论公安机关刑事案件“两统一”工作机制的构建及完善Word格式文档下载.docx
《论公安机关刑事案件“两统一”工作机制的构建及完善Word格式文档下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论公安机关刑事案件“两统一”工作机制的构建及完善Word格式文档下载.docx（28页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
audit
目录
引言 1
第一章“两统一”制度概念 2
一、 “两统一”工作机制概念 2
二、 “两统一”工作机制的法理和现实依据 2
第二章刑事案件“两统一”工作机制推行的必要性 3
一、 “两统一”是公安机关刑事执法规范化建设提档升级的切入点 3
二、 “两统一”制度有利于逮捕工作的顺利开展 3
（一） 公安机关内部存在的问题 3
（二） 检察机关存在的问题 4
三、 “两统一”工作机制是公安机关内部执法办案权力监督制衡的支撑点 5
第三章“两统一”工作机制的实体运行 7
一、 法制部门“两统一”审核范围 7
二、 审核流程和审核时限 7
（一） 立案 7
（二） 采取、解除取保候审、没收保证金、对保证人罚款 8
（三） 采取、解除监视居住 8
（四） 提请批准逮捕案件 9
（五） 延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限 9
（六） 释放被拘留、被逮捕的犯罪嫌疑人方面应包括释放在押的嫌疑人........10
（七） 移送审查起诉 10
（八） 撤销案件或对犯罪嫌疑人终止侦查 11
（九） 申请强制医疗 11
（十）申请没收违法所得 11
三、 审核决定 11
四、 统一出口 12
第四章“两统一”工作机制实施中存在的问题 14
一、 公安机关内部存在不同的认识 14
（一） 认为“两统一”是对旧有预审的简单恢复 14
（二） 认为“两统一”是对侦查力量的削弱 14
（三） 认为“两统一”是对侦查法定时限的挤占 15
（四） 认为“两统一”剥夺了侦查部门与检法机关对接的权利 15
二、 工作配套机制不够完善 15
二、刑事执法主体整体素质需要进一步的提iWj 16
第五章积极完善“两统一”工作机制 17
一、 健全完善配套工作机制 17
（一） 完善执法监督管理委员会制度 17
（二） 建立公检法司联席会议制度 17
（三） 实施证据视图制度 17
（四） 推行执法积分管理 18
二、 强化执法主体能力素质建设 18
（一） 分层次开展业务培训 18
（二） 加强法制民警自身执法素质建设 18
（三） 要抓好兼职法制员的队伍建设 19
三、 建立刑事执法监督的警力配置机制 19
参考文献 21
致谢 22
学位论文独创性声明 23
学位论文知识产权权属声明 23
引言
党的十八届四中全会明确提出，推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。
审判中心主义，指审判（尤其是第一审法庭审判）是决定国家对于特定个人有无刑罚权、以及刑罚权范围的最重要阶段，审判者的一切心证均应来自公开进行的法庭审理活动，而不能来自庭外和庭下。
审判中心主义与审判本位同理，审判本位思想结构造就了刑事审判的审判中心，具有极强的终局性特征,使侦查和起诉处于相对服从的位置气是近代国家刑事诉讼中普遍认同的一项基本原则,也是现代刑事诉讼的基本原则之一。
“两统一”工作作为公安执法改革的重要举措，明确写入《中共中央办公厅、国务院办公厅印发＜关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见＞及相关改革方案的通知》和《公安机关贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》中。
实践中我们也发现，民警执法理念、执法能力和执法管理等方面还存在薄弱环节：
公安机关刑事执法多头对口检察机关，刑事执法办案标准不统一、缺乏统一有效监督。
这些问题在新刑事诉讼法施行、劳教制度废止后表现尤为突出。
