百科知识中国铁路公益性问题的原则及对策.docx

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百科知识中国铁路公益性问题的原则及对策

中国铁路公益性问题的原则及对策

由于中国的国情和路情决定了中国铁路必须承担公益性运输责任，但同时铁路重组又必须解决铁路提供公益产品由谁付费的问题，在此基础上提出了解决公益性问题的原则及对策。

关键词：

中国铁路；公益性运输；准公共产品；对策

解决铁路行业经营性与公益性的矛盾，妥善处置铁路的公益性，一直是各国政府致力解决的问题，尤其是对铁路行业实施市场化、公司化改革的一些国家，更是将这一问题作为铁路行业市场机制建立过程中必须予以解决的先行内容。

一、铁路公益性概念的界定

目前大多数学者都认可铁路应当是部分的自然垄断性，铁路产品是私人物品和公共物品的混合，是公益性与市场性的混合。

铁路在某种程度上具有公益性是由其基本属性所决定的。

1．从准公共产品属性看

根据排他性和竞争性的定义，对于铁路运输为旅客和货主提供的服务，如果旅客不买票或货主不付费就不能乘用运输工具，从这个意义上说，铁路运输工具对旅客和货主提供的服务具有排他性。

但从铁路路网的通过能力来看，在通过能力的许可范围内，开行列车之间是非排他的，也就是说增加一列列车并不影响其他列车的运营。

细化到一列客车可以同时容纳许多人，在车厢拥挤之前增加一个旅客并不影响其他人的使用，从这个意义上看，铁路运输服务又具有非排他性和非竞争性，说明铁路运输产品在一定条件下是准公共产品。

也就是说，铁路运输产品的排他性和竞争性随着拥挤度的变化而变化。

由于铁路运输在不同地区、不同时期的拥挤状况是不同的，在经济发达地区和运输高峰期，运输产品具有排他性和竞争性；在经济不发达地区和运输低谷期，运输产品往往拥有非排他性和非竞争性。

对于铁路线路等基础设施来说，主要服务于铁路运输工具，其排他性和竞争性也可能由于地域的不同而不同。

这是因为，在经济发达地区，存在替代性运输方式（如发达的公路运输），铁路运量也相对饱和，拥挤性大；而在经济不发达地区，其他运输方式也可能不发达，铁路运能有可能过剩，运量少，从而具有较强的公共性（公益性）。

如位于落后地区的国家路网干线、国防线、落后地区的国土开发线、落后地区支线等往往具有非竞争性、非排他性和不可分性，公共性较强，接近纯公共产品。

而经济发达地区铁路干线（如广深线等）、支线、企业专用线，公共性较弱，私人性较强，接近私人产品。

总之，铁路从公共产品属性看，在一定程度上某些铁路是准公共产品，决定了这类铁路具有公益性。

但并不意味着铁路运输产品都具有公共产品的性质。

2．从外部性属性看

和其他运输工具相比较，铁路快捷、安全、大运量，既节能又环保，负外部性极小，正外部性很大，即铁路具有远远超过负外部性的正外部性。

首先，铁路能够降低其他行业的生产成本，提高生活水平。

由于铁路的低成本运输，可以使相关产业的要素价格降低，例如发电厂，通过铁路全天候、大容量的运输，使发电厂的主要生产要素煤炭的价格很低，体现了铁路的正外部性。

其次，铁路能够拉动经济增长，优化产业结构。

铁路的发展可以带动如钢铁、机械等产业的发展，通过带动这些相关产业，铁路拉动了国民经济的增长。

尤其是目前处于世界性的经济危机，更加需要铁路的拉动作用。

第三，铁路拓宽了社会交往和文化交流，使原来孤立的城镇与乡村居民可以接触大千世界，使人们可以观察其他国家和民族的世界。

第四，铁路一直是政治与军事的主要服务者，是国防、国土开发等公共产品的重要组成部分，良好的铁路系统，可以使国家能够更有效地保卫国土，也可以提高国家和民族的凝聚力。

第五，铁路是基础产业，是现代国家和地方经济社会运转不可缺少的重要组成部分，具有很大的社会效益。

铁路的这种正外部性，一般在政府作为提供者的条件下，才能充分显现出来，但如果铁路产品的提供者是私人，由于经济人的理性，会将这些外部性内化为内部性，如果内化后无法得到补偿，则会选择牺牲外部性的行为。

