郑秉文中国的社保制度离公平太遥远了郑秉文社保收入.docx
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郑秉文中国的社保制度离公平太遥远了郑秉文社保收入
郑秉文：
中国的社保制度，离公平太遥远了郑秉文社保收入
文/新浪财经意见领袖
可以肯定地说，中国的社保制度没有实现公平。
那么我们未来的改革方向，就不能是强化制度的再分配功能，否则既没有改革路径，也没有改革方向。
对于当前的中国来讲，加强公平性，加强共济性，实际上是虚无缥渺的东西。
郑秉文：
中国的社保制度，离公平太遥远了
观点摘要
在中国这个历史阶段，我们应该坦诚地承认，我们的社会再分配问题，在社保制度这方面，社会公平、社保公平做得是不好的。
当前的改革要以实现社保资金的可持续性为首要目标。
这是一个次优选择。
中国的分配不公几乎比所有发达国家都严重，但是能指望用养老保险制度去抹平它吗？
不要让它大包大揽，因为它是做不到的。
保证穷人基本的生活保障，那应该是由非缴费型制度来完成的。
我们2013年12月接受了中央有关部门的一个课题，就养老保障制度进行顶层设计。
大家知道2013年11月党的十八届三中全会做了重要的历史性决定，这是非常好的一个文件。
12月我们中心就接受委托做关于养老保险体系改革的制度设计，同时也委托给人社部，请他们为我们提供精算结果。
这个课题研究从2013年12月开始，一直到2014年12月，整整做了一年，终于把这项研究做完了。
最后的研究成果涉及到一个重要的问题，那就是公平和效率的关系问题，我们的基本看法是，在公平和效率方面，效率是第一位的，是目前最威胁着制度生存的第一个问题，这个问题必须要解决。
解决的思路应该在统账结合里，在8+12的缴费公式里扩大8的比例，个人交8不变，从单位交的20%再划过来8，这是基准方案。
此外，还有若干种方案，即从单位缴费划过来的部分有4、8、12甚至20%等各种方案，就是划过来的比例有几个不同组合。
我们提交的研究报告的缴费公式就是8+8，也就是个人账户是16%，单位缴费部分划过来8%，社会统筹变成了12%。
可以说，这是一个命题作文，我们可以将之叫做大账户方案。
在这项可以研究中，第一部分是绪论，第二部分是我们受托做的命题作文，第三部分是我们社科院提交的自己的方案，这是一个全账户的方案。
这两个方案都做了大量的精算，精算结果非常好。
精算的团队来自社保系统，由人社部的精算处牵头。
强制做实个人账户不可持续
在当年我们发布的《中国养老金发展报告2014——向名义账户制转型》里面，把社科院的方案全文公布了。
有的同志可能知道这系列丛书，这是从2011年开始出的，一年一本，一年一个主题，2014年的主题就是“向名义账户制转型”。
要义有两点，第一点是做实账户坚持不下去了，因为做实账户在中国经济高速增长导致社会平均工资高速增长的情况下，做实账户会发生巨大的福利损失。
这来自于一个定理，叫做艾伦定理。
艾伦先生现在还健在，是布鲁金斯学会的一名研究员，2015年我去见了他，还给了他一本英文版的《中国养老金发展报告——向名义账户制转型》。
他在1964年提出一个定理，内容大致是，当一个经济体社会平均工资增长率加上人口自然增长率之和大于投资回报率的时候，要采用现收现付模式，否则的话，基金积累制将面临巨大的福利损失。
截至到2013年，人口自然增长率是0.4%，社会平均工资增长率是14.4%，二者相加为14.8%，远远大于当年的资本回报率5%-6%，更大于我们社保基金存款利率。
所以，做实个人账户的做法是不可持续的，强制性做实是没人愿意接受的，用行政手段干预只能维持几年。
2001年做实试点从一个省开始（辽宁），扩大到三个省（吉林和黑龙江），再到七个省和十三个省，最后就做不下去，即使这十三个省，大家也都象征性地去做一点点。
为什么呢？