切实推行刑事案件“两统一”制度具有很强的针对性和现实意义。
①陈岚：
《侦查程序结构论》，载《法学评论》，1999年第6期。
1
第一章“两统一”制度概念
一、 “两统一”工作机制概念
刑事案件'
工作机制是刑事案件由法制部门统一审核、统一出口的简称，是公安机关内部对执法加强监督的机制和手段，主要是指公安内部执法监督部门对刑事案件的受立案、采取变更强制措施和移送审查起诉等关键节点进行统一审核把关、对侦查终结提请移送审查起诉的刑事案件统一进行审核把关，以利于执法标准的统一和执法质量的提高。
作为新时期公安工作的一项重要内容，公安机关内部执法监督工作不仅不能削弱,而且必须进一步巩固和加强，它对保障严格执法，提高公安队伍素质具有不可忽视的重要作用气公安机关内部的监督手段和方式多样，传统的除了督查部门和纪委，再就是各部门之间的相互监督。
随着公安机关办理案件数量的急剧增长和社会公众对公安执法规范化要求的不断提高，以及以审判为中心的刑事诉讼制度改革等一系列大的执法环境的变化，公安机关内部的监督手段趋于落后，已经不再是以前的那种"
只要不违法办案就能办出好案”的时代，现在亟需专门的部门对执法过程中的程序和实体是否公正、取证是否规范、证据规格和证明标准是否符合规定等一些微观操作层面的问题进行监督和考核，按照公安机关内部职能分工，法制部门责无旁贷的应承担起这项任务。
但考虑到法制部门人员少、不直接参与执法办案等一系列问题，法制部门无法对全部的执法过程、执法节点时时监督，只能对一些关键节点、关键环节加强监督。
受立案和移送审查起诉是公安机关办理刑事案件的初始点和终点，把好这两个关口就能保证刑事案件的顺利进入和流出，办案过程中采取强制措施和变更强制措施都是重要的侦查手段，能保证刑事案件的顺利进展。
刑事案件“两统一”制度是从长期的执法办案实践中摸索总结出来的一种有效的监督手段，也得到了实践的充分检验，已在全国大多省份公安机关予以确立。
二、 “两统一”工作机制的法理和现实依据
党的十八届四中全会明确提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。
“两统一”工作作为公安执法改革的重要举措，明确写入《中共中央办公厅、国务院办公厅印发＜关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见＞及相关改革方案的通知》和《公安机关贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》中。
实践中也发现，公安机关民警执法理念、执法能力和执法管理等方面还存在薄弱环节；
公安机关刑事执法多头对口检察机关，刑事执法办案标准不统一、缺乏统一有效监督。
这些问题在新刑事诉讼法施行、劳教制度废止后表现尤为突出。
①参见谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期
2
第二章刑事案件“两统一”工作机制推行的必要性
一、 “两统一”是公安机关刑事执法规范化建设提档升级的切入点
规范执法是公安机关提高执法公信力的有力途径，规范既是一种标准又是一种价值评价，涉及公安机关所有的办案环节，也是整个刑事诉讼的重要目标。
对最容易出问题的环节进行规范，是保障整个办案规范的着力点，属于实体构成性规则，如果没有这种规则，刑事诉讼就无法建立起完整的程序性制裁机制，也就没有违反刑事诉讼程序的法律后果。
当然，对刑事案件的立案和侦查都会产生重要的影响和制约。
公安部曾召开全国公安机关执法规范化建设工作座谈会明确提出：
规范执法是基本警务，坚持硬件抓精细、促提升，软件抓精益、重实效，带动整体工作提速、提标、提质、提效。
在深化执法规范化建设中，逐步认识到，此前是通过强制入轨着重解决粗放执法的问题，当前亟需通过内涵式增长着力解决公平正义的执法公信力问题。
公安部2014年1月做出了严格落实刑事案件审核把关制度、全面推行刑事案件法制部门“两统一”工作机制的要求。
二、 “两统一”制度有利于逮捕工作的顺利开展
逮捕环节是“两统一”工作机制的一个重要环节。
逮捕工作的开展是刑事案件“两统一”机制运行的重要载体。