总之，铁路从外部性属性看，表现为较强的外部性的铁路具有公益性，但同样并不意味着铁路全部具有公益性。

对铁路公益性的概念，不同的学者有不同的界定。

许文辉（2003）从铁路项目是否为商业性项目角度进行界定，认为铁路领域有一部分项月同时具有公益性和收费性的特征，由于具有公益性，说明其产品个人边际效用小于社会边际效用，或者供给这类产品能实现社会再分配的功能，不能完全依靠市场机制来提供这些商品，不能完全商业化，这些项目叫做非商业性项目。

铁路领域的非商业性项目可分为公益性客运和货运、低运输密度地区货物和旅客运输，以及铁路对战略性开发区的服务三部分。

冯飞（2004）从铁路运输服务提供者是否得到补偿角度进行界定，认为铁路的公益性是指铁路系统提供的部分服务可以使国家或公众整体获得利益，而此类服务的提供者却没有获得足够的经济补偿。

吕振宇（2005）从公益性铁路和公益性运输角度分别进行了界定，将形成的社会效益高于经济效益的铁路称为公益性铁路，如主要服务于政治稳定、军事安全、国土开发、民族团结、社会公平等的铁路。

将铁路承担的社会性运输称为公益性铁路运输，大体包括：

货运中对抢险、救灾、支农、低价值货物和军用物资实行的优惠运价或无偿运输；客运中对军人、学生的半价优惠、专列运输和国际运输。

总之，无论从什么角度对铁路公益性进行界定，学者们统一的结论是：

中国铁路具有较强的公益性特征，正是铁路的建设和经营为社会经济发展提供了一个低的社会成本基础，为其他生产经营领域和经济主体产生更高的经济效益创造了条件，或者说是铁路公益性的外溢导致了其他生产领域和经济主体的高收益，甚至牺牲自身利益为国家的政治经济生活提供了某种前提条件。

在公益性铁路建设和经营存在极强的正外部性的条件下，它的社会效益一般高于自身的经济效益。

这种特征会在相当长时间内存在，由于公益性的存在，将导致铁路运输企业的收益损失。

二、中国铁路公益性的构成及现状

1．中国铁路公益性基本情况

中国铁路的公益性从总体上可以分为两类：

一类是公益性运输，一类是公益性线路。

公益性运输主要包括如下内容：

抢险和救灾物资运输、支农物资运输、军用物资运输、军用客运运输、伤残军人和学生运输、市郊旅客运输、特定物资运输等。

按照现行规定，铁路运输企业承担上述公益性运输，意味着必须以低于正常运价甚至完全免费的形式给予公益性运输请求方优惠。

具体方式见表1所示。

表1中国铁路公益性运输情况表

项目公益性内容

抢险、救灾物资运输优先保证运输，后付运费或免运费

支农物资运输低于正常运价运输，减免铁路建设基金

军用物资运输约40％的运价优惠折扣率，后付运费

伤残军人、学生运输半价，50％的优惠

市郊旅客运输地方政府指令性开行的列车，低运量运输，无权关闭

特定物资运输降低运价或减收铁路建设基金

2003～2007年，铁路因承担学生运输、“三农”物资运输的运费减免和支付铁路公检法机关经费等为国家贡献资金1957亿元。

其中仅运输粮食、棉花、化肥农药、磷矿石等涉农物资，就减免铁路建设基金和实行低运价，共减少收入763亿元。

公益性线路主要是指政府出于政治、经济、军事、国防以及国土开发、消除地区差距等目的而兴修的铁路项目，这些线路的收益难于弥补建设成本或运输成本，即使亏损也必须维持运营。

在我国铁路网中，有很多这种出于国土开发、巩固边疆、加强国防等目的而建设的线路，社会效益非常好，对沿线经济社会发展的拉动作用相当明显，而运营企业的经济效益却比较差，亏损严重。

