吉安土地利用总体规划.docx

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吉安土地利用总体规划

吉安市土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整完善方案

吉安市人民政府

二〇一六年十二月

吉安市土地利用总体规划（2006－2020年）

调整完善方案

项目申报单位（公章）：

吉安市人民政府

项目承担单位（公章）：

吉安市国土资源局

承编单位（公章）：

江西省国土资源勘测规划院

负责人（签字）：

审核人（签字）：

编制人（签字）：

目录

一、规划调整背景1

（一）工作背景1

（二）现行规划评估结论2

（三）区域概况7

二、规划调整总则10

（一）指导思想10

（二）规划调整原则10

（三）规划期限与范围11

（四）规划调整依据12

三、土地利用战略与目标调整14

（一）经济社会发展定位及目标14

（二）土地利用战略15

（三）土地利用目标调整16

四、土地利用结构调整17

（一）农用地结构调整17

（二）建设用地结构调整18

（三）其他土地结构调整18

五、加强耕地和基本农田保护19

（一）强化耕地保护19

（二）严格落实永久基本农田保护目标19

（三）划定永久基本农田保护集中区20

（四）划定永久基本农田保护红线20

（五）实行永久基本农田特殊保护21

（六）合理划定基本农田整备区22

六、生态用地保护和布局优化23

（一）划定生态保护红线23

（二）生态用地布局优化24

七、建设用地布局优化及开发边界划定25

（一）建设用地布局调整25

（二）合理确定城市开发边界27

八、区域土地利用调控27

（一）土地利用功能分区27

（二）县（市、区）土地利用调控方向33

（三）县（市、区）土地利用调控指标36

九、建设用地空间管制调整38

（一）允许建设区38

（二）有条件建设区39

（三）限制建设区40

（四）禁止建设区40

十、中心城区土地利用控制41

（一）中心城区概况41

（二）中心城区发展格局41

（三）中心城区用地调控目标42

（四）建设用地空间管制42

十一、重大工程和重点项目布局调整43

（一）土地利用重大工程43

（二）重点建设项目44

十二、规划实施保障措施46

（一）加强规划对土地利用的整体控制46

（二）加强规划实施的管理制度建设47

（三）完善规划实施的经济调节机制49

（四）提高规划实施的技术手段50

附表51

附表1吉安市2014年土地利用现状表51

附表2吉安市规划主要控制指标调整情况表52

附表3吉安市其他规划指标调整情况表53

附表4吉安市土地利用结构调整表54

附表5吉安市土地利用功能分区调整情况表55

附表6吉安市建设用地管制分区调整情况表56

附表7吉安市中心城区建设用地管制分区调整情况表57

附表8吉安市耕地保有量调整情况表58

附表9吉安市基本农田保护目标调整情况表59

附表10吉安市建设用地总规模调整情况表60

附表11吉安市建设用地规模指标调整情况表61

附表12吉安市新增建设用地指标调整情况表62

附表13整理复垦开发补充耕地义务量分解表63

附表14园地、林地和牧草地指标分解表64

附表15吉安市2015-2020年规划期内重点建设项目用地规划表65

附表16吉安市规划期内不确定重点建设项目用地规划表67

一、规划调整背景

（一）工作背景

党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和党中央、国务院一系列会议，对严格土地管理特别是土地规划管控、坚守耕地红线、划定城市开发边界和生态红线，提出了新的更高的要求。

2013年12月，中央政治局审议通过的《关于第二次土地调查主要情况的汇报》提出，要依据二次调查成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。

为贯彻落实党中央、国务院关于调整完善土地利用总体规划的重大决策部署，2014年11月国土资源部下发《关于印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知》（国土资发〔2014〕128号），文件明确了工作思路、工作任务及工作方法，正式启动调整完善工作。

2016年6月23日，国土资源部召开了土地利用总体规划调整完善工作视频会，并正式下发《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》。

2016年7月15日，经省人民政府同意，江西省国土资源厅下发了《江西省国土资源厅关于调整〈吉安市土地利用总体规划（2006-2020年）〉主要规划指标的通知》（赣国土资字〔2016〕54号），就耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模等三项主要规划指标进行了调整。

吉安市高度重视此次规划调整完善工作。

2016年3月，市政府成立了王少玄市长为组长、余阳春副市长为副组长的土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定工作领导小组，并由市财政落实了专项工作经费。

