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刑事公诉制度研究

中国刑事公诉制度研究

丁学勇

（兰州大学，甘肃兰州730000）

【内容提要】现代检察制度是以公诉制度确立为前提的，无论是从纵向的法治发展的历史上看还是横向地看各国的法治发展状况，公诉制度都可以说是检察制度最基本的构成内容。

我国的公诉制度一方面受到世界法制发达国家诉讼制度的影响，其中主要是大陆法系国家，另一方面也内发于我国的政治制度与司法实践的具体经验。

因而，我国的公诉制度有其自身的独有的特点。

其中最本质的地方体现在我国的公诉权从属于检察机关的监督权。

在社会矛盾增多和日益复杂化的当下，加强检察机关法律监督权至关重要，改革和完善具体的公诉制度则对于缓解社会矛盾，保护人权和维护社会稳定具有重要意义。

【关键词】公诉制度；法律监督；检察；量刑建议

一、刑事公诉制度的概念和渊源

（一）刑事公诉制度的概念

公诉是当今国际社会采用的重要起诉方式，公诉制度也是刑事起诉的基本制度。

所谓公诉，是指依法享有刑事追诉权的国家专门机关，代表国家对刑事犯罪分子提起诉讼，要求审判机关进行审判的一种诉讼活动。

公诉制度则指与公诉有关的法律规范体系的总和。

（二）刑事公诉制度的渊源

从刑事诉讼的发展史上看，在现代刑事公诉制度产生以前，刑事诉讼曾存在两种控诉方式：

一种是自诉，由被害人或者其亲属直接向有管理权的司法机关控告犯罪人，这是人类社会最原始的控诉方式，也是当时最主要的控诉方式；另一种是公诉，这里的公诉与现代刑事公诉又不一样，它是一种社会起诉的方式，这种起诉方式下，任何社会团体和公民都可以提出。

这种起诉方式明显不同于被害人个人起诉的方式。

可以说，这是现代公诉制度的原型。

在古罗马，对于亵渎神灵等没有具体被害人的公罪，除奴隶、妇女、未成年人外的人都可以提起控诉，这就可谓是公诉的控诉方式。

这种公诉制度的建立表明了国家对一类特殊犯罪的控制惩罚力度。

但它也并非现代意义上的公诉制度。

具有现代意义的公诉制度真正得以建立发生于中世纪后期的英国和法国，其主要标志是控诉职能的专门化和独立化。

12世纪中叶，英国进行的司法改革建立起陪审制度。

由若干地方议员或者地方上有法律知识的人作为审理案件中的陪审官。

他们的职责在于给法官提供情报并且可以裁决表面上证据确实充分的案件。

1275年的威尔明斯特案例条例规定了刑事案件必须采用陪审制度。

后来陪审团又分为大陪审图和小陪审团。

小陪审团负责审理案件，大陪审团则向法庭提出控诉并且承担举证责任。

此时的大陪审团事实上已经成为国家专门公诉机关，代表国家追诉犯罪。

这种追诉具有国家强制性，不受被害人是否有提出控诉意愿的限制。

由此，现代公诉制度的基本特征得以形成了，英国的公诉制度也就此产生了。

在法国，公诉制度的产生和代理制度密不可分。

在12世纪末，代理制度在法国产生。

“国王代理人”作为国王的私人法律顾问和民事代理人，主要为国王代理与王室有关的民事纠纷。

后来这一制度得以进一步发展，到14世纪末代理制度终于扩大到刑事案件领域，由代理人起诉刑事犯罪案件。

1302年法国国王颁布教令规定，“国王代理人”作为国家官员，参加与国王利益相关的一切诉讼活动。

其后，“国王代理人”演变为检察官，设置于各级法院内。

他们的一个重要职责便是以国家公诉人的身份对犯罪进行侦查与追诉，并且知道法院的刑事诉讼活动。

直至17世纪，法国国王路易十四颁布法令进一步明确检察官的等级，设立总检察官。

法国的公诉制度正式形成。

在资产阶级革命后，特别是法国在1808年法国颁布《刑事诉讼法典》后，公诉制度得以进一步完善。

法国的公诉制度虽然在产生上较英国要晚，但是法国的检察官公诉制度比较英国的大陪审团公诉制度，对后世的影响则更加深远。

之后的世界各国的公诉制度基本效仿法国的检察官公诉制度。

考察世界各国当下的刑事起诉制度，一般存在三种形式：

第一，采取国家垄断形式。

以公诉的方式追诉犯罪被认为是唯一合法的形式。

没有检察机关的公诉，刑事审判则不得启动。

公诉成为刑事诉讼中不可或缺的环节。

例如日本则采取这一方式。

第二，采取自诉形式。

自诉形式认为诉权是公民的基本权利，不允许任何机关和个人越俎代庖。

只有在案情复杂、性质恶劣的案件中才允许检察机关以公诉的方式追诉犯罪，而一般情况下均由公民以个人名义起诉。

新加坡、巴西、澳大利亚等国家则采用这一形式。

第三，采取国家追诉为主，个人自诉为辅的刑事起诉制度。

这种形式下，除了主要侵害个人权益或者社会危害性轻微的案件由个人提起诉讼外，其他的刑事案件均由国家以公诉的方式提起。

公诉案件的范围大于自诉案件的范围，且某些自诉案件如果关系到社会利益或者其他社会成员利益时，检察机关仍然能够以公诉的的方式追诉犯罪。

二、我国的公诉制度

（一）我国公诉制度的发展史

中国是社会主义国家。

由于我国特殊的历史及政治经济条件，公诉制度的产生及其发展，经历了一个十分独特的历史过程。

众所周知，中国自秦汉以来，一直实行司法与行政不分、控审合一的高度集权的封建专制司法制度。

只是到了清朝末年的1906年，清政府模仿资本主义国家“三权分立”的原则，建立了行政权、立法权、司法权的分立体制，并按照大陆法系的法律结构模式来改造传统的法律体系：

