成都市土地利用总体规划.docx

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成都市土地利用总体规划

成都市土地利用总体规划

（2006-2020年）

成都市人民政府

二〇一二年十一月

第一章总则

第1条规划目的及定位

按照土地参与宏观调控的决策，统筹协调各行各业用地的要求，落实四川省土地利用总体规划和指导区（市）县土地利用总体规划，提出成都市土地资源保护与开发利用战略目标、发展重点、空间格局和政策措施，是成都市实行最严格土地管理制度和统筹市域土地利用的纲领性文件，是土地审批和监管的基本依据。

第2条规划指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持严格保护耕地、节约集约用地的根本方针。

按照保障经济社会又好又快发展的要求，正确处理当前与长远、局部与整体的关系，大力提倡生态文明，统筹协调区域之间、城乡之间、平原山区之间的各业用地需求。

以建设“世界生态田园城市”为目标，以产业功能区为载体，切实转变用地观念，优化用地配置，完善用地机制，加强用地调控，促进土地合理利用，保障成都市土地资源环境与经济社会全面、协调、可持续发展。

第3条规划原则

1、严格保护耕地特别是基本农田；

2、节约集约用地，优化布局；

3、以人为本，生态保护与建设和经济社会发展并重；

4、城乡统筹与区域协调发展；

5、因地制宜、因时制宜，可持续发展；

6、强化规划实施保障，提高土地管理制度创新能力。

第4条规划任务

1、落实四川省土地利用总体规划对成都市的要求；

2、提出成都市土地利用战略和目标，制定市域不同区域土地利用政策，调控和指导各区（市）县土地利用；

3、对市域土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排；

4、划定市域土地利用功能区，并实施建设用地空间管制；

5、加强中心城区土地利用控制；

6、安排全市土地利用重点建设项目；

7、制定保障规划实施的政策措施。

第5条规划依据

规划依据包括国家相关法律法规与四川省、成都市相关规划及规章条例。

1、相关法律法规

《中华人民共和国土地管理法》；

《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

《中华人民共和国基本农田保护条例》；

《中华人民共和国行政许可法》；

《中华人民共和国城乡规划法》；

《中华人民共和国环境保护法》；

《中华人民共和国环境影响评价法》；

《中华人民共和国森林法》；

《四川省湿地保护条例》；

《中华人民共和国水土保持法》。

2、相关土地政策

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2005]28号）；

《国务院关于加强土地宏观调控问题的通知》（国发[2006]31号）；

《国务院关于节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）；

《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；

《国土资源部关于开展市（地）级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[2003]222号）；

《国土资源部关于将四川省成都市确定为市（地）级土地利用总体规划试点的批复》；

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）；

《国土资源部关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》（国土资发[2008]119号）；

《成都市人民政府关于开展成都市土地利用总体规划修编工作的通知》（成府发[2003]50号）；

《成都市国土资源局关于成都市土地利用总体规划（2005-2020年）主要指标分配方案的通知》（成国土资发[2005]308号）；

《成都市国土资源局关于进一步明确各区县土地利用总体规划（2006-2020年）规划指标的通知》（成国土资发[2010]247号）。

3、相关的行政规章及规范性文件

国土资源部《土地利用总体规划编制审查办法》；

国土资源部发布的《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

国土资源部发布的《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2009）。

4、相关规划

《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》；

《全国主体功能区规划》；

《全国水资源综合规划》；

《全国重要江河湖泊水功能区划》；

《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020）》；

《四川省土地利用总体规划（2006-2020年）》；

《成都市土地利用总体规划大纲（2004-2020年）》；

《成都市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

《成都市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

《成都市土地利用总体规划（1997-2010年）》；

《汶川地震灾后恢复重建总体规划（2008-2010年）》；

《汶川地震灾后恢复重建土地利用规划（2008—2010年）》；

