第三章卫生法的制定和实施.docx
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第三章卫生法的制定和实施
第三章--卫生法的制定和实施
卫生法的制定和实施
第一节卫生法的制定
一、卫生法制定的概念
卫生法的制定是指有权的国家机关依照法定的权限和程序，制定、认可、修改、补充或废止规范性卫生法律文件的活动，又称卫生立法活动。
卫生法的制定有广义和狭义之分。
狭义的卫生法的制定，专指全国人大及其常委会制定卫生法律的活动。
广义的卫生法的制定，不仅包括狭义的卫生法的制定，还包括国务院制定卫生行政法规、国务院有关部门制定卫生部门规章、地方人大及其常委会制定地方性卫生法规、地方人民政府制定地方政府卫生规章、民族自治地方的自治机关制定卫生自治条例和单行条例、特别行政区的立法机关制定卫生法律文件等活动。
卫生法的制定具有如下特点：
①权威性。
卫生立法是国家的一项专门活动，只能由享有卫生立法权的国家机关进行，其他任何国家机关、社会组织和公民个人均不得进行卫生立法活动。
②职权性。
享有卫生立法权的国家机关只能在其特定的权限范围内进行与其职权相适应的卫生立法活动。
③程序性。
卫生立法活动必须依照法定程序进行。
④综合性。
卫生立法活动不仅包括制定新的规范性卫生法律文件的活动，还包括认可、修改、补充或废止等一系列卫生立法活动。
卫生法的制定是卫生执法、卫生司法和卫生守法的前提和基础，在国家卫生法制建设中具有重要的地位。
我国宪法、立法、全国人大组织法、国务院组织法、行政法规制定程序暂行规定、地方人大和政府组织法等法律、法规对有关立法制度作了明确规定。
卫生立法丁作必须依法进行，加快卫生立法步伐，完善卫生立法，以实现到2010年建立起适应社会主义市场经济体制和人民需求的、比较完善的卫生法体系的卫生立法目标。
这是实现党的十五大确定的到201O年形成有中国特色社会主义法律体系这一宏伟目标的重要组成部分。
二、卫生法制定的依据
（一）宪法是卫生立法的法律依据
宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是其他法律、法规的立法依据。
宪法有关国家发展医疗卫生事业，保护人民健康的规定是卫生法制定的来源和法律依据。
（二）保护人体健康是卫生立法的思想依据
健康是人类生存与发展的基本条件，人民健康状况和卫生事业发展水平是衡量一个国家或地区的发展水平和文明程度的重要标志。
国家的富强和民族的进步，包含着健康素质的提高。
增进人民健康，提高全民族的健康素质，是社会经济发展和精神文明建设的重要目标，是人民生活达到小康水平的重要标志，也是促进经济发展和社会可持续发展的重要保障。
以卫生关系为调整对象的卫生法必然要把保护人体健康作为其立法的思想依据、立法工作的出发点和落脚点。
法律赋予公民的权利是极其广泛的，其中生命健康权是公民最根本的权益，是行使其他权利的前提和基础。
失去了生命和健康，一切权利都成空谈。
以保障人体健康为中心内容的卫生法，无论其以什么形式表现出来，也无论其调整的是哪一特定方面的社会关系，都必须坚持保护人体健康这一思想依据。
（三）医药卫生科学是卫生立法的自然科学依据
卫生工作是以生命科学为核心的科技密集型行业，现代卫生事业是在现代自然科学及其应用工程技术高度发展的基础上展开的。
以卫生关系为调整对象的卫生法必然要涉及与人的生命、健康相关的自然科学。
因此卫生立法工作在遵循法律科学的基础上，必须遵循卫生工作的客观规律，也就是必须把医学、卫生学、药物学、生物学等自然科学的基本规律作为卫生法制定的科学依据，遵循人与自然环境、社会环境及人自身的生理、心理环境相协调的规律，使法学和医药卫生科学紧密联系在一起，科学地立法，促进医学科学进步和卫生事业发展。
只有这样才能达到有效保护人体健康的立法目的。
（四）社会经济条件是卫生立法的物质依据
法反映统治阶级的意志并最终由统治阶级的物质生活条件所决定。
社会经济条件是卫生法制定的重要物质基础。
