扩权强镇.docx

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扩权强镇

扩权强镇

“责任如西瓜，权力似芝麻”，这话说出了权责不对称带给强镇的窘境。

盛泽去年GDP达220多亿元，财政收入达31亿多元，可以比肩西部地级市。

不过，吴江现有4000多项县级经济社会管理权限，盛泽基本没有。

“发展快了，社会管理需求剧增，而管理权限缺乏，机构、人员仍按镇配置，有限的权力承担不了无限的责任。

”昆山市副市长、张浦镇党委书记沈晓明说。

    工厂多，外来人口多，强镇面对的社会管理压力，从治安到城管，从环保到安全生产，不亚于中小城市，但管理资源严重短缺。

像张浦，常住人口25万，工厂3300家，仅有38名警察、4名城管执法队员、两名环保助理；盛泽劳动监察中队仅有3人，却要处理2300家企业的劳资纠纷。

    小马拉大车，逼出了“没有办法的办法”，即多设机构多招人。

盛泽行政、事业编制人员230人，镇聘1100多人；自设环保办，在编近10人，招聘20多人；自设消防中队，自购设备，招聘40多人；公安分局在编130多人，由吴江市公安局派驻，镇聘辅警800多人。

“配10个辅警，效率不如一个民警！

”沈晓明说，张浦所聘470名辅警，年薪只及民警的三分之一，又无执法权，只能登记流动人口信息，做做安全宣传，其工作态度、绩效均差强人意。

显然，不解决“缺权”，人手再多，都难解管理压力。

    “执法权下不来，违法行为镇里管不了，县里能管却又管不到位。

”徐霞客镇党委书记路建忠说，缺乏管理权限，制约了强镇社会管理水平。

    为何城镇化跑不过工业化　　

    强镇制造业发达，集聚了大量外来人口，也放大了公共服务供不应求的窘境。

“18万外来人口的子女入学、看病、社会治安……满足这些需求，政府就得增加投入。

”沈晓明说，全镇已建、在建6所中小学，还是不够；镇医院只有200张床位，看病要排队。

公共服务跟不上，镇里出现黑诊所、黑网吧、黑车、黑收费、黑商店，不足为奇。

    而在拥有40万人的盛泽，基础设施欠账更多，公共服务缺口更大。

比如，日增500辆私家车，却没一个停车场。

压力最大的还是教育。

全镇有3万多学生，占吴江市的三分之一，其中一半为外来人员子女。

让每个孩子有书念，盛泽得靠自己。

去年镇财政投入教育1.8亿元，5倍于市财政投入。

“十二五”期间，镇里将新建5至7所初中、幼儿园，加上教师工资，需投入15亿元。

不过，有些瓶颈花钱也打不破的。

镇长助理沈宇恩说，盛泽教师缺口20%，吴江给了1340个编制，不可能再增加。

全镇聘用100多名代课教师，其年薪只是在编老师的一半，“而只要考上编制，多数人设法调走”。

    增强公共服务能力，是扩权强镇的重要内容。

省城规院城市规划研究所所长徐海贤说，强镇并非县域行政中心，从县里所获支持有限，基本自办公共服务、自建基础设施，导致城镇化滞后于工业化，城市功能还不如苏北县城完备。

    为何富镇反而负债多　　

    盛泽，负债20多亿元；戴南，负债5亿元……强镇财力强，负债缘何大？

几位镇党委书记认为，原因是挣得多、拿得少、开销大。

    “现有财政分配体系不合理。

”吴江市委常委、盛泽镇党委书记李建炯说，“十一五”期间，盛泽创造财政收入120多亿，中央切走70多亿，省、市、县拿走20多亿，只给盛泽20亿。

江苏强镇以工业为支柱，收入多为增值税，而增值税75%上缴中央、12.5%上缴省财政，留镇收入较低。

    分到的钱太少,用钱的事太多。

人员工资7000万元,公共安全近8000万元,环保9100万元,社保1.36亿元,医疗5000万元,“三农”7100万元,研发扶持资金6000万元……盛泽去年支出6.7亿元,财政赤字近1亿元,而今年赤字预计增加8000万元;张浦去年支出10多亿元,可用财力仅4亿元,即便通过土地出让收入弥补缺口,仍负债两三亿元;戴南去年可用财力1亿元,支出3亿元,今年可用财力增加5000万元,而支出增加了2亿元。