2016年7月中旬，市政府组织召开了土地利用总体规划调整完善工作部署会，明确了相关工作要求、工作节点及工作安排。

市国土局联合技术承编单位在市直部门、各县（区）充分调研基础上，完成《吉安市土地利用总体规划（2006-2020年）》中期评估报告。

2016年8月中旬，经市国土局多次研究，并报市政府同意，确定了耕地保有量、基本农田保护面积及建设用地总规模等规划主要指标的分解方案。

2016年11月下旬，完成了规划调整完善方案以及说明的编制工作，并公开征求了领导小组相关成员单位及相关专家、公众的意见并进行相应地修改完善。

（二）现行规划评估结论

通过中期评估，《规划》对全市经济社会发展宏观调控起到了积极的作用，实施效果良好。

但《规划》在实施过程中也出现了不同形式的问题。

1．规划有力地支撑经济社会发展大局

规划实施以来，《规划》对全市经济社会发展宏观调控发挥了重要的作用，土地利用总体规划为全市“十一五”、“十二五”期间的经济社会发展均提供了有力的支撑。

吉安市通过合理配置土地资源，促进了城乡之间、各业之间协调发展。

实行差别化的土地利用政策，科学合理安排新增建设用地规模、结构和时序，并通过土地利用年度计划进行调控。

满足了全市城乡建设、交通水利等用地的需求，每公顷建设用地的增长产生了512万元的GDP增长和94万元财政收入的增长，有力地支撑了吉安市实施吉泰走廊、鄱阳湖生态经济区等重大经济社会发展战略。

2．强化了对耕地特别是基本农田的保护

全市实施了最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，保护耕地和节约用地观念深入人心，形成了广泛的良好社会氛围。

严格落实了上级土地利用总体规划下达给吉安市的耕地和基本农田保护目标，坚决执行最严格的耕地保护制度，各级政府耕地保护目标责任得到进一步强化落实。

截止到2014年底，全市实有耕地面积为443648.15公顷，超出2020年规划确定的耕地保有量（411193.33公顷）32454.82公顷；基本农田面积369599.98公顷，相对于规划确定的基本农田（363800公顷）多划了5799.98公顷。

规划期间大力开展土地整治，以高标准农田建设为平台，统筹推进“田、水、路、林、村”等土地综合整治工程，不断提高耕地特别是基本农田地力，改善了农业生产条件。

2006年以来，全市共补充耕地9283.51公顷，补充耕地质量等级达到基本农田标准。

全市农业综合生产能力不断提高，有效供给能力不断增强，粮食生产安全得到保障，农业结构调整稳步推进。

3．保障了城市建设发展合理的用地需求

2006-2014年新增建设用地14753.29公顷，年均用地量约1639.25公顷。

其中基础设施项目用地1639.25公顷；城镇工矿用地增加8270.90公顷。

有力保障了中心城区、城镇建设、产业集聚、基础设施等用地需求，为城镇化和工业化健康发展提供了空间保障。

4．土地利用与生态环境建设成效显著，秀美吉安显现

规划实施期间，吉安市通过对土地利用开发和土地用途实行管制，引导合理的土地利用方式，有效控制了土地利用方向，遏止了土地退化，加强了自然资源的保护；严格控制农地转用，切实保护了耕地；按照各类建设用地标准和环境标准进行土地利用，提高土地质量、土地利用率和产出率，从而实现土地资源的可持续利用。

通过提高森林质量，改善林分结构，增加活立木蓄积量，恢复和提高森林生态系统的功能，使生态保护目标得到真正的落实，在兼顾经济建设的同时，基本上维持了生态环境系统的协调发展。

2006-2014年，森林覆盖率由66.46%提高到67.61%，提高了1.12%。

城镇人均绿地面积由9.64平方米/人增加至14.10平方米/人，增加了4.46平方米/人。

5．规划总体管控力度大，协调各类规划能力不断提高

规划实施以来，落实了耕地保护和节约集约用地责任制，建立和完善了耕地保护和节约集约用地责任的考核体系。

有效控制了13个县级、226个乡级的土地利用总体规划的各项指标，指导了《吉安市土地整治规划》等多个专项规划的编制，引导了城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等相关规划的编制。

严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，切实落实土地用途管制制度。

凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。

6．积极开展增减挂钩和低丘缓坡试点，成效日益显著

规划实施期间，随着城乡建设用地增减挂试点项目的逐年推进，平整了土地，增加了有效耕地面积，切实提高了土地利用率。

从2010年以来，吉安市规范有序地推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。

实施5年来，全省共批复吉安市52个增减挂钩试点项目区，批复拆旧区总规模2004.21公顷（3.00万亩）、预计补充耕地1703.98公顷（2.56万亩），建新区总规模1901.67公顷（2.85万亩）。

