现了科技可持续发展，极大推动了国防科研与武器装备研制，从而保障其长期雄踞世界军事、科技、经济竞争力榜首。
从美国的经验和做法来看，国防领域知识产权制度是随着本国知识产权制度的发展逐步建立和完善，国防领域知识产权工作并没有独立于联邦政府知识产权体系之外，其发展战略、政策法规和组织管理与联邦政府保持一致，只是针对涉密等特殊事项采取了相应的保密措施，比如涉密专利申请的扣押制度。
2完善的政策法规体系是国防领域知识产权保护运用的根本保障
美国对国防领域知识产权的保护与管理除了遵守国家知识产权法律外，其管理规定分散在国防领域技术转移相关的法律、法规和政策性文件中，构建了较为完善的政策法规体系，重点针对联邦政府投资产生的知识产权和联邦科研机构形成的知识产权进行规范。
2.1建立健全法律法规体系，不断提升知识产权意识
美国高度重视国防领域知识产权相关法律法规体系的建设，通过立法加强对知识产权的保护，强化知识产权的重要地位。
美国涉及国防领域知识产权的内容包括：
专利、版权（含计算机软件）、半导体芯片、技术秘密等，相应的保护法律包括：
《专利法》、《版权法》、《半导体芯片保护法》，其中，保密扣押制度包含在《专利法》中，而技术秘密的保护则由各州制定的商业秘密法律来保护。
针对国防领域技术转移和成果转化过程中涉及到的知识产权问题，除了遵守以上法律外，美国在联邦政府层面和国防部等部门层面设置了相关法律法规，如《拜杜法案》、《联邦技术转移法》、《联邦采办条例国防部补充条例》等。
2.2明晰了国防领域技术转移主体权责，更好地履行知识产权管理职能
美国出台了一系列技术转移法律法规，明晰了各政府部门和科研机构的权利、职责等，并结合国家安全利益，明确了各机构的禁止事项。
《史蒂文森—威德勒技术创新法》首次将技术转移确立为联邦政府的职能，《联邦技术转移法》和《国家竞争性技术转移法》则先后确立了联邦实验室及其雇员同样肩负推动技术转移的使命，并将技术转移作为联邦实验室和雇员的考核指标。
国防部层面，第5535.3指令《国防部国内技术转移》明确了负责研究与工程的助理国防部长办公室、军种和国防部各业务局在技术转移方面的职责。
第2040.2指令《国际间技术、产品与服务的转让》明确了国防部技术出口限制事项。
《联邦采办条例国防部补充条例》明确规定了承包商执行采办合同知识产权交付义务以及相关程序。
2.3解决了国防领域知识产权权属界定问题，最大限度尊重和保护私营企业开发的权益
针对国防领域技术转移的瓶颈——知识产权归属这一核心问题，充分尊重和保护相关企业开发知识产权，国防部要求拥有最低限度必不可少的知识产权权益。
《拜杜法案》、《联邦采办条例》、《联邦采办条例国防部补充条例》等法律规定，在一般情况下，承包商可以选择保留国家财政投资产生的国防领域知识产权的所有权，但国防部门拥有免费使用权、审批权、强制许可权。
涉及国家安全、秘密或不符合国防部专利申请相关规定时，知识产权归国防部所有，但承包商拥有使用该发明的非独占、可被撤销的、免费的许可证。
《拜杜法案》首次明确了“谁研制，谁所有”的原则。
《联邦技术转移促进法》规定实验室人员可以从事自己发明的产业化，发明人在联邦政府放弃发明权时可以获得发明权；参与“合作研发协议”的公司可以获得充分的知识产权，以尽快促进研发成果商业化，保证厂商有权拥有“合作研发协议”的发明。
《知识产权：
在商海中航行—与商业公司谈判知识产权时的问题和解决办法》是国防部与商业公司谈判知识产权的指导性文件，通过指导采办合同人员充分尊重他人的知识产权。
对于专利、技术秘密、商标、版权、技术资料等不同类型的知识产权权属界定分别进行了详细规定，特殊情况还可开展知识产权强制。
2.4明确了知识产权转让过程中的利益分配机制，激发创新活力
针对国防领域知识产权转让过程中项目承担单位与雇员之间的利益分配，《联邦技术转移法》明确规定，机构或实验室领导或其个人代表，应当每年首先支付给发明人或共同发明人2000美元，然后至少向其支付专利使用费或其它收入的15%，但每年不得超过15万美元，除非总统批准。
剩余经费基本由研发单位支配，可用于人员培训、技术转移管理、奖励等。
对于提升发明价值或对技术转移具有贡献但并非发明人的人员，联邦机构或实验室可以适当地使用知识产权许可使用费或其他知识产权收入对其进行物质激励。