    有限的钱做不了无限的事。

4位强镇党委书记呼吁：

改革财政分成机制，从中央到省、市、县都应让利镇，给强镇更多财力支持，否则，只扩事权不扩财权，机构、人员增加导致运行成本增加，镇财政负担更重，几年就会吃光家底。

    中央6部委去年提出，加大对扩权强镇试点镇的财政支持力度。

我省也要求，省市县要加大对试点镇投入，在一般预算收入分成比例、财政收入超收返还等方面，向试点镇倾斜。

江阴以前年为基数，将新增可用财力的八成留镇，这样，徐霞客镇今年可用财力有望增加8000万元。

李建炯盼望：

财政分成拿了大头，不给钱就给政策，如，在试点期间，将新增财力按一定比例返还镇里，“我们发展好了，为外来人口提供就业机会及公共服务，就是对国家多做贡献。

”　　

“责任如西瓜，权力似芝麻”，这话说出了权责不对称带给强镇的窘境。

盛泽去年GDP达220多亿元，财政收入达31亿多元，可以比肩西部地级市。

不过，吴江现有4000多项县级经济社会管理权限，盛泽基本没有。

“发展快了，社会管理需求剧增，而管理权限缺乏，机构、人员仍按镇配置，有限的权力承担不了无限的责任。

”昆山市副市长、张浦镇党委书记沈晓明说。

    工厂多，外来人口多，强镇面对的社会管理压力，从治安到城管，从环保到安全生产，不亚于中小城市，但管理资源严重短缺。

像张浦，常住人口25万，工厂3300家，仅有38名警察、4名城管执法队员、两名环保助理；盛泽劳动监察中队仅有3人，却要处理2300家企业的劳资纠纷。

    小马拉大车，逼出了“没有办法的办法”，即多设机构多招人。

盛泽行政、事业编制人员230人，镇聘1100多人；自设环保办，在编近10人，招聘20多人；自设消防中队，自购设备，招聘40多人；公安分局在编130多人，由吴江市公安局派驻，镇聘辅警800多人。

“配10个辅警，效率不如一个民警！

”沈晓明说，张浦所聘470名辅警，年薪只及民警的三分之一，又无执法权，只能登记流动人口信息，做做安全宣传，其工作态度、绩效均差强人意。

显然，不解决“缺权”，人手再多，都难解管理压力。

    “执法权下不来，违法行为镇里管不了，县里能管却又管不到位。

”徐霞客镇党委书记路建忠说，缺乏管理权限，制约了强镇社会管理水平。

    为何城镇化跑不过工业化　　

    强镇制造业发达，集聚了大量外来人口，也放大了公共服务供不应求的窘境。

“18万外来人口的子女入学、看病、社会治安……满足这些需求，政府就得增加投入。

”沈晓明说，全镇已建、在建6所中小学，还是不够；镇医院只有200张床位，看病要排队。

公共服务跟不上，镇里出现黑诊所、黑网吧、黑车、黑收费、黑商店，不足为奇。

    而在拥有40万人的盛泽，基础设施欠账更多，公共服务缺口更大。

比如，日增500辆私家车，却没一个停车场。

压力最大的还是教育。

全镇有3万多学生，占吴江市的三分之一，其中一半为外来人员子女。

让每个孩子有书念，盛泽得靠自己。

去年镇财政投入教育1.8亿元，5倍于市财政投入。

“十二五”期间，镇里将新建5至7所初中、幼儿园，加上教师工资，需投入15亿元。

不过，有些瓶颈花钱也打不破的。

镇长助理沈宇恩说，盛泽教师缺口20%，吴江给了1340个编制，不可能再增加。

全镇聘用100多名代课教师，其年薪只是在编老师的一半，“而只要考上编制，多数人设法调走”。

    增强公共服务能力，是扩权强镇的重要内容。

省城规院城市规划研究所所长徐海贤说，强镇并非县域行政中心，从县里所获支持有限，基本自办公共服务、自建基础设施，导致城镇化滞后于工业化，城市功能还不如苏北县城完备。

