最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解文档格式.docx
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在起草制定司法解释和确立处理纠纷的原则时，我们考虑到我国房地产市场的实际情况和历史形成原因，对房地产开发经营的违法行为仍采取了适当的补救措施，即将违法行为的补正期限限定在当事人向人民法院起诉之前，按照宽严相济、区别处理的原则依法制定了相应的处理规定。
这就减少和避免了大量无效合同的出现，不仅有利于房地产市场的快速发展、社会秩序的稳定，也利于我国的法治建设和社会主义和谐社会的构建，同时，也是符合合同法立法精神和社会经济发展需要的。
二、《解释》调整的土地使用权出让合同
目前，按照房地产开发建设的过程阶段，我国房地产市场的结构分为三级：
一级市场是土地使用权出让；
二级市场即土地使用权出让后的房地产开发经营；
三级市场是投入使用后的房地产交易。
通过土地使用权出让一级市场取得土地是房地产开发建设的前提条件，为此，《解释》开宗明义对其调整的土地使用权出让合同给予明确界定，这也是适用该《解释》应解决的首要问题。
（一）土地使用权出让合同及主体、标的物
《解释》第一条规定，“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。
之所以在头条对土地使用权出让合同进行定义性解释，主要目的就是要明确土地使用权出让合同的出让主体和出让行为的标的物。
依据现行法律规定，出让主体为市、县人民政府所属的土地行政管理职能部门。
在讨论中，不少地方反映了一些市辖区及设立的各类开发区管理委员会出让土地的情况和问题。
为此，有观点认为，《解释》将土地出让主体限定为市、县人民政府土地管理部门不全面，遗漏了主体，出让土地的主体还应包括市辖区人民政府和开发区管理委员会。
对市辖区人民政府能否作为出让主体的问题，根据《国家土地管理局<
对出让国有土地使用权有关问题请示>
的答复》（1991国土函字第71号）意见，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“市、县人民政府”，所指“市”包括全国各级市；
所指“县”不包括市辖区。
对开发区管理委员会能否作为国有土地使用权出让主体的问题，国土资源部认为开发区管理委员会不具备土地使用权出让的主体资格。
综合上述意见，《解释》将国有土地使用权出让的主体依法限定为市、县人民政府的土地管理部门。
土地使用权出让合同的标的物，即土地使用权出让的客体为土地使用权，不是土地本身，但也并非是所有的土地使用权均可出让。
依据法律规定，土地使用权出让制度只是针对国有土地实行的一种土地利用制度，允许出让进行房地产开发的只能是国有土地。
对农民集体所有土地的使用权，依照《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
《城市房地产管理法》第八条也明确规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
对城市规划区以外的集体所有土地，依据《土地管理法》第五章关于建设用地的有关规定，因建设需要占有使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
据此，城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有土地的，不得出让。
这也是从我国土地使用制度改革和保护农业用地的实际情况出发，法律对集体所有土地出让的一种限制性规定。
有观点认为，出让的国有土地使用权应否包括国有农场的土地使用权。
根据我国现行法律规定和土地立法确定的土地用途管制原则，出让的国有土地使用权是指城市规划区内的国有建设性用地使用权，而国有农场的土地属于国有农用地，未经依法批准不得出让。
因此，土地使用权出让合同的客体只能是国有土地使用权。
综上述，土地使用权出让合同具有以下特征：
1．土地使用权出让合同是一种民事合同。
根据法律规定，土地使用权出让合同出让方和受让方在平等自愿的基础上，就土地使用权的设立所产生的权利义务关系达成的协议，属于民事合同的范畴。
2．合同主体和标的物的法定性和特定性。
依据现行法律规定，土地使用权出让合同的主体只能是市、县人民政府土地管理部门；
出让的标的物也只限于国有建设性土地使用权。
3．土地使用权的出让具有有偿性和有期限性。
《房地产管理法》第三条明确规定，国家依法实行国有土地有偿、有期限使用制度。
其有期限性就是土地使用者对土地享有的权利，受到出让年限的限制，最高年限按照国务院1990年以55号令发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，按土地出让用途确定。
有偿性表现在土地使用者通过出让取得一定年限内的土地使用权，必须向国家支付土地使用权出让金为代价，出让金的本质是土地所有者以其享有的土地所有权取得的土地经济利益，是一定年限内的地租。
土地使用权出让金的构成除一定年限的地租外，还包括土地出让前国家对土地的开发成本及有关的征地拆迁补偿安置等费用。
4．出让的土地使用权是通过国有土地所有权与土地使用权分离而创设的一种用益物权，土地使用权人直接对土地享有占有、使用、收益、处分的权利。
5．土地使用权人行使权利效力的有限性。
根据《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》之规定，城市的土地属于国家所有，国家按照所有权与使用权分离的原则，对城镇国有土地使用权实行出让、转让制度，国有土地使用权的出让，只是土地使用者向国家支付土地使用权出让金而取得对土地的一定程度的占有、使用、收益和处分的民事权利。