改革开放以来，我国社会主义建设取得了巨大成就，生产力有了很大发展，综合国力不断增强，社会经济水平有了很大提高，为新时期的卫生立法工作提供了牢固的物质依据。
不过我们也要看到，我国是发展中国家，与世界发达国家相比，我国的综合国力、生产力和人民生活水平都不高，地区间发展又不平衡，这些都是卫生立法工作的制约因素。
因此卫生法的制定必须着眼于我国的实际，正确处理好卫生立法与现实条件、经济发展之间的关系，以适应社会主义市场经济和卫生事业改革的需要，达到满足人民群众不断增长的多层次的卫生需求、保护人体健康、保障经济和社会可持续发展的目的。
（五）卫生政策是卫生立法的政策依据
我国是共产党领导的人民民主专政的社会主义国家。
卫生政策是党领导国家卫生工作的基本方法和手段。
它以科学的世界观、方法论为理论基础，正确反映了医药卫生科学的客观规律和社会经济与卫生事业发展的客观要求，是对人民共同意志和卫生权益的高度概括和集中体现。
卫生立法以卫生政策为指导，有助于使卫生法反映客观规律和社会发展要求，充分体现人民意志，使卫生法律规范能够在现实生活中得到普遍遵守和贯彻，最终形成良好的卫生法律秩序，保障人民群众卫生权益的实现。
因此，党的卫生政策是卫生法的灵魂和依据，卫生立法要体现党的政策的精神和内容。
此外，在卫生立法过程中，我们应当体现和履行我国已参加的国际卫生条约、惯例的有关规定。
同时对外国卫生法律、立法经验及立法技术加以研究、分析，对有益的地方进行借鉴，以使卫生法适应国际交往的需要。
三、卫生法制定的基本原则
卫生法制定的基本原则是指卫生立法主体进行卫生立法活动所必须遵循的基本行为准则，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。
根据立法法的规定，卫生立法活动必须遵循以下基本原则。
（一）遵循宪法的基本原则
遵循宪法的基本原则，即以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持改革开放。
“一个中心、两个基本点”是党在社会主义初级阶段的基本路线的核心内容，是实现国家长治久安的根本保证，是我们的立国之本，是人民群众根本利益和长远利益的集中反映，理所当然地成为我国所有立法的最根本的指导思想，当然也是卫生立法所必须遵循的基本原则。
宪法是人民意志和利益的集中体现，只有坚持和维护宪法原则，才能使卫生立法工作坚持正确的政治方向，反映人民群众医药卫生方面的愿望和要求，以保障和实现宪法所确定的公民的卫生权益。
（二）依照法定权限和程序的原则
国家机关应当在宪法和法律规定的范围内行使职权，立法活动也不例外。
这是社会主义法制的一项重要原则。
依法进行立法，即立法应当遵循法定权限和法定程序进行，不得随意立法。
（三）从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严的原则
我国是统一的多民族国家。
卫生立法活动应站在国家和全局利益的高度，从国家的整体利益出发，从人民长远的、根本的利益出发，防止出现部门利益、地方保护主义的倾向，维护国家的整体利益，维护社会主义法制的统一和尊严。
这是依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。
（四）坚持民主立法的原则
中华人民共和国的一切权力属于人民。
人民当家作主的一个重要方面，就是通过各种途径参与国家立法活动，使法律真正体现人民的意志，反映广大人民群众的根本利益和长远利益。
因此，卫生法的制定要坚持群众路线，采取各种行之有效的措施，广泛听取人民群众的意见，集思广益，在高度民主的基础上高度集中。
这样也有利于加强卫生立法的民主性、科学性。
广泛吸收广大人民群众参与卫生立法工作，调动他们的积极性和主动性，不仅使卫生立法更具民主性，而且有利于卫生法在现实生活中得到真正的遵守。
（五）从实际出发的原则