最典型的案例是已投入运行多年的南疆铁路以及目前的青藏铁路。

南疆铁路交付运营后的实际运量很小，而且面临管道等其他运输方式的竞争。

1997年库尔勒至鄯善的输油管道建成后，南疆铁路的运量减少了60％。

尽管南疆铁路采取措施加强管理，严控成本，并实行了特殊运价，铁道部和乌鲁木齐局也给予了一定的补偿，但终因运量小、成本高而亏损严重。

2003～2007年，南疆铁路亏损30亿元，青藏铁路从2004年至2007年也已累计亏损55．6亿元。

2．中国铁路公益性的特征

同世界上许多国家一样，中国铁路承担了大量公益性运输，不同的是中国铁路运输企业还承担了巨额的经费补贴支出，铁路承担公益性运输蒙受的经济损失，只能由铁路自身承受。

（1）中国铁路由于公益性运输产生大量的内部转移支付

为了贯彻国务院西部大开发、振兴东北的战略而修建的西部铁路以及原有的东北铁路，与东部铁路相比具有投资大、成本高、运量相对少的特点，大部分属于公益性铁路，社会效益明显而企业经济效益差，亏损严重。

为了保持铁路大动脉的畅通，铁道部只能对西部、东北铁路实施国铁内部转移支付。

2003-2006年铁道部通过内部转移支付对这些线路进行补贴达356亿元。

（2）中国铁路负担了大量应该由政府承担的支出

由于铁道部的政企合一，中国铁路在承担一般性公益性运输外，还负担了大量应该由政府承担的支出，主要是政府和社会职能支出，包括铁路公检法以及已经移交地方的中小学、医院等。

2003～2006年，铁路用于支付铁路公检法机关经费、安全监管费和社会职能的补贴累计379亿元。

（3）公益性铁路投资形成的巨额债务带来不断增加的金融风险

目前，无论是经营性铁路的建设，还是公益性铁路的建设，其投资基本上由铁路行业贷款、地方投资和收取的内含于运价的铁路建设基金构成（2007年铁路基本建设投资资金来源情况见表2所示）。

这样，铁路贷款将形成巨额债务，而公益性铁路的经营不可能获得正常回报用于还贷，致使债务累积越来越多，增加了铁路未来的财务风险。

表22007年铁路基本建设投资资金来源表单位：

万元

项目总计新建铁路

完成投资14924104　10454070

国债及财政预算内资金185000102000

国内银行贷款32732722827799

资产变现资金19429091724577

外资264965137390

专项资金1568193154330

债券46634853269000

专项基金27395382237323

企事业自筹2862801650

其他462

数据来源：

全国铁路统计资料汇编2007

三、解决中国铁路公益性问题的对策

中国的国情和路情决定了中国铁路将在较长时期里担负支持新农村建设、西部大开发、中部崛起、振兴东北等重任，无论是从国家利益角度，还是从公众利益的角度，中国都需要铁路系统提供各种公益性服务，这也是由中国铁路的基本属性所决定的。

为了弥补公益性运输所造成的损失，平衡各铁路运输企业之间因为公益性程度不同而形成的收入差别，铁道部通过内部转移支付的办法，在运输收入的再分配过程中，对铁路的公益性业务和经营性业务实行交叉补贴。

这种做法给铁路进一步重组改革造成了一定的障碍。

如果在不改变铁路运输企业这种“经营性”和“公益性”两个目的相互交织的状况下进行市场化重组改革，铁路运输企业难以形成有效的激励约束机制，难以成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

不解决公益性问题，还会影响铁路运输企业吸引外部投资的能力，进而影响铁路可持续发展目标的实现。

从另一方面看，在经济发达和较发达地区，由于运输需求较大，铁路运输往往表现为拥挤性铁路，已经具备了商业性质。

这类铁路能够采用市场化和商业化方式来建设和经营。

但由于“交叉补贴”现象的存在，部分收入被转移去补偿公益性铁路运输，结果是严重地扭曲了该类铁路的市场化经营，无法达到重组改革目的。

发达国家对公益性、政策性运输实施财政补贴非常普遍，政府对铁路承担的公益性运输，如完成亏损性客运业务、亏损性支线的运营、遵守限价规定以及以优惠价格运送物资等，均予以财政补偿。