不能埋怨我们地方的同志，地方干部的决策是理性的，面对如此低的投资收益率，单位缴费按20%去收，收回来放在这里既贬值又不利于招商引资，于是就出现降低单位费率，出现不愿意做实个人账户，目的是为了减少福利损失，局部来看这是一个理性的选择。
广东集中了全国1/4的流动农民工，他们在这里缴费，但在这儿养老的人很少，基金大量结余，因为投资体制低效，放在银行里面利率低，他们当然不愿意按照20%来收。
所以广东省从来没有按照20%来收，对于它来讲这是理性的。
这就是向名义账户转型的根本原因，账户做不实了。
早在2006和2007年，就是十年前我就提出了向NDC（名义账户制）转型的问题。
终于，2013年11月党的十八届三中全会时正式提出来完善个人账户制度，再也不提了做实个人账户了。
大家都知道，辽宁大约在五六年以前已经在使用它的1600亿的做实账户资金了，年年都使用一些，现在已经低于1千亿了。
2014年12月28日召开了社会保障国际论坛，会上发布了《中国养老金发展报告2014》。
此前，我写了一份材料呈交上去，这份材料得到了最高领导人的批示，三个常委和两个政治局委员都有批示，总书记批了三百多字，总理批了二百五十多字，高丽同志批了两百多字，马凯同志批了一百五十多字，高度地肯定了这份材料。
事后我们又接连呈交了几份内部研究报告，这份报告仅在几个月之内就掀起了一场讨论，引起了国内不同的意见，主要归纳起来有五条：
第一，认为中国社会分配差距过大，养老保险作为二次分配应提高公平性和共济性，来平抑一次分配的差距。
第二，认为当前养老保险面临的主要问题是再分配功能弱化，应继续向低收入群众倾斜，继续提高公平性。
第三，认为过分强调效率必然忽视公平，不应把多缴多得作为激励人们参保的主要手段，不宜将养老保险制度建立在私利的伦理平台上，这样会加大一次分配的差距。
第四，认为扩大账户将拉大初次分配的差距，不是改革的方向，应该缩小账户和扩大社会统筹部分，比如从目前的8%缩小到5%甚至更小。
第五，认为精算平衡不是社会保险的基本原则。
当时我也想就此写一些东西，确实也写了几万字，但老是觉得不太满意，所以一直没有完成。
昨天晚上我又把材料拿出来看了一遍，下面就讲讲我对整个社保改革的思想，对上述争论的问题不是逐一回答，而是融在我的讲解当中一并回答了。
二、公平与效率的一般含义是什么？
首先要清楚公平与效率的一般含义，这个非常关键，是今天我们理解改革的出发点。
效率对于社保制度来说就是财务可持续性。
什么是公平？
公平可以分两个重要概念来阐述，一个是代内公平，一个是代际公平。
代内公平有多少含义呢？
主要的有两三个，次要的有三四个，加起来六七个。
第一，富人向穷人的转移支付。
这实际就是指穷人的替代率高一些，富人的替代率低一些。
如果一个社会保险制度能够实现富人很好地向穷人转移支付，杀富济贫，并且这个制度能够很好地运作起来，这是很好的制度。
国外很多的制度做得不错，我们国家这个制度做得怎么样呢？
我们已经调整待遇水平13年了，可以说，在调待过程中，从富人向穷人的转移我们做的不好，没有完成，没有实现杀富济贫的目标。
图一
这是美国的制度（图一），如果把美国的参保人分成五等分，收入最高的那部分人20%，他们的替代率是33%，收入最低的那20%的人替代率是86%。
中间的是40—50%左右。
在美国，一个标准的社会平均工资获得者、领薪者，他的标准替代率应该是38%。
中间的等分不等于他的标准替代率，不一样，这是两个概念。
美国的目标替代率是38%，英国的是30%，任何一个国家都有目标替代率，这个目标替代率基本上能够实现。
中国的目标替代率是多少？
58.5%，这是理论上算出来的，但是实践当中没有一个年份在58.5%那个点上停留过，总体来说是下滑的，从90年代末的87%一直滑到现在44%左右。
44%这个数是用当年的养老金支出除以当年的工资总额，这两个数是一个公开的数，一除就出来了。
但是有关部门认为这个数太低了，应该用养老金支出总额除以缴费的基数，这个基数有很宽的范围，各地执行的弹性太大，没有一个准数。