卫生法的制定，最根本的就是从我国的卫生国情出发，深人实际，调查研究，正确认识我国国情，充分考虑到我国社会经济基础、生产力水平、各地的卫生条件、人员素质等状况，科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任。
坚持从实际出发，也应当注意在充分考虑我国的基本国情，体现中国特色的前提下，适当借鉴、吸收外国及本国历史上卫生立法的有益经验，注意与国际接轨。
四、卫生法制定的程序
卫生法的制定程序是指有立法权的国家机关制定卫生法所必须遵循的方法、步骤、顺序等的总和。
程序是立法质量的重要保证，是民主立法的保障。
卫生法的制定必须依照法定程序进行。
（一）卫生法律的制定程序
全国人大常委会制定卫生法律的程序如下。
1．卫生立法的准备准备T作主要包括：
编制卫生立法规划、作出卫生立法决策、起草卫生法律案等。
2．卫生法律案的提m和审议该程序主要包括：
卫生法律案的提出和列入议程、听取卫生法律案说明、常委会会议审议或全国人大教科文卫委员会、法律委员会审议等。
列入常委会会议议程的卫生法律案，全国人大教科文卫委员会、法律委员会和常委会：
r作机构应当听取各方面的意见。
，对于重要的卫生法律案，经委员长会议决定，可以将卫生法律草案公布，向社会征求意见。
3．卫生法律案的表决、通过与公布卫生法律案提请全国人大常委会j次审议后，由常委会全体会议投票表决，以全体组成人员的过半数通过，由国家主席以主席令的形式公布卫生法律o
（二）卫生行政法规的制定程序
1．立项国务院的卫生、计划生育、药品监督、中医药等行政管理部门根据社会发展状况，认为需要制定卫生行政法规的，应当向国务院报请立项，由国务院法制机构编制立法计划，报请国务院批准。
2．起草起草T作由国务院组织，一般由卫生部等业务主管部门具体承担起草任务二在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。
3．审查卫生部等业务主管部门有权向国务院提出卫生行政法规草案，送国务院法制机构进行审查。
4．通过国务院法制机构对卫生行政法规草案审查完毕后向国务院提出审查报告和草案修改稿，提请国务院审议由国务院常务会议或全体会议讨论通过或者总理批准c
5．公布卫生行政法规由国务院总理签署国务院令公布。
6．备案卫生行政法规公布后30日内报全国人大常委会备案。
（三）地方性卫生法规、卫生自治条例和单行条例的制定程序
1．地方卫生立法规划和计划的编制
2．地方性卫生法规案的起草享有地方立法权的地方人大常委会教科文卫委员会或卫生厅（局）负责起革地方性卫生法规草案。
3．地方性卫生法规案的提出享有地方立法权的地方人大召开时，地方人大主席团、常委会、教科文卫委员会、本级人民政府以及1O人以上代表联名，可以向本级人大提出地方性卫生法规案；人人闭会期间，常委会主任会议、教科文卫委员会、本级人民政府以及常委会组成人员5人以一r联名，可以向本级人大常委会提出地方性卫生法规案。
4．地方性卫生法规案的审议向地方人大提出的地方性卫生法规案由人大会议审议，或者先交教科文卫委员会审议后提请人大会议审议；向地方人大常委会提出的地方性卫生法规案由常委会会议审议，或者先交教科文卫委员会审议后再提请常委会会议审议。
5．地方性卫生法规案的表决、通过、批准、公布与备案地方性卫生法规案经地方人大或其常委会表决，以全体代表、常委会全体组成人员的过半数通过，由有关机关依法公
布，并在30日内报有关机关备案。
（四）卫生规章的制定程序
1．卫生部门规章的制定程序
（1）立项。
（2）起草：
卫生部门规章案的起草工作以国务院医药卫生部门的职能司为主、卫生法制与监督司或政策法规司参与配合。
起草时可以请医药卫生专家、法律专家参加论证。
（3）审查：
卫生部门规章案一般由医药卫生部门下属的业务主管司（局）在其职责范围内提出，送卫生法制与监督司或政策法规司审核。
（4）决定：
卫生部门规章草案审核后，提交部（局）务会议讨论，决定通过。
（5）公布：
卫生部门规章由部门首长签署命令予以公布。
（6）备案：
卫生部门规章公布后30日内报国务院备案。