《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》；

《四川新增100亿斤粮食生产能力建设规划纲要（2009—2012年）》；

《成都国家公路运输枢纽总体规划》；

《成都市城市总体规划（2003-2020年）》；

《成都市工业发展布局规划纲要（2003-2020年）》；

《成都市综合交通规划》、《成都市历史文化名城保护规划》、《成都市绿地系统规划》、《成都市工业集中发展区（点）规划》、《成都市现代服务业发展规划》等。

5、经依法公布的相关调查评价成果

第六次人口普查数据；

成都市各区（市）县农用地分等成果（2005年）。

第6条规划范围

1、规划范围：

成都市行政辖区，面积为1212128公顷。

2、中心城区规划控制范围：

包括绕城高速（四环）外侧500米以内的区域和金牛区、成华区、青羊区、锦江区、武侯区（含高新区）在绕城高速（四环）外的土地。

中心城区规划控制范围面积为62646公顷。

第7条规划期限

本规划期限为2006-2020年，基期年为2005年，近期目标年为2010年，规划目标年为2020年。

第8条规划理念

1、依法规划

遵守现行法律法规和国家有关土地利用管理的政策文件精神，认真落实国家和省级规划对成都市提出的要求，坚持在合法合规前提下，加强对土地利用的控制和引导。

2、科学规划

规划具有政治性，土地资源的配置实质是一种利益分配与调整，要体现社会公正、多元价值和公民文化；规划又是理性的，规划要尊重规律、高度理性、科学严谨。

（1）要适应成都市国家统筹城乡综合配套改革试验区建设的需要和建设“世界生态田园城市”社会经济跨越式发展的要求，在充分吸取上轮规划的经验和不足基础上，本着保护资源、珍惜资源、善用资源的思想，统筹全市土地资源，探索体现“既有实验区特色又符合基本国策”的土地规划技术思路和手段，推进土地利用规划编制和管理方式的创新。

（2）按照成都市总体功能区建设的要求，加强土地生态保护与建设，严格保护基础性生态用地，加大土地生态整治力度，着力构建以都江堰灌区的农用地资源和龙门山、龙泉山自然生态资源为主体的生态空间保护体系；统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展；合理布局建设用地，建立节约集约用地体系和土地利用规划实施保障体系；重点编制土地综合整治规划，节约集约利用规划、耕地和基本农田保护规划、生态绿色空间体系建设规划。

3、民主规划

按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的组织方式，以维护人民群众的根本利益为基本出发点和落脚点，以增进社会公共福祉和改善城乡人民生存发展环境为目标，通过加大公众参与力度，推进规划的民主进程。

第二章规划背景

成都市是国土资源部确定的市级土地利用总体规划修编的试点城市，2004年8月完成了土地利用总体规划大纲并通过国土资源部组织的评审。

在国土资源部、省国土资源厅的关心指导下，在成都市市委、市政府的领导下，按照试点工作的相关要求，结合成都市城乡一体化统筹发展战略，成都市积极探索了土地利用总体规划编制的新思路、新方法。

2007年成都被国务院批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，全市统筹城乡发展的步伐进一步加快。

2011年5月，国务院正式批复《成渝经济区区域规划》，这是深入实施西部大开发、促进区域协调发展的重大举措。

随着国家西部大开发战略的进一步深入实施和四川省委九届四次全会建设西部经济发展高地发展战略的制定，加快“一极一轴一区块”区域发展格局中成都都市区增长极（“一极”）的建设成为本轮规划“保发展”的重点。

规划编制期间，成都市委、市政府提出了追赶型跨越式发展，建设“世界生态田园城市”的宏伟目标。

未来二十年是我市全面推进小康社会建设，经济社会进入跨越式发展，建设世界生态田园城市奠定坚实基础的关键时期，也是土地利用变化加快、土地资源环境约束更加严格的历史时期，土地资源有效保护和充分利用需要科学研究。

为保障土地资源长远持续利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》、《汶川地震灾后恢复重建条例》等法律法规，依照国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》、《四川省土地利用总体规划（2006-2020）》的要求，充分衔接《成都市灾后重建土地利用实施规划》，特制定《成都市土地利用总体规划（2006-2020年）》。

成都市土地利用总体规划深入贯彻落实党的十七大和十七届四中全会精神，以全面推进科学发展、努力构建和谐社会为指导思想，认真落实新时期“资源节约、环境友好”的总体战略部署，坚定实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

第9条社会经济发展现状与土地利用现状

成都市是四川省省会，是我国西部重要的特大城市。

2005年全市1082万人，全市GDP达到2370.8亿元，人均GDP约为2.2万元（人民币）。

2005年，全市土地总面积1216316公顷，其中农用地面积962951公顷，占全市土地总面积的79.17%；建设用地面积188141公顷，占15.47%；其他土地面积65224公顷，占5.36%。

在农用地中，耕地面积424748公顷，占土地总面积的34.92%；园地面积87436公顷，占7.19%；林地面积322199公顷，占26.49%；牧草地面积15538公顷，占1.28%；其他农用地面积113030公顷，占9.29%。