借鉴国外铁路的经验，充分考虑中国的国情和路情，可选择的解决方法不外乎有两种：

一是将能够分离出来的公益性产品（如纯公益性线路）完全由政府提供，将铁路运输企业从这种公益性负担中解脱出来；

二是由铁路运输企业提供公益性产品，由政府对公益性服务进行补偿，这种做法下，又有两种选择：

①铁路运输企业完全市场化运作，政府补贴外部受益者。

允许承担公益性运输的铁路运输企业完全市场化运作，这种市场化运作既包括铁路运输企业有权根据市场需求确定运价，从而使外部经济形成者与被影响者之间可以进行讨价还价。

也包括允许铁路运输企业按照法律程序关闭处置亏损线路。

在这种方式下，政府对外部经济受益者提供补贴，其补贴数量应等于所形成的外部受益总额。

②政府购买公益性运输产品。

政府与铁路运输企业签订公益运输合同／协议，明确双方的权利和责任，企业提供公益性运输，并获得补偿。

具体的补偿方法可参照世界各国铁路通行的做法，如以政府拨款的方式弥补亏损；以软贷款方式减轻累计债务的负担；豁免累积债务等。

需说明的是，上述的政府既包括中央政府也包括地方政府，应根据受益对象，由中央政府和地方政府共同承担补偿责任。

对于第一种做法，难点在于不是全部公益性产品都能够分离出来，但对于诸如青藏铁路则可以考虑选择这种做法。

对于第二种做法的第一种方式，难点在于对某些公益性产品不容易界定外部受益者及其受益金额。

如支农物资运输，受益者应为全体农民，但又不可能以此为依据给予全体农民以补偿。

当然，对于学生类公益性产品，可以按照这种方法进行补偿。

对于第二种做法的第二种方式，是世界各国所采取的通常的做法。

但这种方式也存在操作障碍。

这种方式最大的问题是，公益性运输或线路不容易确定。

公共产品体现的往往是社会效益，而不是私人产品所体现的经济效益。

对于公益性的衡量，往往是一些质的标准，缺乏在量的方面的标准，因此，在具体界定公益性产品时会存在一定的困难。

中国铁路公益性运输中的抢险和救灾物资运输、支农物资运输、军用物资运输、伤残军人和学生运输、特定物资运输等的工作量比较容易确定。

但市郊旅客运输以及公益性线路，可能不容易确定其公益工作量。

尤其是目前的经济危机，可能形成很多线路的亏损，如何确定是经营性亏损还是公益性亏损，会存在一定的问题，这主要是由铁路系统的成本确认的复杂性所决定的。

无论是一般的经营运输还是公益运输，都共同使用线路、机车车辆等设备，共同接受各种辅助服务，哪些成本由公益运输承担，哪些成本由经营运输承担，需要制定相应的规则，需要有科学的方法和程序界定公益性运输和线路。

综合上述不同方式的选择，笔者认为可以针对不同的公益性产品采取不同的方式。

如对于青藏铁路类的纯公益性线路，可以考虑由政府经营。

当然，政府也可以实行特许经营权及招投标制度通过招标选定补偿额要求最小者，即给予要求补贴最少的企业运营。

由于特许经营投标时已经确定了最小的补贴数额，所以补贴有非常高的效率。

对于学生、军人公益性运输，可以对学生和军人本身进行补偿。

学生、军人购买服务时，持有效证件全额购票，票据上面标注其真实信息，政府制定相应的政策规定学生和军人持有效票据向哪个部门取得相应的补偿。

而对于其他方式的公益性产品，宜采用政府购买方式。

但对于上述所述不易界定公益性性质的部分，需要制定严密的法律以及公开公正的程序，防止寻租现象的发生。

就中国目前国情和路情来看，笔者认为完全解决公益性运输问题对中央政府来说较难选择，但同时笔者也不赞成模糊解决，公益性运输问题的解决是市场化铁路改革的前提条件，为使重组改革顺利进行，不走回头路，必须先行解决公益性运输问题，或者全部由政府买单，或者针对中国铁路公益性运输的实际情况，也可考虑通过税收政策激励铁路运输企业自行消化公益性运输所带来的损失，如适当减免铁路运输企业的流转税和所得税，即政府以税收收入的减少甚至完全不收取税收为代价换取铁路运输企业的公益性运输。

不可取的做法是部分解决，部分遗留以后解决，或采取临时批准制度，让铁路运输企业有寻租动机，政府官员有创租收益。