2．地方政府卫生规章的制定程序
（1）起草：
政府卫生规章案由享有政府卫生规章制定权的地方卫生行政部门负责起
草。
（2）审查：
政府卫生规章案由地方卫生行政部门在其职责范围内提出，送地方人民政府法制机构审核。
（3）决定：
政府卫生规章草案经法制机构审核后，提交政府常务会议或者全体会议讨论，决定通过。
（4）公布：
政府卫生规章由省长、自治区主席或者市长签署命令予以公布，并在30日内报国务院备案。
‘
第二节卫生法的实施
一、卫生法实施的概念
卫生法的实施是指通过一定的方式使卫生法律规范在社会生活中得到贯彻和实现的活动。
卫生法的实施过程，是把卫生法的规定转化为主体行为的过程，是卫生法作用于社会关系的特殊形式。
卫生法的实施主要有卫生法的遵守和卫生法的适用两种方式。
二、卫生法的适用
卫生法的适用有广义和狭义之分。
广义的卫生法的适用，是指国家机关和法律、法规授权的社会组织依照法定的职权和程序，行使国家权力，将卫生法律规范创造性地运用到具体人或组织，用来解决具体问题的一种专门活动。
它包括医药卫生行政部门以及法律、法规授权的组织依法进行的卫生执法活动和司法机关依法处理有关卫生违法和犯罪案件的司法活动。
狭义的卫生法的适用仅指司法活动。
这里指的是广义的卫生法的适用。
卫生法的适用是一种国家活动，不同于一般公民、法人和其他组织实现卫生法律规范的活动。
它具有以下特点。
（一）权威性
卫生法的适用是享有法定职权的国家机关以及法律、法规授权的组织，在其法定的或授予的权限范围内，依法实施卫生法律规范的专门活动，其他任何国家机关、社会团体、企事业组织以及公民个人都不得从事此项活动。
（二）目的的特定性
卫生法适用的根本目的是保护公民的生命健康权。
这是卫生法保护人体健康的宗旨所决定的。
（三）合法性
有关机关及被授权组织对卫生事务的管理或案件的处理，应当有相应的法律依据，否则该行为无效，甚至还须承担相应的法律责任。
（四）程序性
卫生法的适用是有关机关及被授权组织依照法定程序所进行的活动。
（五）国家强制性
卫生法的适用是以国家强制力为后盾实施卫生法的活动，对有关机关及被授权组织依法作出的决定，任何当事人都必须执行，不得违抗。
（六）要式性
卫生法的适用必须有表明适用结果的法律文书，如卫生许可证、行政处罚决定书、判决书等。
三、卫生法的效力范围
（一）卫生法效力范围的概念
卫生法的效力范围是指卫生法的生效范围或适用范围，即卫生法在什么时间、什么地方和对什么人适用，包括卫生法的时问效力、空间效力和对人的效力三个方面。
1．卫生法的时间效力该效力是指卫生法何时生效、何时失效，以及对卫生法生效前所发生的行为和事件是否具有溯及力的问题。
卫生法的生效时间通常有下列情况：
（1）在卫生法律文件中明确规定从法律文件颁布之日起施行，如国务院1987年4月1日颁布的《公共场所卫生管理条例》规定：
本条例自发布之日起行。
（2）在卫生法律文件中明确规定由其颁布后的某一具体时间生效，如全国人大常委会1998年通过的《中华人民共和国执业医师法》规定：
本法自1999年5月1日起施行：
（3）卫生法律公布后先予以试行或者暂行，尔后由立法机关加以补充修改，再通过为正式法律，公布施行，在试行期间也具有法律效力。
如全国人大常委会1982年通过的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》规定：
本法自1983年7月1日起试行。
（4）在卫生法规、规章中没有规定其生效时间，但实践中均以该法公布的时间为其生效的时间。
如卫生部1997年7月31日颁布的《婚前保健T作规范》本身并没有规定其生效时间，该规章就是以其颁布日期为生效时间c
卫生法的失效时间通常有下列情况：
（1）从新法颁布施行之日起，相应的旧法即自行废止，如《中华人民共和国传染病防治法》自l989年9月1日生效后，1978年发布的《急性传染病管理条例》自行失效。
（2）新法代替了内容基本相同的旧法，在新法中明文宣布旧法废止，如全国人大常委会1995年1O月30日通过的《中华人民共和国食品卫生法》规定：