    为何富镇反而负债多　　

    盛泽，负债20多亿元；戴南，负债5亿元……强镇财力强，负债缘何大？

几位镇党委书记认为，原因是挣得多、拿得少、开销大。

    “现有财政分配体系不合理。

”吴江市委常委、盛泽镇党委书记李建炯说，“十一五”期间，盛泽创造财政收入120多亿，中央切走70多亿，省、市、县拿走20多亿，只给盛泽20亿。

江苏强镇以工业为支柱，收入多为增值税，而增值税75%上缴中央、12.5%上缴省财政，留镇收入较低。

    分到的钱太少,用钱的事太多。

人员工资7000万元,公共安全近8000万元,环保9100万元,社保1.36亿元,医疗5000万元,“三农”7100万元,研发扶持资金6000万元……盛泽去年支出6.7亿元,财政赤字近1亿元,而今年赤字预计增加8000万元;张浦去年支出10多亿元,可用财力仅4亿元,即便通过土地出让收入弥补缺口,仍负债两三亿元;戴南去年可用财力1亿元,支出3亿元,今年可用财力增加5000万元,而支出增加了2亿元。

    有限的钱做不了无限的事。

4位强镇党委书记呼吁：

改革财政分成机制，从中央到省、市、县都应让利镇，给强镇更多财力支持，否则，只扩事权不扩财权，机构、人员增加导致运行成本增加，镇财政负担更重，几年就会吃光家底。

    中央6部委去年提出，加大对扩权强镇试点镇的财政支持力度。

我省也要求，省市县要加大对试点镇投入，在一般预算收入分成比例、财政收入超收返还等方面，向试点镇倾斜。

江阴以前年为基数，将新增可用财力的八成留镇，这样，徐霞客镇今年可用财力有望增加8000万元。

李建炯盼望：

财政分成拿了大头，不给钱就给政策，如，在试点期间，将新增财力按一定比例返还镇里，“我们发展好了，为外来人口提供就业机会及公共服务，就是对国家多做贡献。

”　　

二、经验做法　　

（一）坚持四个原则。

一是依法下放、能放则放的原则。

坚持经济社会权力在现有行政县划不变的前提下，为扩大镇经济社会发展的自主权，将县级经济社会管理权限尽可能下放给镇。

二是积极稳妥、量力而行的原则。

坚持改革的力度和社会可承受度有机统一，积极稳妥推进，因地制宜，分类指导，务求实效。

三是放管结合、权责统一的原则。

既大胆放权，又加强宏观监管；既赋予镇相应的经济社会管理权限，又注重增加镇经济服务、社会管理的责任，切实承担起与管理权限对等的责任，慎用权力，用好用活政策。

四是转变职能、提高效率的原则。

推行行政权力下放，调整经济社会管理权限，减少管理层次，科学设定编制，在不增人员、不增编制、不增支出的前提下，提高镇经济社会运行质量。

（二）突出三个重点。

一是扩大镇事权。

强化镇管理服务职能，减少审批环节，简化办事程序，将县直15个部门的59项权限予以下放。

镇将拥有以下权力：

村镇规划建设执法、环境卫生行政管理处罚；农药和化肥经营许可；小型河道、水库水产种苗生产许可、排污口设置许可和管理；拖拉机和农用三轮车运输经营许可；流动人口婚育证明的办理、生育服务证发放；不涉及前置审批的个体工商户的设立、变更、注销登记；烟花爆竹临时销售许可；生产经营业户的税务登记管理等。

二是扩大镇财权。

镇实现的税费、罚没收入，除上缴市级以上部分外，其余部分由镇支配。

包括：

权限下放到镇后，审批、管理过程中产生的收费、罚没收入；镇企业、个体工商户等实现的各类税收；镇在山亭经济开发县兴办项目产生的经济指标，归镇列统，实现的税收归镇所有；镇招商引资项目和农民住房建设用地的土地出让收益、城镇基础设施配套费、房地产开发规费等都归镇所有。