国防部根据法律要求进一步制定了自己的奖励比例，要求所属的实验室对于专利许可使用费的分成比例除了首先给予发明人2000美元的奖励之外，剩余的分配比例建议额度从20%到40%，并且每年的最高奖励金额不超过15万美元。
2.5调动了中小企业参与国防领域技术转移的积极性
针对最具创新活力的创新主体——中小企业，《美国小型企业法》、《小企业技术转移法》、《技术转让商业化法》等法律为其参与政府研发活动、获得技术成果、推动成果产业化扫清了障碍，使其成为促进联邦科研成果转化的主要力量之一。
并在政府采购、税收减免等方面为其提供政策保障，调动其参与国防科技活动的积极性。
如《美国法典》第15篇第638节《小型企业法案》明确规定：
研发预算超出1亿美元的联邦机构必须参与小企业创新研究计划（SBIR），并将不低于其研发预算的2.5%（2017年以后将调整为不低于3.2%）授予参与研发的小企业；研发预算超出10亿美元的联邦机构必须参与小企业技术转移计划（STTR），并将不低于其研发预算的0.3%（2016年以后将调整为不低于0.45%）授予参与研发的小企业。
国防部是联邦政府实施SBIR和STTR计划的主要力量，每年投入超过10亿美元用于支持中小企业创新研究和技术转移。
3专业化的管理机构和多样化的渠道是国防领域知识产权管理的重要基础
美国国防领域知识产权管理与技术转移组织管理是紧密结合的，知识产权是技术转移管理的核心，知识产权管理要贯穿于技术转移计划、平台管理等环节中。
3.1构建了层次分明、职责清晰的组织管理架构
美国构建了一套系统的技术转移管理机构体系，且将知识产权保护作为各机构职能之一。
国会处在最顶层，主要通过立法履行其保护知识产权和推动技术转移职责的实现。
政府则在国会立法授权下建立了一系列行政管理机构，负责制定技术转移的各种具体政策。
商务部是联邦技术转移统筹管理机构，其下属专利与商标局负责全国专利及商标申请及核准等。
国防部、能源部、国家航空航天局（NASA）等政府部门及各军种设有专门的技术转移管理机构，监督和管理技术转移活动。
如各军种技术转移管理机构对联邦资助的研究与开发所产生发明和其他知识产权，制定保护政策，包括发明申请专利、获得专利的发明许可以及有商业潜力的专利维护。
国防实验室和高校作为技术供方，分别建立了相应的管理机构（如技术许可办公室），专门处理具体的技术发明登记、技术评估、专利申请、专利许可谈判等事宜，保障了技术的来源。
此外，各机构负责法律服务、技术安全等事项的部门也参与部分知识产权管理工作，如国防部对保密发明的管理由国防威胁降低局的国防技术安全处负责。
3.2设立了数量众多的第三方服务机构
美国国家技术转移中心（NTTC）、联邦实验室联合体（FLC）、美国国家技术信息中心（NTIS）等非营利性机构在整个国防领域技术转移服务机构中占据重要地位，其设立、业务范围及经费来源均由政府确定。
大学技术经理人联合会（AUTM）、技术转移协会（TTS）、许可执行协会（LES）等行业组织主要发挥中介服务或者统筹协调的作用，也是推动国防领域技术转移转化的重要力量。
3.3设置了丰富的国防领域技术转移计划
美国国防部针对不同创新环节和创新主体设置一系列的技术转移计划，不仅建立了军民共同生产的国防工业基础，还促进了产业创新能力的提高[22]。
一方面，通过国防实验室与民间部门的合作，使民间部门充分利用国防积累的研究资源和力量，享受到军事部门先进的技术成果；另一方面，帮助企业特别是中小企业提高了创新能力。
国防领域技术转移计划分为三个层次：
首先是联邦法律层次的计划，如“小企业创新计划”和“小企业技术转移计划”，是每个联邦机构必须执行的法定计划；其次是国防部制定的技术转移计划，“国内技术转移计划”和“两用技术开发计划”是指导国防部门技术转移的两个主计划，这两个计划又派生出一系列子计划，如先期技术演示（ATD）、先期概念技术演示（ACTD）、联合能力技术演示验证（JCTD）等计划；再次是陆海空军根据国防部计划制定的各兵种技术转移计划，如陆军技术目标演示验证（ATO-D）计划、海军沼泽工作和试验（SW/Exp）计划等。
3.4设置灵活多样的国防技术转移模式
美国国防部为顺利实施各类技术转移计划，采用多种模式推进技术转移顺利实施。
主要模式包括：