在建设用地中，城乡建设用地面积166835公顷，占土地总面积的13.72%；交通水利及其他建设用地面积21306公顷，占1.75%。

在其他土地中，水域面积32023公顷，占土地总面积的2.63%；自然保留地面积33201公顷，占土地总面积的2.73%。

第10条上轮规划实施评价

《成都市土地利用总体规划（1997—2010年）》1999年经国务院批准，对上轮土地利用总体规划实施评价如下：

1、主要目标实现情况

（1）耕地保有量目标

上一轮规划确定成都市至2010年耕地保有量为492221公顷，根据成都市1996-2005年土地利用现状变更调查数据，规划执行到2005年，全市实际耕地保有量只有424366公顷。

耕地保有量与上一轮规划基期年（1996年）相比减少73075公顷，减少14.69%，与上一轮规划目标年（2010年）相比减少67855公顷，低于上一轮规划保护目标。

主要原因是上一轮规划到2010年生态退耕面积为5413公顷，而到2005年底全市实际退耕30326公顷，农业结构调整耕地减少40554公顷。

（2）基本农田保护目标

上一轮规划确定全市基本农田保护面积423035公顷，1997-2005年全市基本农田净减少5677公顷。

（3）新增建设用地控制目标

上轮规划确定至2010年成都市的新增建设用地指标为35595公顷，建设占用耕地指标为15695公顷。

1997－2005年，全市9年新增建设用地32768公顷，占规划新增建设用地指标数的92.06％，其中占用耕地29927公顷，占规划占用耕地指标数的141.78％。

至2005年，全市新增建设用地年均增加4096公顷，其中城镇工矿用地年均增加3712公顷，至2005年建设用地总规模实际已达到188141公顷。

（4）土地整理复垦开发补充耕地指标

上一轮规划确定1997-2010年间补充耕地12738公顷。

新《土地管理法》实施前，对补充耕地缺乏资金保证和政策约束，补充耕地的力度不大，规划执行到2005年，通过土地整理复垦开发全市实际新增耕地11431公顷，占上一轮规划目标数的89.74%。

（5）土地生态建设目标

上一轮规划，到2010年成都市森林覆盖率达到34.3%。

通过实施规划，完成并巩固了生态退耕还林成果，已实现退耕还林30326公顷。

全市森林覆盖率提高至37.3%，自然保护区增加两个国家级保护区、两个省级保护区，保护区核心区范围增加达到70907公顷。

通过实施府南河综合整治工程、府南河延伸段综合整治工程、光彩工程、城市环境综合整治工程、旧城改造，以及正在实施的中心城区水环境整治、沙河综合整治等项目，提升了城市形象，改善了城市环境。

城市管理、园林绿化、环境保护、市容环卫等工作成效明显，被评为国家卫生城市和环境综合整治优秀城市，并正在申报国家环保模范城市。

2、实施成效

（1）保护耕地和基本农田，确保了农业生产的稳定和粮食安全

尽管近年来成都市建设用地增长较快，但通过坚定不移地贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚持集约用地，坚持基本农田保护不动摇，有效加强了对农用地特别是耕地资源的保护，在大量生态退耕和建设占用需求大幅增长的情况下，农业生产用地规模虽有所下降，但仍然保持相对稳定，为全市农业生产能力的稳定和粮食安全奠定了基础。

（2）保发展、促优化

通过加强对各项建设用地的管理，贯彻投资拉动、扩大内需、加强基础设施建设的方针，本着从严控制建设用地的原则，保障重点建设项目用地，从1997年到2005年，全市建设用地实际增加32768公顷，有力支持了全市城镇化、工业化进程，改善了城乡生产生活空间，保障了经济社会较快发展。

同时通过优化城乡土地利用结构，在城镇工矿用地较快增长的同时，农村居民点用地开始减少，农用地内部以市场为导向的结构调整开始加快，有力支持了农民增收创收。

（3）为加快城镇化进程提供了保证

在实施城镇化战略中，土地利用规划为城市的建设发展提供了用地保证。

中心城区居住人口（含非农业人口和暂住人口）已达376万人，中心城区外的十四个区（市）县城镇建设发展速度也较快。

城镇用地增加了17650公顷，城镇化水平由1996年的31.6%提高到2005年的50.26%，增加了18.66个百分点。

（4）实施土地用途管制取得初步成效

按用途管制原则使用土地的意识明显提高。

除国家重点管线工程无法避开基本农田外，城镇、村庄建设严格在规划区内建设。

按照土地用途管制原则，基本保证了用地分区的实施，确保了基本农田的稳定。

（5）生态得到了改善

通过加强生态保护与建设，完成并巩固了生态退耕还林成果，为野生动植物资源的保护和长江上游水资源的涵养保护创造了很好的环境，为我国西部生态屏障建设做出了积极贡献。

2、存在的问题

由于上轮规划编制时间短，组织仓促，规划编制缺乏相应的理论和技术支撑，人们对规划的认识不够，加上国家宏观政策和经济形势变化较大等原因，致使上轮规划存在很多不足，主要反映在以下几个方面：

