66加快农村社会保障制度建设Word下载.docx
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上述试点积累了一定的经验，为加快农村社会保障体系建设奠定了坚定的基础。
再次，加快农村社会保障体系建设，目前已具有一定的财政支撑能力。
通过公共预算对社会保障给予相应的财政支持，是国际上的通行做法，也是社会主义市场经济条件下建立公共财政的重要内容。
改革开放以来，我国国民经济总量和经济规模不断扩大，综合国力明显增强。
2006年，我国人均GDP已达2.8万亿美元，人均GDP超过2000美元；
财政收入大幅度增长，国家财政收入已接近4万亿元人民币。
近几年来，中央政府加大了对社会保障资金的投入，仅中央财政对养老保险的补助，就由1998年的23亿元增加到2006年的775亿元；
同时，地方财政对养老保险的补助也逐年增加，2006年达到了162亿元。
此外，作为国家战略储备的全国社会保障基金，目前已积累3200多亿元。
按照党中央、国务院关于“逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”的要求，目前应该是加大公共财政对农村社会保障制度建设投入的时候了，因为国家已经具备了这种财政支撑能力。
第四，加快农村社会保障体系建设，有国际上可资借鉴的经验。
国际经验表明，将农民纳入社会保障体系是十分必要的，而且，“福利病”也是可以避免的。
据了解，世界上不少国家都制定了有关农民社会保障方面的法律，比如，德国1957年制定了《农民养老保护法》，1972年制定了《农民疾病保险法》，1995年制定了《农民养老保险法》；
日本1971年制定了《农民养老保险法》；
意大利1990年制定了《农民养老金法》；
法国1952年制定了《农民法》，确定建立农民养老金制度；
奥地利1955年、比利时1967年制定了《农民养老金法》，通过立法确定了农村社会保障制度。
近年来，为了防控“福利病”的发生，国际社会总结出一些防控经验，主要有：
一是控制社会保障待遇的目标水平，强调人人享有基础待遇，而不是充分保障，以改善其可承受力；
二是严格规定和审核社会保障待遇资格，特别是在政府补贴项目上附加行为控制条件，以促进个人和家庭负责任的行为。
这些经验，对加快我国农村社会保障制度建设，具有一定的借鉴意义。
总之，加快农村社会保障体系建设，既有客观基础，也具备了相应的主观条件。
但是，农村社会保障体系建设涉及面广，政策性强，是一项复杂的社会系统工程。
因此，加快农村社会保障体系建设，必须在指导原则、工作重点和方式方法上有一个明确思路。
在指导原则上，要立足中国国情，从我国社会主义初级阶段的实际出发，遵循社会保障水平与经济社会发展水平相适应、公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则；
在工作重点上，当前要重点做好农民工参保、失地农民参加社会保险、新型农村养老保险、新型农村合作医疗以及农村最低生活保障制度的建立和完善工作；
在方式方法上，要做到统筹兼顾、瞻前顾后、循序渐进，逐步实现农村社会保障制度的定型和稳定，确保农村社会保障的可持续发展。
只有这样，才能最终确立适应社会主义市场经济要求的农村社会保障体系框架。
加快完善社会保障体系
（一）继续完善养老、医疗等城镇社会保险制度。
落实企业退休人员基本养老金调整工作。
积极推动基本养老保险省级统筹，用两年左右时间在全国范围内基本实现省级统筹。
研究制定养老保险关系转移衔接的政策和办法。
加快事业单位养老保险制度改革试点。
继续完善城镇职工基本医疗保险制度，研究解决国有关闭破产企业退休人员的医疗保障问题。
进一步完善政策，提高财政补助标准，将城镇居民基本医疗保险试点范围扩大到50%以上的地级市，探索解决各类医疗保障制度衔接问题。
继续加强失业、工伤、生育保险制度建设。
（二）着力推进农民工和农村社会保障制度建设。
继续推动农民工参加工伤和医疗保险，抓紧制定出台低费率、广覆盖、可转移、能衔接的农民工养老保险办法。
提高新型农村合作医疗补助标准，实现覆盖全国所有农村地区。
有条件地区加快探索建立财政支持、农民自愿参加的新型农村社会养老保险制度，鼓励农民参保。
（三）加强城乡社会救助事业。
研究建立低保待遇正常调整机制和各级财政动态补助机制，探索建立制度统一、标准有别的城乡最低生活保障制度。
增加对困难群众的价格补贴，积极应对价格上涨。
进一步加大城乡医疗救助力度，适当提高救助标准。
抓紧制定《城市低收入家庭资格认定办法》，健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。
（四）加大投入、强化社会保险基金运营监管。
积极调整财政支出结构，增加公共财政投入，加大对中西部地区的转移支付力度。
加强对社会保险基金的行政、审计、社会等监督，不断提高社会保险基金运行的透明度。
加快研究社会保险基金保值增值的政策和办法。
加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系研究
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管理学部 丛颖超
“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”是《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出的到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。
党的十七大报告进一步提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，并且第一次在党的重要文献中提出了三个基础、三个重点和二个补充的发展新思路，即“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。