目前，全市共完成15个项目区验收，复垦面积523.56公顷（0.78万亩），新增耕地面积513.08公顷（0.77万亩）。

已完成建新区土地征收审批的项目区有9个，面积207.62公顷（0.31万亩）。

通过这几年的试点，增减挂钩“一举多得”的效果日益显现：

一是弥补了年度新增建设用地计划不足；二是为镇村建设提供了资金支援；三是进一步强化了节约集约用地理念；四是促进了村镇统筹发展和农民增收。

截至2014年，全市通过低丘缓坡荒滩等未利用土地综合开发利用项目的实施，解决了860公顷的新增建设用地需求，为城镇化发展和工业化建设拓宽用地空间，促进了经济社会的快速发展。

7．土地违法违规得到有效遏制，依法依规用地意识增强

规划实施以来，随着国家土地监察和土地督察制度的日益完善，执法监察网络作用的日益完善，执法的成本降低，执法效能提高了不少。

联合执法和实施问责，对违规违法行为发挥了警示和威慑作用，近两年全市的违法用地面积和违法案件大幅度地减少。

违法用地现象主要集中在经济发展较快的地区。

违法用地主体以政府为主，单件涉案面积小。

8．建设用地节余指标不足，部门用地需求矛盾突出

规划实施至今，全市城乡用地规模已突破了2020年规划目标，超过目标4110.47公顷（6.17万亩）。

据预测，2015-2020年城乡建设用地需增加3822.43公顷，交通水利及其他建设用地需7792.12公顷，总计11614.55公顷，建设用地指标不足与部门用地需求矛盾十分突出。

全市13个县（市、区）中，吉安县、永丰县、新干县、遂川县和峡江县等5个县（市、区）均已突破规划安排的建设用地总规模目标；除吉州区、井冈山市和吉安县外，其余县（区）均已突破城乡建设用地规模目标。

通过规划对经济社会发展重大背景变化的适应性评估，吉安市土地利用总体规划与未来社会经济发展趋势不适应，吉安市未来用地布局安排的重大经济社会变化使现行吉安市土地利用总体规划继续执行比较困难，因此亟待进行土地利用总体规划调整完善工作。

9．“两率”总体水平不容乐观，土地的节约集约利用水平有待提高

规划实施以来，吉安市坚持节约集约用地，为全市新型工业化、城镇化和农业现代化建设的推进提供了良好的土地资源保障，促进了经济社会快速发展。

近六年统计数据显示，全市新增国有建设用地的供地率达69.17%，利用率为50.10%，新增建设用地的“两率”总体水平不容乐观。

从人均建设用地情况看，2014年全市的人均城镇工矿用地为167.37平方米，人均农村居民点面积为269.88平方米，节约集约用地潜力较大，节约集约利用水平有待进一步提高。

（三）区域概况

1．吉安市概况

吉安位于江西省中部，赣江中游，是举世闻名的革命摇篮井冈山所在地，东接抚州市乐安县和赣州市宁都、兴国县，南邻赣州市赣县、上犹县、南康区，西连湖南省桂东、炎陵、茶陵县和江西省萍乡市莲花县，北靠萍乡市芦溪县和宜春市袁州区、樟树市、丰城市及新余市渝水区、分宜县，距省会南昌公路里程为219公里，是目前江西第二大陆地交通枢纽，连接长三角、珠三角和闽东南的重要节点，未来的中部“交通城”。

2．社会经济概况

截至2014年底，吉安市行政区划为2区、1市、10县，118个镇、97个乡、11个街道，市人民政府驻吉州区。

全市年末总人口488.12万人，其中城镇人口217.95万人，城镇化率为44.65%。

全年实现生产总值1242.11亿元，人均生产总值达到25446元。

财政总收入195.2亿元，固定资产投资1270.6亿元，三次产业结构调整为16.8:

51.1:

32.1。

吉安市近年来扎实推进四化同步互动、三产共生演进，产业结构不断优化。

工业产业加快集聚，截至2014年底，全市规模工业主营业务收入2809.6亿元，规模以上企业达963户。

战略性新兴产业实现主营业务收入1418.8亿元，尤其电子信息产业突破500亿元，占据全省“半壁江山”，成功获批国家新型工业化电子信息产业示范基地，吉泰走廊初步形成以通信设备、新型显示器件、新型电子元器件、数字视听设备、半导体照明为重点的电子信息产业集聚基地；农业结构不断优化，粮食生产实现“十一连丰”，粮食收购量达42亿斤、居全省第一；富民产业不断壮大，井冈蜜柚“千村万户老乡工程”深入推进，茶产业形成了种植加工到文化创意全产业链；烟叶产量突破30万担，成为全国烟叶重点产区。