以山东省刑事案件办理逮捕为例，2013年全省检察机关不批捕案件中，因证据问题不捕的人数占到35.68%,这些案件基本没有经过公安内部执法监督部门的审核把关。
基层公安机关、检察机关在逮捕环节存在一些实际问题，这些问题的存在大多是因为审核不到位、规范不到位引起的。
（一）公安机关内部存在的问题
1、侦查取证不及时、不全面、不到位。
受警力不足、侦查人员办案水平等条件制约，部分民警还未真正树立证据定案的意识，没有把证据作为刑事诉讼的基础和核心，证据意识和取证能力不强，部分案件开展侦查取证不及时，对直接证明犯罪嫌疑人主观状态的证据和犯罪事实的证据取证缺乏针对性，取证不全面，致使案件关键的证据缺失或者不足、证据之间出现矛盾，无法形成完整的证据链，案件提捕后与检查机关在案件证明标准上出现分歧，导致案件不捕率较高。
2、对收集证明具有社会危险性的证据重视程度不够。
2015年10月，最高人民检察院、公安部《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定》实施以来，检察机关在逮捕条件把握、证据审查、法律适用等方面，进一步严格了审查标准，而基层公安机关对此规定尚未引起足够重视，仍按照以往习惯模式办案，侦查人员在收集证据时，仅重视反映案件实体事实证据的收集，不重视对社会危
险性证据的收集。
在报送提请批捕案件卷宗材料中，有的对社会危险性条件认定不准确，或者反映不出犯罪嫌疑人具有何种社会危险性，有的提捕意见中有反映犯罪嫌疑人具有社会危险性的内容，也仅仅以“有逮捕必要”说明，非常简单，缺乏证明力。
以上情况导致检察机关与公安机关在逮捕社会危险性条件认识上还不够统一,大量无社会危险性的轻微刑事案件进入审查逮捕环节，客观上增加了案件不捕率。
3、对不符合逮捕条件的案件存在一律走程序的问题。
有些地方公安机关片面追求打击处理效果，仍将一些打击处理绝对数作为对执法办案考核排名的依据，导致基层公安机关过于看重办案数量，把逮捕案件数量作为考核打击处理的主要指标，要求对所有涉嫌犯罪刑事拘留的案件，一律提请检查机关批准逮捕，而未考虑案件是否能够达到逮捕标准。
法制部门作为审核部门，往往也受制于大环境的影响，无法有效地发挥监督审核作用。
有的案件由于争议较大，办案单位直接作出处理结论往往不被当事人接受，引起当事人上访等行为，出于案件稳妥处理、维稳等考虑，也将部分明显不符合逮捕条件的案件提请逮捕。
以上因素，也在一定程度上导致不捕案件数量增多。
4、对检察机关提出的侦查取证意见落实不到位。
对案件批准逮捕后检察机关提出的继续侦查取证意见和案件不捕后提出的补充侦查意见，办案单位和办案人员不够重视，未围绕检察机关提出的侦查取证意见认真开展侦查工作，法制部门因受各种条件制约，监督落实也缺乏力度，尤其对因证据不足不捕案件，补充侦查后重新报捕的比例相当低。
根据山东省统计数据，2016年第一季度，因事实不清证据不足不捕1774人，公安机关补充侦查后重新报捕68人，重新报捕率仅为3.8%。
5、对有异议的不捕案件依法提起复议复核的比例低。
刑事诉讼法规定：
公安机关对于人民检察院不批准逮捕、不起诉决定，认为有错误的时候，可以要求复议。
如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。
这是公安机关和人民检察院之间分工负责、相互配合、相互制约原则的具体体现。
实践中，公安机关往往碍于与检察机关关系情面，对检察机关作出的不捕决定存在异议，不能依法提起复议复核，导致应当逮捕的案件未能逮捕，也在一定程度上影响了案件侦查工作的开展。
（二）检察机关存在的问题
1、不按规定受理案件、接受卷宗。
有的基层公安机关反映移送检察机关提捕的案件，对于符合受理条件的案件，部分检察院仍存在以种种理由不受理案件、不接受卷宗、也不出具任何书面意见的情况，导致公安机关对案件无法依法及时作出处理，工作出现被动。
出现此问题，主要是由于逮捕案件审查期限较短，基层检察机关侦监部门普遍存在案多人少的矛盾,有的基层检察院侦监部门人均办案量达到200余起，工作压力较大。
因此，对公安机关移送的认为不符合逮捕条件或者两部门认识分歧较大、处理难度较大