目前我国加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系不仅具有必要性和紧迫性，而且其社会经济条件业已具备，但要实现这一目标和任务，还需按照十七大报告提出的发展新思路，制定和完善一系列制度和措施。
一、加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的必要性和紧迫性
目前我国加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的必要性和紧迫性主要体现在以下几个方面：
1.保障城乡居民基本需求的迫切需要。
保障城乡居民的基本生活和基本医疗需求，是社会和谐的基础和前提，也是社会保障的核心功能。
社会保障通常被称为社会的安全网，国家建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就是保障城乡居民在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活和基本医疗需求，使无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的城乡居民有生活来源，保障他们的基本生存需要。
但目前我国社会保障存在着覆盖范围小、统筹层次低等问题，如2006年末全国参加城镇基本养老保险人数和农村养老保险人数分别只有18766万人和5374万人。
按农村绝对贫困人口标准低于693元测算，2006年末农村贫困人口为2148万人，按低收入人口标准694-958元测算，2006年末农村低收入人口为3550万人，但2006年只有1509万农村居民得到政府最低生活保障，只占农村贫困人口和低收入人口的26.5%。
2.促进社会公平的迫切需要。
十七大报告强调“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。
”“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。
”《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：
“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。
”而完善的社会保障制度是实现社会公平的“调节器”。
从社会保障制度本身的性质来说，它应该是覆盖城乡居民的普惠性社会制度，即无论是城镇居民还是农村居民，都应该是保障对象。
因此，覆盖城乡居民的完善的社会保障体系，一方面可以保障每个社会成员都享有平等的国民待遇，都能够获得最基本的生存权和发展权。
另一方面，作为再分配范畴的社会保障，具有调节收入分配的功能。
因此，通过建立完善的社会保障体系，可以缩小贫富差距，体现社会公正。
但据测算，占总人口2/3的农民，只享有社会保障支出的10%左右。
从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。
另外，近年来居民收入差距仍在不断扩大，如2004年和2005年城乡居民收入比分别为3.21∶1和3.22∶1，2006年扩大到3.28∶1，绝对额的收入差距达到8172元。
这对加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，充分发挥其实现社会公平的“调节器”功能提出了更为迫切的要求。
3.推动经济发展的迫切需要。
完善的社会保障制度是经济社会发展的“推进器”。
一方面，通过建立覆盖城乡居民的社会保障体系，尤其是通过逐步提高社会保障待遇和低收入人员的收入水平，可以改善人们的消费预期和消费结构，刺激消费需求，拉动经济增长。
如我国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了我国最大的消费群体，但多年来，我国农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重一直呈下降趋势，1980年为65.7%，1990年为53.1%，2000年为38.2%，2005年为32.9%。
也就是说，占总人口2/3的农村居民只消费了全社会1/3的消费品。
原因有二，一是占人口多数的农民长期收入低下且增长缓慢。
二是长期以来农民缺乏社会保障，必然影响其对未来的预期和消费信心。
因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，将有利于直接增加困难居民收入，解决城乡居民的后顾之忧，增强人们对未来的预期和消费信心，扩大消费需求，刺激经济增长。
另一方面，完善的社会保障制度可以促进劳动力在全社会范围内自由流动，使人力资源得到合理配置。
同时，社会保障基金的长期积累和投资运营，可以壮大资本市场，促进经济发展。
4.维护社会稳定的迫切需要。
完善的社会保障制度是减少社会动荡的“稳定器”。
建立覆盖城乡居民的社会保障体系是降低城乡居民生存风险、促进社会稳定的迫切需要。
目前我国城乡居民面临着各种各样的生存风险，如失业的风险、疾病的风险、老年生活无保障的风险等，而这种风险在农村表现得尤为突出。
如在我国工业化和城镇化进程中，大量农业土地转化为城市用地和建设用地，随之而来的是出现了大量失去土地的农民，目前失去土地或部分失去土地的农民高达4000万～5000万人。
在大量圈占农地的过程中，很多地方出现了严重侵犯农民权益的现象，如补偿标准过低、安置政策不落实等，因而使不少失去土地的农民实际上也失去了生计。
农民工的合法权益受到侵害、不能与城镇居民一样享有社会保障等问题也比较突出。
我国农村医疗条件差，农民缺医少药、看不起病的问题在相当多的地方还非常突出，近年来因病致贫、因病返贫的农民的比例不断上升。
一直以来我国老年农民主要是依靠家庭养老，但随着我国计划生育政策的实施，目前家庭养老功能逐渐弱化。
因此，伴随着我国人口老龄化，老龄人口贫困化正在扩大。
有关资料估算，在全国60岁及以上的1.4亿多人口中，贫困率达13%—17%，平均6个老人中就有一个贫困人口，主要分布在农村。