出让土地的使用者，对出让使用权的土地范围内的地下资源、埋藏物和市政公用设施等，不因其享有土地使用权而享有权利。
（二）土地使用权出让合同的性质
对出让土地使用权合同的性质问题，有观点认为，土地使用权出让合同应属于行政合同，不属于民事合同，不宜作为民事纠纷案件在本《解释》中予以调整。
其理由是：
在土地出让合同中，土地行政管理部门为土地使用权出让合同的主体，同时土地出让合同是以执行公务为目的，而且土地行政管理部门在土地出让、转让流转关系中依法负有相应的管理职责和享有单方处罚权及单方变更权、解除权等，其适用的是超越私法的特殊规则，因此，土地使用权出让合同具有公法属性，属于行政合同。
对此，理论界历来存有争议，在《解释》起草过程中也多次进行研讨，多数意见认为土地使用权出让合同为民事合同。
理由：
第一，土地使用权出让是国家作为土地所有权人将土地使用权在一定年限内出让给受让人，从而创设土地使用权物权的一种民事行为。
土地使用权作为土地所有权派生的一种用益物权，已是立法机关和理论界及司法实务界的共识，并体现在我国目前正在草拟的物权法草案中。
土地行政管理部门在土地使用权出让合同法律关系中，只是代表国家对土地所有权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现。
土地使用权所具有的对世性和排他性，决定了国家在出让土地使用权时必须以所有权人的身份，必须将出让行为作为平等主体之间合意创设物权的行为，如果国家是以土地管理者的身份出让土地使用权，那土地使用权将成为受出让人单方意志摆布的权利，丧失对世效力，背离了物权法的基本原则。
第二，国家在以土地所有权身份从事土地使用权出让行为时，其法律地位只是一个特殊的民事主体，与土地使用权受让人的法律地位完全平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循的是平等、自愿、有偿的原则，合同内容也是当事人真实的内心意愿的表达。
至于国家根据公共利益的需要依法提前收回土地，或对出让期限届满、闲置的土地依法无偿收回等，只是国家在土地使用权出让合同关系之外依法行使对土地利用的监督管理职权，这也是国家所具有的双重身份的具体体现。
第三，从我国目前的立法看，将土地使用权出让合同归属于行政合同没有法律依据。
全国人大法工委起草制定的物权法草案也将土地使用权作为他物权，而以创设该他物权而订立的出让合同为民事合同，并在《物权法（草案）》第十二章明确规定建设用地使用权为用益物权的一个种类，其取得设立应订立建设用地出让合同。
由此可见，土地使用权出让合同为民事合同的属性问题已成定论，土地使用权出让合同可以作为民事合同纳入《解释》的调整范围。
三、开发区管委会出让土地使用权的合同效力认定
根据《城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让合同的出让人主体是特定的，即必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施出让行为，其他部门、单位无权以出让人的身份订立土地使用权出让合同。
但在征求意见过程中，不少地方反映了开发区管委会出让土地的情况和问题，而且针对开发区管理委员会出让国有土地使用权的情况，国务院办公厅于2003年7月30日发布了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，目前正在对各类开发区随意圈占土地和违法出让、转让土地等行为进行全面清理整顿。
对开发区管委会作为出让主体订立的土地使用权出让合同的效力认定问题，存有不同观点。
第一种意见认为，依据现行法律规定，土地使用权出让合同的出让方是特定的，必须是市、县人民政府土地管理部门，其他任何部门、单位以出让人身份订立的土地使用权出让合同一律无效。
但在起诉前经市县人民政府批准，由市县土地管理部门与受让人重新订立土地使用权出让合同的，才可认定合同有效。
第二种意见认为，对此类合同效力可放宽认定，但应限制在解释实施以前订立的合同，区分情况分别处理。
第三种意见认为，根据法律规定，市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地所有权出让行为的惟一主体。
从出让土地使用权的行为目的看，其实质是为创设一种对土地的用益物权，因此，国有土地使用权的出让属于对国有土地所有权的法律处分行为，开发区管委会出让国有土地属于无权处分行为，依据《合同法》第五十二条规定，应按照效力待定合同处理，而不是无效合同，在经过市、县人民政府土地管理部门追认后，可以认定合同有效。
我们认为，参照上述意见，从我国实际情况出发，目前对开发区管委会作为出让方订立的土地使用权出让合同效力既不能一概认定为无效，也不能全部按照效力待定予以处理，而是要分别情况，区别对待。
首先，为配合国务院当前部署开展的土地市场整顿工作，加大促进国土管理部门对土地市场的管理力度，我们采纳了第一种意见，根据《城市房地产管理法》第十一条、第十四条的规定，市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地所有权出让行为的惟一主体，具有出让土地使用权的民事行为能力，开发区管理委员会则不具备相应的民事权利和民事行为能力，依据《民法通则》第五十五条、第五十八条规定，《解释》第一款明确规定对不具备法定主体资格的开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同按无效处理，以对今后土地出让行为给予有效规范。