重要的是，除出来之后是66%—67%，用“缴费替代率”这个词来替代，这就与老百姓的感受存在较大差距，没人敢用它，只是汇报时候用。
如果你用这个数，会与老百姓的感受差距太大。
他上班挣6千块钱一个月，他退休的时候不可能拿到4500块钱一个月。
这就是中国的替代率的情况。
中国富人向穷人的转移，这个公平性在中国目前的养老金技术上或者是操作水平上做不到，我们已经试了13年了，年年在改正、年年在改善，我们还是做不到，我们应该承认这个现实。
图二
刚才说了美国，再看看OECD（经济合作与发展组织）国家，OECD成员国34个，非成员国里有中国。
在收入分别是社会平均收入50%、100%、150%的情况下，标准替代率如图表所示。
由此我告诉大家一个现象，当收入为社会平均工资150%的时候，大部分国家的替代率都远远低于收入为社会平均工资100%，而当你收入是社会平均工资50%的时候，它的替代率要高于收入为社会平均工资100%。
在美国，工资收入是社会平均工资的150%的时候替代率是29.1%，工资收入是社会平均工资50%的时候替代率是44.4%。
第二，缴费公平。
缴费时间越长，收入得越多，才划得来，否则，大家就愿意提前退休，或中断缴费。
如果一个制度是退休越晚拿的钱越多，大家就默默无闻地留在劳动力市场上了。
美国的制度是这样的，你67岁退休的时候，养老金将多出15%，但是65岁是正常退休年龄，66岁退休可以领到全额养老金，67岁退休可以多领取养老金15%。
第三，男性退休人员向女性退休人员转移。
在这方面，发达国家做的也不是很好，技术上达不到。
女性是弱势群体，女性的收入低，缴费密度低，因为有哺乳期、分娩期，同时寿命又长，一般来说男性和女性退休人员，往往是男性的退休金要高于女性。
一个好的、理想的制度应该是男女之间有所调剂，应该把男性的那一部分转移到女性的那一部分。
但是大部分国家做的也不是很好。
第四，养老金财富总值。
一个国家退休人员终生领取的养老金是这个国家社会平均工资的倍数，这就是养老金财富总值的含义。
美国是7，中国高达17，也就是说中国的养老金财富总值应该正好是社会平均工资的17倍。
这个数大好还是小好呢？
这里有价值判断。
实际上这个事反过来说，美国的老年人平均拿的退休金是他7年的工资，中国社会平均工资50%以下的穷人拿的退休金是17年的工资，平均数是13年的工资，这个数从研究的角度就是养老金财富总值。
毫无疑问这个数越大就说明，这个国家不是提前退休多，就是法定退休年龄低。
美国法定退休年龄是67岁，反过来推算，加7就是74岁。
但美国人实际的生命周期并非如此，那是什么原因使得美国的老年人平均拿的退休金是他7年的工资呢？
因为很多人不是67岁退休的，比这还要高，抵消了7岁这个数。
很多人都是这样的，大学教授一直工作到死。
第五，配偶之间的转移。
国外这方面做得非常好，几乎所有的养老制度都有配偶之间的转移，就是通常说的遗属养老金。
一般来说男性的生命预期比较短，他过世以后他的配偶肯定有一个遗属的养老金，中国是没有的，我们的养老金制度是一个很粗放的制度。
这在国外看来是很奇怪的一个事，因为年龄大了以后替代水平是逐渐降低的，我们研究老年贫困率的时候就发现，65岁的人养老金替代率要好于75岁，75岁的好于85岁，85岁好于95岁，活到100岁时养老金替代率是很小的。
所以在国外女性活到85岁的时候需要用遗属的养老金来替代，而我们中国没有。
第六，制度向残障者转移。
我们更没有这样的制度，国外的养老金包括老年、遗属、残障。
我们的制度里没有“残”，按我们的概念，“残”是生病的意思，上医院看病属于医疗保险，跟养老金没关系。
实际这是不对的，医疗保险管看病没有问题，一旦残障了以后养你终身的应该也有一个养老金的制度，这个养老金的制度是专门给残障人的。
在美国12.4%的缴费里面有1.8%是残障的（个人和单位分别缴纳0.9%，如果是自雇者就全额自费缴纳1.8%），它是单独在自己的一个小池子里循环，追求这个小池子自身的平衡，截至2015年底，残障基金的余额是600亿美元。