农业产业化水平不断提升，现代农业示范园开放搞活，形成了以井冈山国家农业科技园为龙头、各县市区为支撑的“1+13”园区体系，逐步成为农民培训、农业升级、农旅结合的主战场。

3．土地利用现状

（1）土地利用结构

2014年吉安市土地总面积为2528380.19公顷，其中农用地2298002.82公顷，占土地总面积的90.89％；建设用地142777.74公顷，占土地总面积的5.65％；其他土地87599.63公顷，占土地总面积的3.46％。

农用地中，耕地443648.15公顷，占土地总面积的17.55％；园地26142.84公顷，占土地总面积的1.03％；林地1729615.35公顷，占土地总面积的68.41％；牧草地202.70公顷，占土地总面积的0.01％；其他农用地98393.78公顷，占土地总面积的3.89％。

建设用地中，城乡建设用地109390.49公顷，占土地总面积的4.33％；交通水利用地31728.78公顷，占土地总面积的1.25％；其它建设用地1658.47公顷，占土地总面积的0.07％。

其他用地中，水域43395.42公顷，占土地总面积的1.72％；自然保留地44204.21公顷，占土地总面积的1.75％。

（2）土地利用面临的问题

一是城镇化建设与优质耕地分布空间重叠度较高，宜耕后备资源快速减少，耕地保护任务艰巨；

二是城乡建设用地利用仍然粗放，承载人口和产业的能力有待进一步提高；

三是现行的城镇化模式、格局与资源环境承载不匹配，生态环境压力持续加大。

二、规划调整总则

（一）指导思想

认真贯彻落实党中央国务院和省委省政府的决策部署，主动适应经济新常态，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，保障国家粮食安全，推进生态文明建设；统筹安排生产、生活、生态用地，保障经济社会发展合理用地需求。

依据《江西省土地利用总体规划（2006～2020年）调整方案》，分解落实耕地保有量、基本农田保护任务和建设用地总规模等指标，优化土地利用结构和布局，强化规划管理和用途管制，促进全市经济社会持续健康发展。

（二）规划调整原则

1．总体稳定、局部微调

坚持规划确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施规划确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。

局部调整完善规划，增加耕地保护任务，优化建设用地布局。

2．坚守底线、强化保护

坚持最严格的耕地保护制度，坚持耕地数量和质量保护并重，严控耕地保护底线和基本农田保护红线，确保完成上级下达的耕地保有量、基本农田保护任务，保障国家粮食安全。

3．合理配置、节约集约

坚持最严格的节约用地制度，以资源环境承载力为基础，合理配置各类各业用地，调整优化建设用地结构。

积极推进增减挂钩、低丘缓坡等试点，控制新增建设用地，盘活存量建设用地，挖掘用地潜力，提高土地利用效率。

4．统筹城乡、优化布局

统筹耕地保护、城乡发展和生态建设，重点做好耕地和基本农田保护、建设用地布局调整优化，严格划定永久基本农田和防止城市无序扩张。

统筹城镇和农村建设用地，促进串联式、组团式、卫星式城市发展，合理保障农村建设用地需求。

5．加强衔接、共同推进

加强沟通衔接，确保规划指标调整按照上级要求落实。

坚持开门做规划，征求相关部门和专家学者意见建议，并充分征求群众意见，促进依法规划、民主规划、科学规划。

（三）规划期限与范围

1．规划期限

规划基期：

2005年；

规划期限：

2006-2020年；

规划调整时点：

2014年12月31日。

2．规划范围

规划范围为吉安市行政管辖范围，包括吉州区、青原区、井冈山市、吉安县、吉水县、永丰县、新干县、安福县、遂川县、泰和县、万安县、峡江县、永新县等两区一市十县，土地总面积2528380.19公顷。

（四）规划调整依据

1．法律法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国水土保持法》；

（4）《中华人民共和国环境保护法》；

（5）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（6）《中华人民共和国基本农田保护条例》；

（7）《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》；

（8）《江西省基本农田保护条例》；

（9）《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部第72号令）。

2．指导文件和相关规划

（1）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）；

（2）《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发[2010]8号）；

（3）《国土资源部办公厅关于印发〈土地利用总体规划调整完善工作方案〉的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（4）《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（5）《国土资源部关于印发〈全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）〉调整方案的通知》（国土资发〔2016〕67号）；