的案件，直接不予接收，从而减轻案件压力。
2、各地对逮捕条件把握不一致。
根据刑事诉讼法规定，逮捕案件达到有证据证明有犯罪事实发生，犯罪嫌疑人可能逃跑、自杀、伪造、毁灭证据或法律规定的其他情形，但有的地方检察机关对逮捕条件把握过于严苛,为了确保案件质量，防止逮捕后的案件出现不诉情况，把逮捕案件标准等同于案件起诉标准，要求公安机关提请批准逮捕的案件必须达到案件事实清楚、证据确实充分，才能考虑批准逮捕，人为提高了案件逮捕条件。
有的地方检察机关对逮捕社会危险性条件把握过于宽泛，对累犯也存在认为无羁押必要性不捕的情况。
对提捕的伤害类案件，仅以审查期间犯罪嫌疑人表示同意赔偿受害人而认定无社会危险性不批捕，结果导致犯罪嫌疑人释放后反悔不予赔偿受害人，造成受害人反映强烈的情况。
对入室盗窃等案件，也存在审查逮捕过程中只考虑犯罪数额，不考虑犯罪情节的问题。
3、不按照规定受理立案监督案件。
对公安机关不予立案的案件，当事人可以向公安机关提出复议复核，也可以向检察机关提出立案监督请求，复议复核不是立案监督的必经程序。
有的地方检察机关对当事人提出立案监督的案件，以未经过公安机关复议复核为由不予受理。
两统一工作机制可以发挥统一与检察机关对接、统一证据规格、逮捕移送审查起诉标准的优势，来解决工作沟通环节和认识层面存在的问题。
三、“两统一”工作机制是公安机关内部执法办案权力监督制衡的支撑点
长期以来，公安法制部门虽然被赋予了内部执法监督主管部门的职责，但在刑事案件审核过程中往往审核重点不明确、审核形式单一，缺乏统一有效的监督管理、难以全面掌控执法质量，一些实质性、深层次性矛盾问题难以及时发现和纠正。
一旦案件出了问题，法制部门往往难辞其咎、被动担责。
要继续完善内部对接机制，进一步明确法制部门与办案部门在刑事执法及诉讼环节的工作责任，完善刑事案件证据规格、严格落实办案期限要求，避免因部门间认识不一致影响案件办理进度。
法制部门进行刑事案件审核，既要坚持严格把关，有错必纠，又要注意沟通协调，寓监督于服务之中，主动为办案部门提供法律指导服务。
各个业务部门要强化主动接受监督的意识，把法制审核作为执法办案不可或缺的必经步骤，加强执法协作配合，共同提高执法办案质量。
法制部门在审核中，对个案问题要进行点对点地纠正，对普遍性问题要进行面上的统一纠正，健全制度、完善机制，力求标本兼治、重在治本。
要充分发挥法制员在案件侦查取证方面第一环节监督把关、第一时间纠错补瑕、第一时间指导服务作用，力争把问题解决在案件侦查的过程中。
对重大、疑难、复杂的案件，组织公安机关主要负责人、法制、纪检、督察及各警种办案部门进行集体讨论，统一思想，法制部门要及时掌握重大复杂案件的
侦查情况，变被动监督为主动监督，变事后监督为事中监督，切实提升刑事案件办案质量。
通过推行“两统一”，一方面可以使法制部门从原来的刑事案件书面审核、形式审核、事后审核转变为实体审核，通过增加程序筛选，优化资源配置，强化对侦查权力的监督制约，做实了执法监督职能。
法制部门与办案部门在打击犯罪方面是相向而行的，特别是以审判为中心的刑事诉讼制度改革，对办案标准提出了更高、更为严格的要求。
法制部门应坚持实体与程序并重，在统一审核案卷方面更加细致、认真，在要求程序符合规范的同时，加大对证据材料的审核力度，对案件的定性也更加准确，及时发现案件中存在的问题，对于大案要案提前介入，对于复杂疑难案件采取集体研究制度，对于发现的遗漏线索、犯罪嫌疑人，及时通报侦查部门，提出取证方向和要求，提供法律指导和建议，使办案部门侦查工作更具针对性，确保不漏人、不漏案，对办案部门深挖犯罪提供有力支持。
在办案时限方面，做到既能保证办案单位侦查取证，又能给法制部门审核案卷预留时间，平衡两者之间的时限划分显的尤为重要。
应对采取刑事拘留、取保候审、监视居住等强制措施审核时间，以及对提请批准逮捕等环节报审程序的时限做明确要求，要求办案部门严格按照规定时限报送至法制部门审核。
第三章 “两统一”工作机制的实体运行
一、 法制部门“两统一”审核范围
“两统一”工作机制如何确定审核范围，既要考虑到公安工作的特殊性，又要结合以审判为中心的诉讼制度改革的要求，范围不宜过大，也不能违背初衷，放弃一些关键节点。