这个制度我们也没有。
第七，不同群体间的公平。
中国做得更不好了，我们有1.5亿人在制度以外，而劳动人口是7.7亿，也就是说7、8个人里面有1个没有覆盖进来，这个人一般情况下是在非正规部门工作。
而在国外这部分的比例是非常小的，所以这个公平我们做得也不好。
关于代内公平上面说了七点，这七点是衡量一个养老金制度公平的关键。
如果做不到，就要想为什么，应该怎么办。
再看代际公平。
可以说代际公平的讨论在中国根本没有考虑到。
看看下面这几张图就知道了。
图三
图四
图五
图六
我这里有2010年到2015年的数据，后三年是柱形的，就没有细目了。
这个圆饼图中蓝色部分是刨掉财政补贴以后的正常缴费收入，剩下的都是“非正常缴费收入”。
在“非正常缴费收入”里，其中橙色的是预缴，绿色的是补缴，蓝色的是清欠，“其他”是利息收入。
我们看到五项里面绿的最大，是“补缴”部分，达到10%，每年的缴费收入有10%来自于“补缴”。
所谓的“补缴”就是对相关群体发文件，比如58、59岁临近退休的群体，一次性趸缴几万元，免除滞纳金，然后就加入到制度里面来。
这样说，一方面增加了当期的收入，另一方面把风险推向了未来，留给了我们的后代人。
如果一个人缴了几万块钱，发养老金大概几年就发光了，60岁退休发到63岁、64岁就发光了，但他还能活十多年，这十多年要靠制度来给他发，代代相传，让后代人多支付来养活当代人，这样就不公平了。
代际公平不能实现，而是把风险推向未来，这一点中国做得太差了，如同我们破坏环境、破坏资源一样，把子孙后代的土地破坏了，把子孙后代的环境透支使用了。
加拿大实现代际公平的改革奇迹
我这里有一个非常棒的案例、一个奇迹，实现了人类历史上代际公平的一个奇迹，这就是加拿大“1997改革”。
2月份出版了一本书《拯救未来——加拿大养老金“1997改革”纪实》，介绍了改革的情况。
图七
我简单介绍一下，加拿大1966年开始建立制度，建立的时候缴费标准是3.6%，其中个人部分是1.8%，然后往上涨，从3.8%、4.0%、4.2%、4.4%、4.6%、4.8%一路涨。
涨到1995、1996年的时候，达到5.4%、5.6%，这时候加拿大决策部门认为，这样涨下去对后代人不公平啊，精算后发现，到2042年的时候，他们的儿孙们的缴费标准将要达到14.2%，远远高于当代人6%左右的水平（指1997年），到2030年时儿孙们的缴费就正好高出这代人一倍多，不公平。
加拿大人认为，我们这一代人不应该这么做，应该改革。
于是当时的财长马丁组织了一个改革小组，他和副财长一起发起改革，他们跟当时的总理虽然属于一个党，但是关系不好，克服重重困难说服了总理，最后进行了改革。
这本书描述的就是改革的过程，非常惊心动魄。
要是不改革的话，1997年的缴费标准应该是5.85%，1998年应该是6.1%，1999年是6.5%。
改革从1997年开始，采用加速提高费率的方式，每年多提高一点，比如，1997年是5.8%，提高到6.0%，年年提高一点。
提高到2003年的时候，达到了9.9%，再也不动了。
如果要是不加速提，9.9%什么时候达到呢？
要到2015年才能达到9.9%。
加速提高缴费率就意味着每一年都多出了一点钱，拿这笔钱建立了一个养老金投资公司，由此获得投资回报，利滚利形成一个很大的资产池，用这个资产池的回报率抵消未来加拿大人多缴费的那个部分。
也就是说，要是没有1997年的改革，看这个图，缴费率这个线就会一直往上走，到2015年超过9.9%，到2023年是14%，越来越高。
1997年改革之后，当提高到2003年的9.9%时，变成了一个永久费率，形成一个平的横线，永远维持平衡，子孙后代缴纳的就是这个费率，当代人也是这个费率，等于当代人提前多缴了一些钱，把我后代的钱缴出来了，未来几代人都是9.9%。
这个9.9%的费率能够持续到2100年，从1997年改革算起，他们精算了103年。