（6）《江西省国土资源厅关于调整〈吉安市土地利用总体规划（2006-2020年）〉主要规划指标的通知》（赣国土资字〔2016〕54号）；

（7）《江西省国土资源厅关于印发〈江西省土地利用总体规划调整完善工作方案〉及相关技术要点的通知》（赣国土资发〔2016〕8号）；

（8）《吉安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

（9）《吉泰城镇群规划（2016-2020年）》；

（10）《吉安市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

（11）其他相关部门规划。

3．技术规范

（1）《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

（2）《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1024-2010）。

4．基础资料

（1）国民经济社会发展相关基础数据等；

（2）“二调”成果及逐年连续变更至2014土地利用调查成果；

（3）吉安市历年土地利用现状变更数据、用地报批、土地整治项目、闲置用地、土地供应台账等相关土地利用基础资料；

（4）吉安市永久基本农田划定成果。

三、土地利用战略与目标调整

（一）经济社会发展定位及目标

充分发挥吉安市地处鄱阳湖生态经济区、海西经济区、珠江三角洲经济区重要节点的区位优势，加速工业化、城镇化和产业化进程，大力推进经济结构的战略性调整，促进经济增长方式的根本性转变，紧紧把握吉安市产业基础和区位优势，重点将吉安打造为国家级电子信息特色产业基地、江西省重要的经济增长极和赣中地区交通枢纽、城乡一体化发展先行区、秀美生态与庐陵文化深度融合的示范区。

到2020年，全市实现地区生产总值超过2300亿元，年均增长10%以上；三次产业结构调整比例调整为11.3:

48.6:

40.1，财政总收入年均增长10%。

固定资产投资年均增长14%，社会消费品零售总额年均增长13%，森林覆盖率稳定在68%以上，城乡居民人均可支配收入年均增长10.5%左右。

（二）土地利用战略

1．严格保护耕地，确保质量并重

坚守耕地保护红线，划定永久基本农田保护红线，探索多途径、多方式实施耕地占补平衡，严格执行“先补后占”、“占优补优”。

大力实施高标准农田建设及耕地提质改造工程，全面提高耕地质量，实现耕地数量和质量的双保护。

2．优化国土空间，强化空间管制

合理优化国土空间，配合相关部门科学划定永久基本农田保护红线、城市开发边界和生态保护红线，强化空间管制。

突出保障吉泰走廊（城镇群）、井开区、庐陵新区等重点区域发展及各类基础设施的用地需求。

3．严控建设用地总量，节约集约用地

实行最严格的节约集约用地制度，坚持控制总量、用好增量、盘活存量、提升质量的总体思路，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，逐步消化批而未供和闲置土地，探索构建增量撬动存量新机制。

4．强化生态保护，优化生态格局

落实生态保护优先原则，优化市域生态资源空间布局，强化生态功能区保护，加大对重要水源涵养区、风景名胜区、生态湿地等生态敏感区的保护力度，构建“环、廊、楔、园、网”的生态空间结构。

（三）土地利用目标调整

1．总量目标

（1）耕地保有量

调整后，到2020年耕地保有量不低于426166.67公顷。

（2）基本农田保护目标

调整后，到2020年基本农田保护面积不低于366740公顷。

（3）建设用地总规模

调整后，到2020年建设用地总规模控制在151361.98公顷以内；城乡建设用地规模预期控制在116675.31公顷以内；城镇工矿用地规模预期控制在54848.65公顷以内；交通水利及其他建设用地规模预期控制在34686.67公顷以内。

（4）园地、林地、牧草地规模

调整后，到2020年园地面积为22533.33公顷；林地面积为1729753.33公顷；牧草地面积为193.34公顷。

2．增量目标

（1）新增建设用地

调整后，到2020年新增建设用地总量预期控制在25608.65公顷以内，新增建设占用农用地预期控制在22348.65公顷以内，新增建设占用耕地预期控制在11086.23公顷以内。

（2）整理复垦开发补充耕地义务量

调整后，到2020年整理复垦开发补充耕地义务量不少于15733.33公顷，国家整理复垦开发重点工程补充耕地指标保持2820公顷不变。

3．效率目标

2014年人均城镇工矿用地指标167.37平方米，调整后，到2020年，人均城镇工矿用地控制在151.46平方米以内。

四、土地利用结构调整

（一）农用地结构调整

调整后，到