笔者认为法制部门审核整个案件应该包括以下几点：
1、公安机关管辖范围内的刑事案件及行政案件的受理和立案；
2、人民法院、人民检察院、军队或者其他行政执法机关移送案件的立案；
3、对犯罪嫌疑人采取、解除取保候审、监视居住、提请批准逮捕；
4、提请批准延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限；
5、释放被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人；
6、办案部门对嫌疑人收取、退还、没收取保候审保证金、对保证人罚款；
7、侦查终结移送审查起诉；
8、撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查；
9、申请强制医疗、申请没收违法所得、刑事和解；
10、案件移送其他行政机关管辖处理。
二、 审核流程和审核时限
办案部门报法制部门审核，应具有一定形式上的格式或者称之为规格，这是执法规范化、流程化和要素化的需要，也是保证审核顺利开展的需要。
审核时限是指对办案部门移送法制部门审核的刑事案件，法制部门完成审核并作出处理意见的时间。
因为诉讼法明确规定了公安机关立案审核时间和刑拘时间，因此，法制部门必须在法律规定的时间内完成审核，这就需要办案部门给法制部门预留必要的审核时限，法制部门应当在规定时限内完成审核。
（一）立案
办案单位在报送审核时应制作《提请审核立案报告书》，报告书应包括：
案件来源;
初查认定的事实、证据；
“有犯罪事实，需要追究刑事责任”的论述；
其他线索或信访因素等特殊情况的说明。
案件卷宗材料还应该包括《受案登记表》以及初查工作中取得的所有证据材料和《移送案件材料目录》。
立案方面的时限又分为两种：
一是涉嫌经济类犯罪的案件。
办案单位应当在受理后4日内报送法制部门审核，法制部门应于2日内审核完毕；
重大、复杂经济类犯罪案件，办案单位应当在受理后20日内报送法制部门审核，法制部门应于5日内审核完毕；
特别重大、复杂经济类犯罪案件，办案单位应当在受理后45日内报送法制部门审核，法制部门应于10日内审核完毕。
二是人民法院、人民检察院、军队或者其他行政执法机关移送的案件，法制部门应当在接受案件之日起5
日内审核完毕。
（二） 采取、解除取保候审、没收保证金、对保证人罚款
1、采取取保候审，办案单位应当制作《呈请取保候审报告书》，《呈请取保候审报告书》应包括：
被取保候审人基本情况；
涉嫌犯罪的基本事实、案件办理情况；
取保候审的期限和理由；
取保候审的法律依据；
取保候审的保证方式（采取保证金方式的，应当写明保证金数额。
采取保证人方式的，应当注明对保证人资格审查的情况）；
被取保候审人应当遵守的规定。
2、解除取保候审，办案单位应当制作《呈请解除取保候审报告书》，应载明解除取保候审的事实、理由、证据、依据等。
3、没收保证金，办案单位应当制作《呈请没收保证金报告书》，应载明没收保证金的事实、理由、证据、依据及下步处理方式（责令犯罪嫌疑人、被告人具结悔过，重新交纳保证金、提出保证人，或者监视居住、予以逮捕）。
4、对保证人罚款，办案单位应当制作《呈请对保证人罚款报告书》，应载明对保证人罚款的事实、理由、证据、依据等。
采取、解除取保候审、没收保证金、对保证人罚款，分为四种情况：
一是立案后直接采取取保候审的以及没收保证金和对保证人罚款的，办案单位应及时报送，法制部门应及时审核；
二是未延长刑事拘留期限变更为取保候审的，应于拘留后2日内报送法制部门审核，法制部门应于1日内审核完毕；
三是延长刑事拘留期限至7日变更为取保候审的，应于拘留后5日内报送法制部门审核，法制部门应于2日内审核完毕；
四是延长刑事拘留期限至30日变更为取保候审的，应于拘留后25日内报送法制部门审核，法制部门应于5日内审核完毕。
（三） 采取、解除监视居住
1、采取监视居住，办案单位应当制作《呈请监视居住报告书》，应包括：
被监视居住人的基本情况；
监视居住的期限和理由；
监视居住的法律依据；
监视居住的方式（对于指定居所监视居住的，应详细说明其符合的条件）；
被监视居住人应当遵守的规定
升级会员 