同时，县财政加大转移支付力度，调整、提高转移支付额度，增加镇可用财力。

三是扩大镇人事权。

镇党政领导班子成员的调整、配备和副科级干部的选拔任用，充分听取镇（街道）党委的意见；镇财政所全部人员，计生办的主任、协会会长、执法队长、服务站长、统计员，环保所长、司法所长，教委主任、副主任，中学校长，公益防护林护林员等人员下放到镇，全部实行属地管理；按照“权利对等”的原则，实行镇党委政府评议县直部门，增强县直部门服务发展能力；镇需要招聘大学生或专业人才，由镇根据编制缺额和工作需要，制订招聘计划和标准，委托县人事局负责办理。

（三）强化三个保障。

一是强化调研摸底。

加强“扩权强镇”改革的前期调研，调研分成三个组，分别由政府分管县长牵头，利用1个月的时间，采取座谈讨论的形式，对各镇和县直部门进行广泛调研摸底，重点听取对现有人权、财权、物权、事权管理运行机制和土地、财税、招商、项目资金争取、村镇建设政策等方面的意见。

县委先后召开重点部门座谈会和常委（扩大）会议，进一步征求县几大家领导和县直部门主要负责同志的意见和建议。

在全县上下形成实施“扩权强镇”改革顺应形势、事在必行的浓厚氛围。

二是强化组织实施。

县委、县政府成立由县主要领导任组长的扩权强镇工作领导小组，纪委、组织、督查、发改、人事、财政、审计、法制等部门为成员，具体负责县直部门权限下放、镇权限运作的协调、督导和考核工作。

县直部门各自制订权限下放的具体实施方案和细则，明确下放权限的运行方式和具体监管措施；镇制订行使权利的细则详规，落实权限的运作程序、管理制度和监督方式，组织人员加强学习培训，持证上岗，确保依法行政、规范运作。

三是强化监督管理。

扩权后，镇按照“权责利对应”原则，正确履行下放的各类权限，对因滥用权力或执法不力、把关不严、管理不到位出现问题或重大影响的，追究镇有关责任人责任；县直部门履行监管责任,对下放事项依法进行监督检查,发现问题及时纠正，对因放而不管或监管不力、督查不到位出现违规违法的，追究县直部门相关责任人责任。

黑山县八道壕镇关于开展扩权强镇的调研报告　　

一、八道壕镇概况　　

八道壕镇隶属于黑山县，位于北镇市、新民市、辽中县、阜新市等四县市的结合处，是黑山县西北部的经济、文化、政治的中心城镇。

该镇距锦州市138公里，距沈阳市170公里，距阜新市39公里，距黑山县城18公里，交通便利，县位条件优越，便于加强与其他县域的社会经济联系，目前有大郑铁路线贯通南北，并在镇内设有火车站，胡白公路经过镇县，连接着102国道，距设计修建的阜盘高速黑山西出口（白厂门镇）9公里。

全镇现辖4个社县居委会：

平安、东南、矿西、新北；14个村委会：

八道壕村、曹屯村、红槽村、南营子村、大夏村、小夏村、八家子村、韦城子村、代屯村、黄家村、窝堡村、冮台村、秦屯村、孔屯村。

总人口43056人。

八道壕镇域面积90.38平方公里，其中：

耕地71267亩，农业人口人均占有耕地3.23亩。

二、八道壕镇社会发展的优势：

近年来，八道壕镇以科学发展观为统领，以经济建设为中心，以民生工程为重点，全镇广大党员、干部、群众把握机遇、开拓进取、真抓实干、加快发展，呈现出政治安定、社会稳定、经济发展、事业兴旺，人民群众安居乐业的良好局面。

（一）煤矿棚户县改造工程取得圆满胜利　　

2019年，辽宁省委书记王珉亲自批示，省长陈政高亲临八道壕，对棚户县进行调研并现场办公，启动了八道壕煤矿棚户县改造工程；黑山县委、县政府将八道壕棚改工程确定为2019年的1号工程，把指挥部前移设在八道壕镇，举全县之力，进行棚改；作为得民心，顺民意的民生工程，作为直接的受益者，八道壕人民在棚改指挥部的领导下，发挥“白加黑、五加二”精神，采取超常的办法、超常的措施、超常的工作，仅用18天完成了原计划30天完成的签约和建设县拆扒任务，动迁总户数6186户，动迁总面积62.16万平方米，创造了动迁历史。