本法自公布之日起施行，《中华人民共和国食品卫生法（试行）》同时废止。
（3）由于形势发展变化，原来的某项法律已因调整的社会关系不复存在或完成了历史任务而失去了存在的条件白行失效。
有的法律规定了生效期限，期满该法即终止效力。
（4）有关国家机关发布专门的决议、命令，宣布废止其制定的某些法，而导致该法失效。
卫生法的溯及力亦称卫生法溯及既往的效力，是指新法颁布施行后，对它生效以前所发生的事件和行为是否适用的问题。
如果适用，该卫生法就有溯及力，如果不适用，该卫生法就不具有溯及力。
我国卫生法一般不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
2．卫生法的空间效力该效力是指卫生法生效的地域范围，即卫生法在哪些地方具有拘束力。
卫生法的空间效力有以下几种情况：
（1）全国人大及其常委会制定的卫生法律，国务院及其各部门发布的卫生行政法规、规章等规范性文件，在全国范围内有效。
（2）地方人大及其常委会、民族自治机关颁布的地方性卫生法规、自治条例、单行条例，以及地方人民政府制定的政府卫生规章，只在其行政管辖区域范围内有效。
（3）中央国家机关制定的甲生法律、法规，明确规定了特定的适用范围的，即在其规定的范围内有效。
（4）某些卫生法律、法规还有域外效力。
3．卫生法对人的效力该效力是指卫生法对哪些人具有拘束力。
卫生法对人的效力有以下几种情况：
（1）我国公民在我国领域内，一律适用我国卫生法。
（2）外国人、无国籍人在我围领域内，也都适用我国卫生法，一律不享有卫生特权或豁免权。
（3）我国公民在我国领域以外，原则上适用我国卫生法。
法律有特别规定的按法律规定。
（4）外国人、无国籍人在我国领域外，如果侵害了我国国家或公民、法人的权益，或者与我国公民、法人发生卫生法律关系，也可以适用我国卫生法。
（二）卫生法的适用规则
卫生法的适用规则是指卫生法律规范之间发牛冲突时如何选择适用卫生法律规范的问题。
卫生法的适用规则主要有五。
1．上位法优于下位法法的位阶是指法的效力等级。
效力等级高的是上位法，效力等级低的就是下位法c不同位阶的卫生法律规范发生冲突时，应当选择适用位阶高的卫生法律规范。
2．同位阶的卫生法律规范具有同等法律效力，在各自权限范围内适用卫生部门规章之间、卫生部门规章与地方政府卫生规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
3．特别规定优于一般规定，即“特别法优于一般法"同一机关制定的卫生法律、卫生行政法规、地方性卫生法规、卫生自治条例和单行条例、卫生规章，特别规定与一般规定不一致的适用特别规定。
4．新的规定优于旧的规定，即“新法优于旧法”同一机关制定的卫生法律、卫生行政法规、地方性卫生法规、卫生自治条例和单行条例、卫生规章，新的规定与旧的规定不一一致的，适用新的规定。
适用这条规则的前提是新、旧规定都是现行有效的，该适用哪个规定，采取从新原则。
这与法的溯及力的从旧原则是有区别的。
法的溯及力解决的是新法对其生效以前发生的事件和行为是否适用的问题。
5．不溯及既往原则任何卫生法律规范都没有溯及既往的效力，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。
（三）卫生法效力冲突的裁决制度
1．卫生法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时由全国人大常委会裁决。
2．卫生行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时由国务院裁决。
3．地方性卫生法规、二T王生规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限实行裁决：
（1）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。