其次，在前款明确规定将开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同认定为无效的同时，我们又考虑到开发区管理委员会行使出让土地权利的历史形成原因和目前我国土地市场存在的实际情况等因素，《解释》对开发区管委会订立的土地使用权出让合同效力未一概按无效处理，而是采取了相应的补救措施，避免大量无效合同的出现，导致土地市场交易关系更大的混乱。
为此，我们采纳了全国人大法工委、国务院法制办的意见，结合无权处分的观点，通过对《解释》适用范围上的限定，来区别认定合同的效力。
与此相应，在对合同效力的认定处理上，按照《解释》实施时间前后的不同而采取了不同的处理原则。
即在本解释实施后，对开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同，应严格依法处理，一律认定为无效，对在本解释实施前开发区管理委员会订立的土地使用权出让合同，可以按照无权处分的原则予以认定处理，以此为补救手段，有条件地认定合同有效。
根据《城市房地产管理法》之规定，市、县人民政府设置的土地管理部门是依法有权经办国有土地使用权出让行为的主体，其实施的土地使用权出让行为，实质是为创设一种对土地的用益物权，属于对国有土地所有权的法律处分行为，开发区管委会XX出让国有土地应属于无权处分行为，对其订立的土地使用权出让合同可以作为效力待定的合同予以处理，而不是直接认定合同无效。
根据《合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认后，该合同有效。
据此，《解释》规定，开发区管委会在起诉前经市县人民政府土地管理部门追认后，可以认定合同有效。
同时为防止追认手段的滥用，有效规范今后的土地出让行为，对追认的范围限定在本解释实施之前订立的合同。
据此，《解释》第二条规定：
“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。
”在理解适用该条款时应把握以下两个要点：
一是可以追认的合同只限于本解释实施前开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同。
由于本解释正式实施是2005年8月1日，因此，只有在2005年8月1日前开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同才可适用本条款。
二是开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同必须在起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认。
只有同时具备这两个条件，开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同才可以认定有效，如果只具备其中一个条件，该合同依然应当认定为无效。
《解释》之所以将追认的对象范围限定在本解释实施之前订立的出让合同，且追认行为必须限定在向人民法院起诉前，就是为防止追认权的滥用，有效规范今后的土地出让行为。
通过上述《解释》所规定的两款宽严相济的处理原则，能够有利于人民法院对开发区管理委员会出让土地使用权合同纠纷案件及时有效地裁决，避免大量无效合同的出现，客观高效地解决历史遗留问题，稳定土地交易市场的秩序，促进和保障我国房地产市场健康有序地发展。
四、对协议出让土地使用权的出让金价格的认定处理
为保障土地使用权出让行为的透明度和公开性，优化土地资源配置，国土资源部依据现行法律、行政法规制定了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明令商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
对以协议方式出让国有土地使用权时，出让金低于当地政府按国家规定所确定的最低价的，合同效力如何认定，争议的焦点主要是该合同中的出让金价格条款无效，还是合同无效。
有意见认为，《城市房地产管理法》第十二条已明确规定，采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
其目的就在于防止出让方和受让方随意甚至恶意串通，以极低的价格获取土地使用权，导致“炒地”现象大量出现，损害国家和社会公共利益。
《民法通则》第五十八条、《合同法》第五十二条对恶意串通、损害国家和社会公共利益的行为均明确规定为无效。
我们认为，在我国房地产一级市场，虽然法律、行政法规规定土地使用权出让可以采取拍卖、招标的方式，但实际上长期实行的是以协议方式出让土地，只是在近年才对商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，明令必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
由于我国地域广，各地情况差异大，再加上某些人为因素和历史原因，以协议方式出让土地的情况还为数不少，各地在按照国家规定确定土地出让金最低价方面也情况各异，如果以土地出让金低于按照国家规定确定的土地出让金最低价为由就认定土地使用权出让合同无效，将会导致出让方滥用请求确认合同无效的诉权，这不仅不利于合同交易关系的稳定和对土地的有效利用，也不利于保护受让方的合法权益，另外，还存在如果当事人不主张合同无效，又应由谁来请求确认合同无效的问题，且合同无效后也难以处理。