在指挥部领导下，仅用203天，完成了123栋新楼建设任务，建筑总面积45万平方米，创造了建设史上的奇迹。

做到了“当年拆迁、当年建设、当年回迁”，实现了12月31日前让2万矿工兄弟们住上新楼的庄严承诺。

（二）以财政税收为龙头，镇域经济各项指标良性发展　　

2019年，八道壕镇完成财政税收3950万元，固定资产投资额7.8亿元，工业固定资产投资4.6亿元，社会消费品零售额9.7亿元，高新科技产品增加值6500万元，服务企业增加值6.7亿元，规模工业总产值完成7.8亿元。

规模工业增加值完成3.2亿元。

（三）以经济县建设为牵动，项目建设实现新发展　　

2019年新开工项目5个，其中：

1000万元-5000万元项目计划3个（1、黑山县群淼纸制品加工厂；2、黑山县绿维木制品加工厂；3、黑山县福山新型墙材有限公司）。

5000万元至—亿元项目1个（黑山县盈熠洗煤机械制造有限公司）。

亿元以上项目计划1个（黑山县敬天新型墙材有限公司，投资额10550万元）。

除黑山县福山新型墙材有限公司项目外，其他新开工项目均入驻经济县，目前经济县内共入驻项目5个，吸纳本地和外地就业人口2019余人。

（四）以强化管理为重点，城镇建设实现新加强　　

按照全国中心试点镇的要求，强化了以公共事业服务总公司为管理顶端，供暖、物业、市政、城管、环卫等公司为基础，“金字塔”式的管理模式，充实调配了城镇管理班子，城镇管理实现了分类化、系统化、全面化，全面提高了城镇综合承载能力。

同时，对城县内和农村各类违建私建进行了摸排，启动了村屯规划编制工作。

   （五）以特色农业为基础，农业生产实现新突破　　

   在2019年春季完成了“两退一围”4025亩，新发展“两梨”3500亩、迹地造林420亩。

在红槽村鹰盘山开工建设利用风能引水上山工程，打深井四眼，修筑蓄水池两座，主管道及机械设备配套安装已完成，工程竣工后可节水浇灌整个鹰盘山新老果树千余亩，在9月份新筑上山水泥路面600延长米，鹰盘山综合治理初步完成，在10月份完成了小夏村8000亩节水增粮项目，共打井63眼，埋设灌溉管线70000延长米，全面有效的为当地农民解决了天气干旱粮食减产的不利局面。

（六）以全面发展为总揽，社会实现了新进步　　

在2019年，完成了污水处理场建设工程，推进了垃圾填埋场建设步伐。

对九年一贯制中学操场进行了平整和改扩建。

本着“修一路，成一条”的原则，高标准地完成了第三次公路会战任务，共修路26条，新修路10公里，修补路44公里。

同时，结合修路，进一步治理了路域环境，挖边沟32公里，修林台30公里，清四堆7573立方米。

按照医院职工的意愿，创新了地县医院的自主方式委托经营的管理模式，实行院长负责制，完全按照国家医改要求，实现了药品零差价。

同时，文化、教育、民政、公安、司法、计划生育、新农保、新农合等民生工作都得到了加强。

（七）、以社会稳定为基石，人民生活实现新氛围。

严格按照县委提出的“十六条规定”的要求，加强了全镇党员干部队伍建设，完成了村级“两委”换届选举工作，强化了村级组织建设，在黄家村对村部险房进行了翻建，特别是在代屯村科学规划，按照美丽乡村的目标，完成村委会办公楼、文化广场及篮球场建设。

办公楼主体工程建筑面积350平方米，内设综合办公室、党员活动室、电教室、图书室、计生服务室、会议室和便民服务室等。

文化广场位于村委会办公楼前，总占地面积3000平方米，与规划的办公楼联为一体。

文化广场配套有标准篮球场1个、广场路灯6盏、凉亭1个、文化长廊1个及多部健身器材。

2019年完成水泥路面3000延长米，新安装路灯51盏。

三、八道壕镇社会发展的瓶颈与不足：

（一）地方财政配套资金压力较大。

在推进全镇城市化建设的攻坚阶段，有大量的公共服务设施待建，同时第三产业仍处相对落后地位，对新增的劳动就业吸纳能力有待增强，农民生活、就业、医疗的财政保障难度也进一步加大。