全国农村目前除了尚有2148万左右的绝对贫困人口以外，还有3550万低收入人口仅能勉强解决温饱问题。
这些人抵御上述风险的能力十分脆弱，时刻游离于绝对贫困人口的边缘。
这些问题若不能及时得到妥善解决，必然会影响社会稳定。
5.增进国民福祉的迫切需要。
完善的社会保障制度不仅承担着救贫、防贫，保障社会成员基本生活和基本医疗的责任，同时还为城乡居民提供与经济发展水平相适应的保障项目和公共服务，从而使人们能够分享经济社会发展的成果，不断提高物质和文化生活质量。
二、加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的社会经济条件
1.社会保障政策不断完善，已有的成功经验可资借鉴。
十六大以来，国务院相继颁布了《工伤保险条例》，扩大了完善城镇社会保障体系试点，进一步完善了企业职工基本养老保险制度，制定了被征地农民社会保障工作的指导意见、城镇居民基本医疗保险试点的指导意见等一系列政策法规。
在此基础上，目前我国的社会保障制度框架基本形成。
在城镇，包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内的社会保险制度基本建立，最低生活保障制度全面实施。
在农村，社会养老保险制度正在积极探索，新型合作医疗改革试点正在加快推进，最低生活保障制度正在全面推开。
到2006年底，全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的覆盖人数分别达到18766万人、15732万人、11187万人、10268万人和6459万人，有2241万城市居民和1509万农民享受最低生活保障，5400万人参加农村养老保险。
2006年，五项社会保险基金总收入为8626亿元，总支出6472亿元，年底累计积累8239亿元。
国家建立了具有战略储备性质的全国社会保障基金，已积累3300多亿元。
虽然这些数字表明我国目前社会保险覆盖率还比较低，但已经进行的探索可为建立覆盖城乡居民的社会保障体系提供经验借鉴。
2.国民经济发展、居民收入水平不断提高。
我国社会保障体系建立与执行所需要的资金，采取国家、集体、个人共同分担的原则，其中大部分将来自于城乡居民自己，少部分可以国家财政拨款的方式予以解决。
因此，建立健全社会保障体系必须以城乡居民具有一定的经济能力为前提。
改革开放以来，城乡居民收入持续增长。
1980年城镇居民家庭人均可支配收入为477.6元，1990年为1510.2元，2000年为6280元，2006年为11759元。
虽然相对于城市居民而言，农村居民收入增长缓慢，但随着国家农村经济体制改革和一系列惠农政策的实施，农民收入持续增长是一个基本的趋势。
1980年农村居民家庭人均纯收入为191.3元，1990年为686.3元，2000年为2253.4元，2006年为3587元。
因此，城乡居民收入水平的不断提高为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系奠定了经济基础。
3.财政收入增长、国家有财力保障。
我国财政体制改革的目标是要建立公共财政，这就意味着政府在逐步减弱财政经济职能的同时将逐步强化财政的公共服务职能，而建立健全社会保障体系，解除城乡居民的后顾之忧和不断增进社会成员福利是各级政府的当然职责。
而且随着近年来国家财政收入的增长，国家具备承担这一职责的财力基础。
国家财政收入1980年为1159.93亿元，1990年为2937.1亿元，2000年为13395.23亿元，2006年为39373.2亿元。
就农村社会保障来说，从目前各地试行的范围来看，农村社会保障体系主要包括农村养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障和农村五保户供养四项制度。
根据现行的制度框架，以上四项农村社会保障制度的基本建立，各级政府财政大致需要投入资金1000亿元，占2006年全国财政支出40422.73亿元的2.5%。
财政投入并不是很大，但却能使占全国人口2/3的群体因此广受其益，并必将产生巨大的经济效益和社会效益。
三、加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的对策思考
1.积极推进社会保障法制建设。
加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，必须立法先行。
目前法律制度的欠缺给我国社会保障体系建设带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障管理存在随意性和盲目性等等。
因此，要建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，就必须加快立法步伐，制定一系列适应我国实际情况的社会保障法律法规，为完善制度和依法管理社会保障工作，提供有力的法律依据。
2.加快完善社会保障制度。
党的十七大报告提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。
建立覆盖城乡居民的社会保障体系有赖于社会保障制度的建立和完善，包括完善企业职工基本养老保险制度；
加快机关事业单位养老保险制度改革；
逐步完善农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度；
完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，发展社会医疗救助；
加快推进新型农村合作医疗；
推进失业、工伤、生育保险制度建设；
加快建立适应农民工特点的社会保障制度；
加强社会救助制度、福利制度建设，发展慈善事业等。
通过上述一系列制度建设和完善，我国社会保障覆盖面将不断扩大。
如若将4000多万灵活就业人员、8000多万乡镇企业职工、1.2亿进城务工人员纳入养老保险范围，参加养老保险的人数将比2005年底翻一番还多。