合作研究与开发协议、专利许可协议、使用设施、合作中介协议、提供国防部实验室成果互联网检索服务、人员交流、其他交易授权等。
合作研究与开发协议是美国国防预研成果转化工作中最广泛采用的一种方式。
根据该协议，国防部内部科研单位提供研究人员、技术和设备，国防部外部科研单位或工业企业提供资金、人员、设备，通过双方合作研究与开发，促进技术成果的转化应用。
在此协议下,所获得的技术资料（包括专利所有权）归外部私营机构所有保护期可达5年。
专利许可协议就是通过发放使用许可证的方式,将有关专利或软件包的知识产权使用许可转让给私营机构使用，政府保留非独占的介入权。
3.5搭建了各类信息管理和共享平台
为了解决各科研主体、中介机构间的信息交流不畅、创新成果管理分散与产业需求不易对接等制约技术转移的瓶颈问题，国防部技术信息中心建立了国防技术转移信息系统（DTTIS）、知识产权管理信息系统（IPMIS）等数据库平台，汇集、储存技术转移和知识产权方面的信息。
国防部长办公室、各军种和国防业务局分别建立了技术转移网站，如国防创新市场、DODTechMatch、TechLinkCenter、FirstLink等，及时公布技术转移政策法规、工作机制、合作研究与开发工作、技术转移活动等，使科研机构和公众能够全面了解各政府部门的国防领域技术转移情况。
4全流程监管和科学评价是提升国防领域知识产权综合效益的重要手段
美国高度重视对国防科研生产全过程中的知识产权管理，加强发明报告制度、保密扣押制度的建设以及对知识产权综合运用效果的评价，同时，重视对知识产权纠纷的解决。
4.1知识产权管理贯穿国防科研生产全流程
除了在技术转移环节注重对知识产权的保护外，美国在国防科研生产项目全流程中融入专利管理的职责，明确了政府资助项目产生专利的权利归属。
美国陆军专利知识产权管理的内容包含了从发明构思到专利转化应用的全过程，主要包括专利检索制度、发明报告制度（发明人确认、专利申请、专利维持等）、职务发明相关制度、专利权转让制度、专利使用费制度等。
其中，发明报告制度是实现全流程知识产权管理的重要手段。
该制度对专利使用费、从属发明的产生和应用、不履行发明报告义务的后果进行了明确规定。
4.2重视国防领域知识产权的保密管理
美国在涉及国防安全及其他情况，经国防部门审查后，确需对专利申请进行保密时，采取的是保密扣押的形式，其并未对涉及国防安全的专利申请予以授权答复，而是由专利与商标局局长向申请人发送保密命令，并将相关技术予以保密，在规定期限内不允许权利人实施相应的权利。
保密期限通常为1年，特殊情况可以延长。
因保密命令或因政府使用其发明而限制其发明公开所造成的损失，符合补偿条件且获得补偿资格的发明人有权要求补偿。
此外，针对国防领域技术转移中的知识或技术涉及国家秘密的情形，美国《国家工业安全方案》基本统一了对联邦政府委托合同的保密管理规定，其中三点值得注意：
一是对于承包商的保密资格等级进行审查，非美国人不允许参与涉密合同；二是对于敏感技术和秘密信息进行交易行为限制；三是严格控制独立研发中涉密信息。
4.3科学评价国防领域知识产权综合运用效果
美国各联邦机构每年都要将本部门的技术转移活动情况汇总至商务部，并上报总统和国会。
按《技术转移商业化法》的要求，各部门的技术转移活动年度报告应包括三个方面：
一是该机构前一财年技术转移计划和履行技术转移职责的规划；二是该机构关于前一财年技术转移活动所涉及的知识产权方面的统计信息；三是该机构技术转移实践的典型案例。
其中，知识产权统计信息包括：
专利申请的数量、被授予专利的数量、带来使用费收入的得到充分执行的许可的数量、使用费收入总额、收入的处置情况等。
为了评估每一年通过技术转移获得的成果和收益，国防部在2011年之前制定了一套的评估体系，包括专利申请数量、专利获取数量、特许权使用费、特许权使用费总收入等指标。
此外，国防部进一步要求各机构提交每年度的技术转移“商业计划”，以更好的促进和监督国防部在技术转移方面所做的工作及其成效。
4.4高度重视知识产权纠纷解决
美国高度重视知识产权纠纷管理机制的建设，为相关机构加强合作创造了良好的环境。
陆军在事前和事后2个层面做出各种化解知识产权纠纷的规定：