（1）基期数据不准确

上轮规划由于数据统计口径上的差异，造成一些基期数据不准确、不科学，造成规划的成果在某些方面不能和现实对应，规划在实施上遇到了矛盾。

如原来使用的1996年中心城区城市建设用地基数为18800公顷，后经使用卫片实地核实，中心城区城市建设用地实际为21500公顷。

（2）对重大土地利用问题研究不够

上轮规划没有开展土地利用战略研究，对成都市经济与土地利用的关系认识不足，在预测各区（市）县城镇发展、以基础设施为主的主要行业建设发展方面，科学性、前瞻性都不够，对经济发展出现快速增长的形势估计不足，致使成都市各地区及有关行业建设用地指标全面紧张。

在实施1997-2010年土地利用总体规划的头8年，建设占用耕地指标就用了175.13%；其中，中心城市、县城以及区位优势明显的小城镇，已达到规划2010年的城镇规模。

第11条土地利用主要问题

1、人均土地资源贫乏，后备资源不足

成都市人均土地只有0.12公顷（1.8亩），人均耕地只有0.04公顷（0.63亩）。

其中，中心城区人均耕地只有0.004公顷（0.06亩），近郊区为0.049公顷（0.73亩），郊县为0.06公顷（0.9亩）。

随着国民经济迅速发展和人口的增长，土地资源贫乏的矛盾将日益突出。

成都市处于成都平原的腹地，除西部山地外，以平原和丘陵为主。

土地利用充分，垦殖指数高，荒地很少，后备资源严重不足，而且西部山区≥25％以上的耕地要退耕还林，因此，珍惜土地，提高土地利用效益尤其重要。

2、农村土地利用效率不高

全市农村居民点建设用地面积96660公顷，占全市土地总面积的7.95％，占建设用地的51.38％，占城乡建设用地的57.94％。

总量上农村居住用地面积高于城镇建设用地面积两倍以上。

人均用地上城镇人均住宅用地0.003公顷（0.05亩），农村人均居住用地0.015公顷（0.22亩），远远高于城镇。

第12条土地利用面临的机遇与挑战

1、土地利用面临的机遇

（1）资本西移带来的机遇

2000年西部大开发启动以来，西部地区固定资产投资年均增长约20%，GDP年均增长约10%，经济增长速度明显加快。

在国家继续推进西部大开发，特别是《成渝经济区区域规划》获得国务院批复后，对西部地区资金、技术、产业和政策方面的支持将进一步加强，这将有力促进国际国内生产要素特别是资本要素向内陆地区转移。

成都拥有较好的经济基础和较完善的基础设施，具备承接转移的配套协作条件，是吸纳要素西移的最佳区域之一，资本西移给我市土地利用注入新的活力。

（2）灾后恢复重建带来的机遇

国务院批准的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》及相关专项规划的实施为保障成都市灾后加快发展，建设美好新家园起到了巨大的推动作用。

灾后重建规划的实施，有利于受损城乡居民点体系、基础设施网络的恢复和重建，有利于加快灾区城乡区域统筹发展，借助外力在较短的时间内改善用地结构，优化用地布局，促进土地节约集约利用；灾毁土地整理复垦投入力度的加大，有利于改善耕地生产条件，提高农业综合生产能力。

（3）全国统筹城乡综合配套改革试验区带来的机遇

2007年成都被国务院批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。

2008年，国土资源部、四川省人民政府和成都市人民政府签署了《共同推进国土资源管理工作促进成都统筹城乡综合配套改革试验区建设合作协议》，我市将在部、省支持、指导下探索建立土地利用总体规划动态评估与滚动机制、耕地保护新机制，大力推进城乡建设用地增减挂钩试点等一系列土地资源管理体制机制创新，这给成都市城乡经济社会协调发展和城乡土地统筹利用带来机遇，统筹城乡发展的步伐进一步加快。

（4）建设世界生态田园城市带来的机遇

我市建设“世界生态田园城市”的宏伟目标实质上是把推动发展方式的根本转变提到了战略层面，是为了更好地践行科学发展观，更加注重以人为本，更加注重资源节约和环境友好，更加注重历史文化保护和有序开发利用，更加注重自主创新，更加注重对外开放，为实现城乡一体化土地利用规划确定了方向，明确了发展战略，将有利于提高城乡土地资源利用效率，科学合理配置城乡土地资源，高质量地利用土地资源。