把城镇居民纳入以大病统筹为主的医疗保险，加上2008年底新型农村合作医疗基本覆盖农村居民，我国有医疗保险的人口将大幅度上升，覆盖范围将迅速扩大。
3.增加财政社会保障投入，多渠道筹集社会保障基金。
社会保障是目前财政收支项目中一个非常突出的“缺位”领域。
因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，政府必须承担相应的财政职责。
一方面应通过建立专门的社会保障预算，明确各项社会保障资金的来源和用途。
另一方面，社会保障水平一般要与经济发展水平及城乡居民的需求增长相适应，因此，随着我国经济实力不断增强和城乡居民生活水平不断提高，政府应不断提高社会保障水平，并进而不断提高社会保障支出在各级财政支出中的比例。
除此之外，还要鼓励和引导参保人员积极缴纳社会保险费，鼓励社会捐赠等。
4.提高社会保障管理服务水平。
随着社会保障事业的不断发展，对政府管理服务工作的要求会越来越高。
因此，政府必须不断加强社会保障机构的能力建设。
一是要根据我国国情和社会保障事业的特点做好社会保障体系建设规划。
二是要根据实践中存在的问题及时对现有制度和管理办法进行调整，如为适应劳动力在全国范围内自由流动和市场经济公平竞争的要求，应将现行按地区统筹的养老保险制度改为全国统筹。
三是要从制定社会保障机构服务标准和规范服务设施建设入手，加强基础管理、整合服务资源、规范业务流程，不断提高工作效率和服务水平。
5.充分发挥商业保险在健全社会保障体系中的作用。
城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障、社会救助、社会福利等是以保障其基本生活为目的的社会保障制度。
商业保险在此基础上发挥补充作用，谁投保谁受益，多投保多受益，满足城乡居民更高层次的社会保障需求。
因此，政府应通过经济立法和经济政策等手段，鼓励发展商业保险，充分发挥其在健全社会保障体系中的作用。
2007年11月26日
戴卫东：
中国农村社会养老保险制度研究述评
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戴卫东2007年8月1日13:
38香港中文大学中国研究服务中心
作者：
戴卫东徽师范大学社会学院，中国人民大学中国社会保障研究中心
原载《中国农村观察》2007年第1期p71-78
*本文为国家社会科学重大项目"
维护社会公平正义与保障国民共享发展成果"
（项目编号：
05＆ZD048）的子课题研究成果之一，项目主持人为郑功成教授。
在构建"
和谐社会"
、建设新农村的今天，农村社会保险越来越受到政府、理论界和广大学术界的关注。
郑功成（2002）认为，农村养老保险的停滞潜伏着巨大风险，主张分类分层解决农村养老保险问题。
中国农村社会养老保险宜"
进"
不宜"
退"
，宜早不宜迟。
"
应该是正视现实，在具备一定的条件的基础上循序渐"
，而不是不顾客观情况一哄而上（王芳、王天意，2005）。
鉴于农村人口老龄化的加速和计划生育对家庭养老功能的削弱，以及市场经济发展的需要，故在农村社会保障的发展过程中，在重视社会救助的同时，要把社会养老保险作为重心来抓（刘书鹤，2001）。
东部地区基本上具备建立社会养老保险制度的条件；
中西部地区个别省份具备建立社会养老保险制度的条件，合理的方案是在中西部选择部分发达地区试行农村社会养老保险，等待条件成熟后再全面推行（王国军，2002）。
本文对农村养老保险制度的研究做一综述，去粗取精，以利于农村养老保险制度的建设。
一、建立农村社会养老保险的条件是否成熟
在这一问题上，理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条件，但也有少数学者持不同意见。
第一种观点：
建立农村社会养老保险条件尚不具备。
有代表性的观点出自何文炯等（2001）。
他们认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。
这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。
而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。
他们认为，农村社会养老保险就全国而言，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大其实施范围。
不管是发达的农村地区还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以对付农民的老龄化风险。
梁鸿（1999）在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据"
发展优先和效率优先"
的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势；
而且福利国家的困境——"
福利病"
对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多；
再加上中国农村区域经济发展不平衡又已达到相当程度，因此，现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。
第二种观点：
建立农村社会养老保险条件已经具备。
卢海元（2003；
2004）认为：
①建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。
2001年，以美元计价，中国人均国内生产总值（10185元）已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平（爱尔兰，1998年为9580元）。
即使按照购买力平价计算，2001年，中国人均国内生产总值也已经达到5774美元，也超过了发达国家建立农村社会养老
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