现在，到2017年已经20年过去了，可以验证一下，验证结果是非常准确，像钟表一样，这就是精算的魅力。
如果我们中国反对精算，那会很令人震惊的。
这就是代际公平、代际团结最典型的一个案例。
这个案例很有意思，大家愿意的话可以去找这本书看一看，可读性非常强，讲改革的历史，作者是名记者，书写的很好懂，可读性很强。
在加拿大十个省之中，有的省同意，有的省不同意，他们就去路演，去说服，把各省财政厅的厅长找来开会说服他们。
产权不清晰时道德风险高
对于中国来讲，谈代际公平就太远了，目前不但根本顾不上，而且还吃了我们子孙后代的缴费资源。
讲了这么多，回到问题的本原，什么叫公平？
中国的制度实现公平了吗？
从上述七八个方面关于公平的解析来看，可以肯定地说没有实现公平。
如果没有实现，却要空喊坚持这个制度的再分配，实现这个制度的公平，那么，这里说的公平是什么呢？
怎么操作呢？
既没有改革路径，也没有改革方向，这么空喊，效果是什么？
目标是为什么？
这就是我们面对的所谓加强制度再分配，加强公平性，加强共济性，实际上是虚无缥渺的东西。
如果任由现在的制度这样下去，其结果是可想而知的。
就是说，这么空喊是好听不好用，不会用，不能用，我们调整待遇13年了，制度建立也都20几年了，一直在喊，但却就是这样走过来了，在上述七八个公平性方面几乎没有什么作为。
所以，再这样无原则地喊下去，是没有任何意义的，相反，还加重了大锅饭的因素，不利于这个制度的财务可持续性。
这个制度的症结是吃“大锅饭”非常厉害，“大锅饭”导致财务可持续性很差。
科斯定理告诉我们产权不清晰的时候是最没有效率的，产权清晰以后就有效率了。
比如污染，如果污染是有额度的，产权就非常清晰，大家不用晚上偷偷排污，可以在白天光明正大地排污，如果我想超额污染，可以向我的邻居买他的污染权，多污染多付费，于是就有了环境污染交易所。
也就是半个世纪以前的科斯定理我们现在正在运用，产权明晰的时候效率确实会提高。
在社保制度里面，所谓的产权就是指账户资产，如果产权明晰就愿意多缴多得，如果没有多缴多得，产权不明晰，会造成大家都不愿意多缴费。
好比一个公共池塘，大家都想在里面捞鱼，鱼儿在水底下游来游去，不知道哪条鱼是你的，看不见，反正你多捞了就划算了，所以就有道德风险了。
三、当前社保制度财务可持续性的现状是什么？
为什么该收上来的钱却收不上来
现在我们来看看当前社保制度财务可持续性的现状。
前些天我还发表文章说，我们应该收上来的钱中有1/3是没有收上来的，年年的账都是这样。
以2013年的数据为例，2013年所有人加在一起的工资实际收入是9.64万亿，刨除个体工商户20%缴费等所有因素，收上来的钱也至少应该是2.7万亿。
可是非常遗憾，那年仅收上来1.7万亿，少收了1/3的钱。
几乎年年的数据都是这样。
我又感兴趣北京怎么样，看了北京的数据以后发现情况是一样的。
2013年北京的养老保险缴费收入1131亿，参保人数是1091万，人均缴费1万多一点，全市职工平均工资将近7万块钱。
算下来之后会发现，现实中，北京参保人的实际缴费率仅为15%，根本不是28%。
也就是少了将近13%这么多。
这就是我们这个制度的现状。
在目前44%的替代率水平条件下，现在收和支大约是相抵的，但是每年得补贴3、4千亿，今年估计将超过5000亿。
因为虽然从全国范围来看收和支是相抵的，可是这里有广东和贵州，广东有结余，贵州是不够的，必须得财政补贴。
这就是不合理的地方，相当于财政补贴的3、4千亿置换了广东等省份每年大量沉淀的钱。
为什么大家不愿意按照自己的工资收入来缴费呢？
大家都愿意降低费基，这是一个非常普遍的现象。
好多省份其他四险是社平工资的60%，养老险有的地方是40%，降低了费基，然后降低费率，导致该收上来的钱收不上来。
由于统筹层次低，导致一方面有结余，一方面得往里进行财政转移支付。
从1998年到2015年，全国养老基金累计结余3.58亿，但财政补贴竟高达2.6万亿，只有9千亿来自于缴费。