（5）建设西部“两枢纽三中心”带来的机遇

按照建设西部“两枢纽三中心”的要求，城市各类交通用地和基础设施用地将实现规模化、集约化发展，完善、强大的交通和基础设施将有利于充分发挥成都市各类土地的开发利用价值，提高土地资源配置的灵活性，有力促进土地利用效率提升。

2、土地利用面临的挑战

（1）耕地后备资源不足，人地紧张关系长期存在

成都市土地资源的特点是“量少质高”、“人多地少”，人均土地面积只有全国人均数的16%。

市域内有32%的土地为山地，属我国西部生态屏障建设和长江上游水源涵养及水土保持保护区，只能作为生态林（草）地，真正可供利用的土地资源十分紧缺。

如何在有限土地资源的条件下，既保障本市农产品特别是粮食安全，又保证经济社会发展和环境改善对土地资源的需求，更好地贯彻保护耕地特别是基本农田基本国策和《土地管理法》，成为成都市未来发展面临的一个关键问题。

（2）保障发展用地需求面临巨大压力

根据成都市在区域发展中的战略地位和成都市经济发展阶段的分析，规划期内成都将是西部发展最具活力的城市，将吸引人口、资金、技术向成都进一步聚集，各项建设用地需求的刚性增长客观存在，各项建设对耕地的占用不可避免，建设与农业争地的矛盾日益加剧，耕地和基本农田保护形势严峻，建设用地规模和布局受耕地和基本农田保护的约束矛盾突出，保障发展用地需求面临巨大压力。

为保障建设占用耕地有序、可控，需要在土地利用规划中制定相关策略，保护好要保护的，利用好可用的土地资源。

（3）工业化、城镇化加速，将进一步加剧对以土地为载体的资源、生态与环境压力

成都市正进入城镇化加速发展阶段和工业化中期发展阶段。

2005年成都市工业经济总量占全省的30%以上，工业已成为成都市经济发展的重要支撑，成为推动快速城镇化的动力。

随着成都工业规模增加，工业用地在内涵集约发展的同时，外延扩展也不可避免。

工业化和城镇化加速阶段建设用地增长迅速必然会加剧对以土地为载体的资源、生态与环境保护的压力。

（4）居民生活质量要求不断提高，土地生态与环境质量不容乐观

各种土地利用方式带来的水、气、土壤污染以及对生物多样性的威胁，会随着居民生活质量要求的提高而引起日益广泛的关注。

成都市不仅是四川省的政治中心，也是四川省重要的生态旅游区。

按照建设世界生态田园城市的要求，生态环境既是发展的关键资源，又是发展需要特别考虑的限制因素。

环境保护任务艰巨，在开发中要特别注意处理好发展建设与生态保护的关系，空间发展必须保证生态的安全性，境内的工业发展，尤其是污染型工业发展应受到限制，产业发展的环境保护要求高。

第三章土地利用战略与目标

第13条社会经济发展目标

1、按照新的历史定位和长远发展目标，成都将建设成为“城乡一体化、全面现代化、充分国际化的区域枢纽和中心城市”，奠定建设“世界生态田园城市”坚实基础。

2、安全成都：

土地利用安排要为全市粮食安全、经济安全、生态安全、环境安全、社会人口安全奠定坚实基础。

严格土地资源保护，农用地特别是耕地保护力度不断加大，促进粮食综合生产能力不断提高，国民经济健康运行；国土生态安全格局初步建成，生态系统基本稳定，环境风险得到有效控制，其中至2020年森林覆盖率将达到39%以上。

3、世界成都：

按照“西部第一、全国一流”建设世界级城市的目标，通过转变土地利用方式，创新土地利用模式，提高土地利用效率，建设资源节约型社会，全力推进和保障市、县级产业功能区跨越式发展，对全市经济社会持续较快发展形成有力支撑。

加强天府新区建设，促进社会经济跨越式发展。

2005-2010年期间经济增长按可比价计算平均增速保持在13%以上，2010-2020年期间经济增长按可比价计算平均增速保持在11%以上，到2020年经济总量将跨越12000亿元，人均GDP跨越12000美元。

4、田园成都：

坚持城乡统筹发展思路，通过统筹安排各类、各区域和城乡土地利用，全面破除城乡二元体制，促进行业发展更加协调，区域发展日趋均衡。

按常住人口计算，至2020年全市总人口约1680万人，城镇化率达到81%；工业集中度达到85%，土地规模经营率超过70%；中心城区城市建设用地面积控制在43620公顷，人口控制在620万人左右。

通过巧妙的用地布局，“山、水、田、林、城”融为一体，形成多中心、组团式、网络化的城乡空间布局和人性化、生活化的城市空间结构，建设