（2）地方性卫生法规与卫生部门规章之问对同一事项的规定不一致，能确定如何适用时由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性卫生法规的，应当决定在该地方适户阿地方性卫生法规的规定；认为应当适用卫生部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。
（3）卫生部门规章之间、卫生部门规章与地方政府卫生规章之问对同一事项的规定不一致时由国务院裁决。
（4）根据授权制定的卫生法规与卫生法律规定不一致，不能确定如何适用时由全圈人大常委会裁决。
四、卫生法的解释
卫生法的解释是指有关国家机关、组织或个人，为适用或遵守卫生法，根据立法原意对卫生法律规范的含义、内容、概念、术语以及适用的条件等所作的分析、说明和解答二卫生法的解释是完备卫生立法和正确实施卫生法所必需的。
按照解释的主体和解释的法律效力的不同，卫生法的解释可以分为正式解释和非正式解释c
（一）正式解释
正式解释又口L{有权解释、法定解释、官方解释，是指有解释权的国家机关按照宪法和法律所赋予的权限对卫生法所作的具有法的效力的解释。
正式解释是一种创造性的活动，是立法活动的继续，是对立法意图的进一步说明，具有填补法的漏洞的作用，通常分为立法解释、司法解释和行政解释。
1．立法解释该解释是指有卫生立法权的国家机关对有关卫生法律文件所作的解释。
它包括：
全国人大常委会对宪法和卫生法律的解释；国务院对其制定的卫生行政法规的解释；地方人大及其常委会对地方性卫生法规的解释；国家授权其他国家机关的解释。
2．司法解释该解释是指最高人民法院和最高人民检察院在审判和检察T作中对具体应用卫生法律的问题所进行的解释。
它包括：
最高人民法院作出的审判解释；最高人民检察院作出的检察解释；最高人民法院和最高人民检察院联合作出的解释。
3．行政解释该解释是指有解释权的行政机关在依法处理卫生行政管理事务时，对卫生法律、法规的适用问题所作的解释，包括国务院及其所属各部门、地方人民政府行使职权时，对如何具体应用卫生法律的问题所作的解释。
（二）非正式解释
非正式解释又叫非法定解释、无权解释。
它分为学理解释和任意解释。
学理解释一般是指宣传机构、文化教育机关、科研单位、社会组织、学者、专业工作者和报刊等对卫生法所进行的理论性、知源性和常识性解释。
任意解释是指一般公民、当事人、辩护人对卫生法律所作的理解和说明。
非正式解释虽不具有法律效力，但对法律适用有参考价值，对卫生法的遵守有指导意义。
五、卫生法的遵守
卫生法的遵守，又称卫生守法，是指一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织和全体公民都必须恪守卫生法的规定，严格依法办事。
卫生法的遵守是卫生法实施的一种重要形式，也是法治的基本内容和要求。
（一）卫生法遵守的主体
卫生守法的主体，既包括～一切国家机关、社会组织和全体中国公民，也包括在中国领域内活动的国际组织、外国组织、外国公民和无国籍人。
（二）卫生法遵守的范围
卫生守法的范围极其广泛，主要包括宪法、一p生法律、卫生行政法规、地方性卫生法规、卫生自治条例和单行条例、卫生规章、特别行政区的卫生法、我国参加的世界卫生组织的章程及我国参与缔结或加人的圈际一卫生条约、协定等。
对于卫生法适用过程中，有关国家机关依法作出的、具有法律效力的决定邶，如人民法院的判决书、调解书，卫生行政部l、]的卫生许可证、p生行政处罚决定书等非规范性文件也是卫生法的遵守范围。
此外，公共卫生秩序、居民卫生公约、卫生公德等也属于卫牛守法的范围。
（三）卫生法遵守的内容
卫生法的遵守不是消极、被动的，它既要求国家机关、社会组织和公民依法承担和履行卫生义务（职责），更包含国家机关、社会组织和公民依法享有权利、使权利。
其内容包括依法行使权利和履行义务两个方面。
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