也就是说我们的养老基金结余里面有2/3的钱是财政的钱，财政的钱来自于纳税人，如果纳税的资金使用效率低下，最终的损失还是落到了纳税人的身上，羊毛是出在羊身上的。
我一直没有讲新农保（就是城乡居保，但今天我还是使用新农保这个词），新农保有5亿人，领待遇的人是1.5亿，3.5亿是缴费的人。
2005年的情况是收入2800多亿，其中有700多亿是个人缴上来的，2100亿是各级财政转移支付的。
相当于这样一笔账，每年财政拿出2100亿来给60岁以上的农民发钱，他们的儿子参保了，缴上来700亿，这700亿不是用于单独发放的，而是存银行攒了很久变成4500亿，放在那里贬值，这是很不应该的。
所以这个制度不是一个严格的养老保险制度，是一个养老福利制度。
现在说说城镇职工养老保险制度，再算一笔账，制度里一共是3.5亿人，缴费人数2.6亿，拿待遇的人数是9100万，就是2.6个亿养1个亿，可以简化为2.6个人养1个人，意味着2.6×28%缴费，领取待遇的那个人的替代率应该是73%。
即每年收上来的钱应该相当于社平工资的73%，但前面我说了，目前只有44%左右，没有达到73%，这肯定有问题。
如果达到了社平工资的73%，给这个人的替代率应该是73%。
但是现在的替代率是44%，有29%没了，蒸发了，去哪了呢？
就是我刚才说的几方面原因，是大家少缴费的原因，这就是这个制度的真相，也就是我们必须要为这29%去努力，让这29%能够拿上来。
但是，用强制的方法、用道德说教的办法，都是没有用的，只有让大家发自内心地主动拿上来，这才是制度设计者的任务，就是说，让所有参保人都感觉离开这个制度活不了，愿意多缴钱，多缴钱以后多拿养老金，于制度也合适，于个人也合适，这就是这个制度改革应该实现的一个目标。
为了提高真实收入，扩大个人账户是唯一的途径，如果相反去做缩小个人账户，扩大社会统筹，把个人账户里的规模缩小了，那就适得其反，南辕北辙。
扩大账户比例，提高获得感，他们就愿意按照真实的实际收入作为基数去缴费，这就扩大了制度收入，也提高了个人的获得感。
一旦转型名义账户，扩大账户就成为可能了
三中全会终于决定转向名义账户了，但转到名义账户只是任务之一，另外很重要的一点是扩大账户。
这个账户比例只有做名义账户的时候才能扩大，你要做实账户的时候就做不到，必须得缩小才能完成这个任务，就是账户规模越小，越容易做实账户，因为需要的钱少呀。
比如1997年的时候个人账户比例是11%，为了做实个人账户，2005年38号文件将比例从11%降到了8%。
因为只有降低个人账户比例的时候才能做实账户，账户比例越小越容易做实账户，1%的账户现在就能做实，2%稍难一点，3%就吃点力了，而现行规定的8%形成现在这样一个结果，不可能做实了。
名义账户是计发养老金的一个凭据，一旦转型名义账户，扩大账户就成为可能了，不转型为名义账户而是做实账户，扩大账户就成为一个“死棋”，那时两个制度的目标就要互相冲突：
做实账户需要缩小账户，提高激励性需要扩大账户。
如果以前者为首要目标，那就缩小吧。
如果以后者为首要目标，那就扩大吧，但扩大之后需要更多的钱，可是大家又不愿多交钱，这不是死棋吗？
！
但如果一方面实行名义账户，另外一方面又没有扩大账户，那就等于浪费了NDC（名义账户）的资源，老百姓要骂你不承担责任了：
以前还给做实，现在为啥不做实了？
按照老百姓的理解，以前你还千方百计地假装做实我的账户，现在你都不假装了，你不做实我的账户了。
所以在这个时候有一条必须走的路，就是在向名义账户转型时，一定要扩大个人账户比例。
不扩大就浪费了实行名义账户的这个制度资源，并且还要遭到骂娘。
扩大账户这个事太好了，如果在28%没有变的框架下，个人8%、单位划过来8%，你会突然发现2013年的收入不是1.67万亿，将会超过2万亿，因为这个时候不是少缴而是多缴，如同
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