因此，我们认为，针对我国实际情况，对以协议方式出让土地使用权的，在其他条款不违反法律、行政法规的强制性规定，只是出让金低于按国家规定确定的最低价时，从保护国家和社会公共利益出发，可只认定合同约定的出让金价格条款无效。
根据《合同法》第五十六条“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定，允许当事人按照合同订立时的市场评估价格补足价款，促使合同有效履行；
鉴于出让方在土地出让一级市场所处的强势地位，导致价格条款无效往往由出让方造成的实际情况，《解释》规定“当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；
受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持”。
这就表明当事人即出让方和受让方任何一方请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，都应予以支持，这既促进合同的有效继续履行，维护房地产一级市场秩序的稳定，更可以保障国家和社会公共利益免遭损失。
而在不同意按照市场价格补足请求解除合同方面，只限于受让方提出的请求，才可支持，出让方提出的不予支持。
这可有效规范约束出让方的出让行为，促进土地的有效利用，建立和维护市场诚信体系。
五、对受让方擅自改变土地用途纠纷的处理
如前述，土地使用权是国家作为土地所有权人以出让方式将土地所有权与使用权相分离而设定的一种民事用益物权。
原则上讲，土地使用者依法取得出让土地使用权即享有占有、使用、处分、收益的权利，其他任何人不得干预。
但由于土地使用权是从土地所有权派生出来的一种民事权利，土地所有权即是基础性权利，国家作为土地所有权人，不仅有权对其所拥有的土地行使占有、使用、处分、收益的权利，而且有权对其出让的土地的用途作出限制性规定，同时国家作为国有土地的管理者，具有管理和监督国家土地资源的行政职能，往往通过行政手段在综合社会经济发展需求和保护环境的基础上制定土地长期利用政策，运用市场杠杆调控国有土地的供需关系，以期达到充分合理、有效地利用土地资源的目的。
控制城镇国有土地的用途，就是行政管理措施之一。
由于土地资源的特殊性，国家实行土地用途管制制度，不仅编制土地利用总体规划，将土地分为农地、建设用地和未利用地，而且对城市国有土地的用途通过在出让合同中明确约定的办法，严格加以限制。
为此，《城市房地产管理法》第二十五条规定：
“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。
超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；
满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；
但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
人民法院在司法审判活动中，对这种严格限制土地用途的做法应当依法予以支持。
实践中，市、县人民政府土地管理部门作为出让方在与受让方签订的土地使用权出让合同中，一般均要写明所出让地块的用途，这既是所有权人的一种权利体现，也是政府主管部门行使管理权的方式之一。
也正因为如此，按照合同约定的用途开发、利用该地块就成为合同另一方当事人即土地使用权受让方的义务。
按照《城市房地产管理法》第十七条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
如果土地使用者违反该规定，擅自变更土地使用权出让合同约定的土地用途，即属于根本违约，出让人根据《合同法》第九十四条第（四）项之规定，向人民法院提起解除合同诉讼请求的，应当予以支持。
《解释》第六条规定：
“受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。
”
审判实践中，在审理此类纠纷案件时应注意以下问题：
第一，只有土地使用权出让合同的出让方，才有权以本条《解释》作为依据，提起民事诉讼，请求解除合同。
因为，本条《解释》的适用范围是十分明确的，条文在整篇司法解释中的位置本身也说明其针对的是土地使用权出让合同。
人民法院受理的另一类案件——土地使用权转让纠纷案件中，尽管转让方和受让方也可能在合同中对土地用途作出约定，在合同履行过程中同样可能出现受让方违反合同约定的土地用途的情形，但转让方却不能依据本条《解释》提起民事诉讼，请求解除合同，而只能依据《合同法》的有关规定起诉，人民法院也不能以本条《解释》作为支持转让方解除合同的依据。
第二，对于擅自改变土地使用权出让合同中约定的土地用途的认定。
实践中，土地使用权出让合同多为制式合同，其中，一般均对土地用途作出较为明确的约定。
但由于各地在政策掌握上的差别以及一些特殊地块的特殊要求，不同的土地出让合同对所出让的地块的用途要求不尽相同。
有的在用途部分仅仅规定商业用地、住宅用地、工业用地，只要土地使用权人不违反这一规定，擅自改变用途即可。
例如：
出让地块为商业用地时，土地使用权人无论是建商厦和建宾馆都不违反合同约定。
但如果国家是为了建设一个既定项目而将土地出让给某一土地使用权人，则可能在土地出让合同中将用途约定得十分具体，例如：
国家可能出让某一地块建交通枢纽，一旦受让方违反合同约定擅自改变土地用途，出让方即可请求解除合同。
也就是说，人民法院在审理这类案件中，一般不对当事人在出让合同中约定的土地用途的合理性进行审查，也不支持受让方以原合同中关于土地用途的约定不合理为由进行的抗辩。
当然，如果出
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