在事前，注重通过合同确定双方的权利义务关系，尽量避免纠纷，如合同官员与承包商签订合同之前，需要估计装备设计研制试验生产中可能发生的利益冲突，并在拟定的合同征求书中，列入避免或解决冲突的条款，并要征求律师的意见。
在事后，如果发生了知识产权纠纷，则有协商、申诉、调解、诉讼等多种解决手段。
5启示与建议
5.1将国防领域知识产权和技术转移纳入国家顶层战略
美国政府将专利战略和技术转移战略上升到国家战略高度，从顶层上确立了知识产权和技术转移的重要地位。
通过大力实施知识产权战略，维持其科技上的领先地位，特别是国防领域，对关键技术和重点领域进行保护，保持其在军事上的霸主地位。
同时，通过竞争性的全流程国防采办政策加强需求牵引，将国防预研纳入采办体系，加速国防领域技术转移转化，进一步推动军民一体化发展，构建军民融合的国防科技工业基础，以科技进步带动经济发展。
因此，中国国防领域知识产权和技术转移管理部门应在战略层次上加强相关管理，严格贯彻落实《国家知识产权战略纲要》和《深入实施国家知识产权战略行动计划（2014-2020年）》，研究制定国防领域的知识产权和技术转移专项战略规划。
5.2建立健全国防领域知识产权和技术转移法律法规体系
美国建立了完整的保护国防领域知识产权的政策法规体系。
国家层面，除了设有《专利法》、《版权法》等专项法律外，还出台了《拜杜法案》、《联邦技术转移法》等技术转移法律；部门层面，国防部等机构制定了《国防部国内技术转移》、《国际间技术、产品与服务的转让》等法规指令。
提升了政府部门、科研机构等对国防领域知识产权的保护意识，明确了主体权责、产权归属和利益分配等问题，充分调动了科研机构参与国防科技活动的积极性。
中国需要完善国防领域知识产权和技术转移管理法律法规体系，在国家层面加强国防领域知识产权和技术转移立法和相关法律条文修订工作，在部门层面制定相关法规和指导意见。
通过法律和相关指导意见明确产权归属、利益分配等核心问题，约束各主体行为的同时，充分调动其积极性。
5.3完善国防领域知识产权和技术转移管理机构建设
一方面，美国针对国防领域技术转移和知识产权管理在国家层面、国防部等部门层面和国防科研机构层面设置了完整的管理体系，并对国防领域技术转移管理机构赋予一定的知识产权管理职能，与法律服务、保密审查等部门密切配合，夯实知识产权管理相关工作。
另一方面，加强了国防领域技术转移和知识产权数据库等信息管理系统的建设，强化技术信息和知识产权管理，推进技术转移转化。
因此，中国相关部门应大力加强国防领域知识产权和技术转移管理机构建设，通过法律法规明确各管理机构的职责、权利，强化知识产权管理机构与技术转移管理机构的明确分工与密切合作，提升协作效率。
5.4加强国防科研生产活动中知识产权的全流程管理
美国按照国防科研活动的规律，建立了发明报告、专利申请、专利权转让等制度，加强国防科研生产活动全流程中的知识产权管理。
对于涉及国家秘密和国防安全利益问题，美国建立了特殊制度进行约束（如保密扣押制度），并严格遵守《国家工业安全方案》中关于联邦政府委托合同的保密管理规定。
同时，美国建立了科学的评价体系，通过对专利数量和使用费等成果和效益指标的统计和分析，实现对国防领域技术转移活动的综合评估。
中国国防领域知识产权和技术转移活动主管部门需要建立统一的发明报告制度，实时跟踪知识产权产出情况和最新进展以及技术转移转化情况，以技术转化率等指标加强对相关机构的考评，完善奖惩机制。
5.5完善了中小企业参与国防科技创新的渠道和保障体系
美国国防部设置了丰富的技术转移计划，重视科研计划中的知识产权管理；开发了各类技术转移网站等平台，加强技术需求信息交流，为中小企业参与国防科研提供了广阔的途径；同时设置了灵活多样的参与模式，进一步激发了中小企业国防科技创新的活力。
美国重视加强国防科技第三方服务机构的建设，充分发挥中介机构的桥梁纽带作用，为中小企业技术转移转化活动提供更好服务，加速技术商业化进程。
此外，建立技术转移中的纠纷解决机制，为中小企业创造公平、公正的政策环境。
因此，中国应重视科技计划的成果管理和运用，加强国防领域知识产权和技术转移统一管理平台、第三方服务机构的建设，打通知识产出到商业应用的创新链条，创造公平环境吸引中小企业参与国防科技创新活动。
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