（二）城镇化发展的相关体制仍有待完善。

虽然近年来财政收入稳定增长，但发展后劲仍然匮乏，从政府管理角度看，镇机构改革，财政体制改革，仍需进一步加强。

（三）基础设施和生态环境建设有待提升。

目前已经投入相当资金用于基础设施和生态环境建设，但随着大型企业入驻，外来人口增加，现有设施不适应发展需要。

外来人口子女入学、就医等形成压力，由于垃圾、污水处理、煤气、供暖、绿化、文化等基础设施与经济社会快速发展还不相匹配，还不能满足全镇城市化的发展需求。

（四）农业综合效益还需要进一步提高。

八道壕镇是黑山县的粮食、水果、畜牧养殖大镇，农产品量大质优，但农产品深加工转化方面发展滞后，产业规模较小，农业综合效益不高。

（五）劳动力技能培训比较薄弱。

由于八道壕镇富余劳动力较多，随着城镇化建设的推进，外地企业落户，就业岗位增加，现有富余劳动力文化科学知识，种养殖、务工等专业技术培训亟待加强，急需建立和完善相适应教育培训机构。

（六）管理资源严重短缺。

随着工业项目、农业深加工、服务行业的增加，势必形成外来人口的涌入，强镇面对的社会管理压力也就凸显不足，从治安到城管，从环保到安全生产，不亚于中小县域，急需管理资源的增加。

（七）管理权限缺乏。

各项产业的可持续发展带动镇域人口不断增加，社会保障、社会管理和社会矛盾也就越来越多，而管理权限缺乏，机构、人员仍按镇配置，有限的权力承担不了无限的责任。

（八）有限的钱做不了无限的事。

仅以2019年八道壕镇财政税收3950万元，其中中央切走万元，省、市、县拿走万元，只给八道壕镇万元。

分到的钱太少,用钱的事太多。

公务员和事业单位人员工资1600万元,公共安全近万元,环保万元,社保万元,医疗万元,“三农”万元,……八道壕镇去年支出万元,财政赤字近万元。

 四、八道壕镇扩权强镇急需转变的具体举措　　

（一）坚持四个原则。

一是依法下放、能放则放的原则。

坚持经济社会权力在现有行政县划不变的前提下，为扩大镇经济社会发展的自主权，将县级经济社会管理权限尽可能下放给镇。

二是积极稳妥、量力而行的原则。

坚持改革的力度和社会可承受度有机统一，积极稳妥推进，因地制宜，分类指导，务求实效。

三是放管结合、权责统一的原则。

既大胆放权，又加强宏观监管；既赋予镇相应的经济社会管理权限，又注重增加镇经济服务、社会管理的责任，切实承担起与管理权限对等的责任，慎用权力，用好用活政策。

四是转变职能、提高效率的原则。

推行行政权力下放，调整经济社会管理权限，减少管理层次，科学设定编制，提高镇经济社会运行质量。

（二）突出三个重点。

一是扩大镇事权。

强化镇管理服务职能，减少审批环节，简化办事程序，将县直部分部门的权限予以下放。

二是扩大镇财权。

镇实现的税费、罚没收入，除上缴市级以上部分外，其余部分由镇支配。

包括：

权限下放到镇后，审批、管理过程中产生的收费、罚没收入；镇企业、个体工商户等实现的各类税收；镇在经济开发县兴办项目产生的经济指标，归镇列统，实现的税收归镇所有；镇招商引资项目和农民住房建设用地的土地出让收益、城镇基础设施配套费、房地产开发规费等都归镇所有。

同时，镇财政加大转移支付力度，调整、提高转移支付额度，增加镇可用财力。

三是扩大镇人事权。

镇党政领导班子成员的调整、配备和副科级干部的选拔任用，充分听取镇党委的意见；镇财政所全部人员，计生办的主任、协会会长、执法队长、服务站长、统计员，环保所长、司法所长，教委主任、副主任，中学校长，公益防护林护林员等人员下放到镇，全部实行属地管理；按照“权利对等”的原则，实行镇党委政府评议镇直部门，增强镇直部门服务发展能力；镇需要招聘大学生或专业人才，由镇根据编制缺额和工作需要，制订招聘计划和标准，委托镇人事局负责办理。