原刑部改为法部，掌管全国司法行政，不再兼理审判；改大理寺为大理院，为最高审判机关并负责解释法律，监督各级审判。

同时，各级审判厅相应地设立各级检察厅，由检察机关专门行使公诉权。

晚清检察机关的职权，主要规定于1907年颁布的《高等以下各级审判厅试办章程》中，主要包括如下内容:

①刑事提起公诉；②收受诉状，请求预审及公判；③指挥司法警察官逮捕犯罪者；④调查事实，收集证据；⑤充当民事案件的诉讼当事人和公益代表人；⑥监督审判，纠正违误；⑦监视判决的执行。

这是中国司法制度史上首次实现控审分离，中国现代意义上的公诉组织机构—检察院从此应运而生。

晚清的司法改革尽管由于清王朝的迅速覆灭而未发挥作用，但对以后的北洋政府产生了深刻影响，这些改革的成果后来成为北洋政府司法制度的基础，其中检察制度大都为北洋政府所采纳。

清朝末期的法制变革成为中国法律近代化转型的开端，因而在中国法律发展史上具有划时代的历史意义。

从历史的角度来分析，中国公诉制度形成的初始阶段，明显受到西方法学理念的直接影响。

辛亥革命后仍然沿用清末的法律制度，对检察机关的职权未作变动。

在国民党政府统治时期，尽管曾就检察机关存废问题展开过争论，但并没有在实质上影响检察机关的作用和地位，对检察机关的职权也未作太大的变动，仍然沿袭晚清变革以来的司法传统。

中国公诉制度的形成还经历了一个十分特殊的历史时期。

新民主主义革命时期中国共产党在革命根据地创建的检察制度，为新中国检察权理论的形成积累了丰富的经验。

1931年，中国共产党在江西瑞金成立了中华苏维埃共和国，并开始建立检察机关。

当时检察机关的基本职责是：

①管理案件的预审；②作为代表国家的原告，行使追诉权；③抗议权，即检察员对两审后仍有不同意见的案件，可向司法机关提出抗议，再行审判一次；④检察政治保卫局办理案件的情况。

抗日战争时期，陕甘宁、晋察冀边区抗日根据地的抗日民主政府也设立了检察机关，主要职责是；①案件之侦查；②案件之裁定；③证据之收集；④提起公诉，撰拟公诉书；⑤协助担当自诉；⑥为诉讼当事人，或公益代表人；⑦监督判决之执行；⑧在执行职务时，如有必要，得咨请当地军警帮助。

在这一历史时期，人民检察制度还是较多地借鉴了自晚清以来所取得的司法改革成果和经验。

解放战争时期，检察机关的组织建设得到新的发展，各级检察机关的职权主要是：

①检举一切破坏民主政权、侵犯民主权利的违法行为；②检举各级公务员触犯行政法规的行为；③检举违反政策事项。

这三项检察结果属于犯罪的，有权向法院提起公诉;违法错误应作行政处分的，呈请边区政府核办，等等。

很显然，由于当时正处于战争时期，各地检察机关的组织建设和职权范围并不统一，且实行“审检合署”的制度，公诉制度尚不完备，但十多年的公诉实践仍为新中国公诉制度的创建积累了一些经验。

新中国检察制度的发展并不是一帆风顺的，经历了从照搬前苏联的一般监督模式到后来注重借鉴外国经验与中国实际相结合的模式；从着手基础性建设到十年浩劫被扼杀中断，再至文革后的恢复重建。

这是一个相当艰难曲折的过程，但检察机关作为国家公诉机关及法律监督机关的职能一直延续至今。

中华人民共和国成立后，1949年12月颁布的《最高人民检察署试行组织条例》确立了检察机关的法律地位，明确了其对刑事案件行使公诉权的基本职能。

1954年通过的《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国人民检察院组织法》在肯定人民检察院是国家法律监督机关的同时，进一步明确规定，检察机关是国家唯一的公诉机关。

“文化大革命”期间，受“极左”思潮的冲击，1974年通过的宪法取消了检察机关的设置，检察机关的各项职权由公安机关行使，公安机关成为当时的公诉机关。

1978年我国通过的第三部宪法规定重新设置人民检察院。

1979年通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》，进一步确定了检察机关作为法律监督机关的法律地位，明确规定检察机关是代表国家行使追诉犯罪权的公诉机关，从此中国公诉制度逐步走向完备。

1996年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》进一步完善了我国的公诉制度及检察制度，由此形成我国目前的公诉制度。

（二）我国现行公诉制度的特点

中国的诉讼制度经历了独特的发展过程，既受到世界各国诉讼制度的影响，也源于中国司法实践的具体经验。

中国的公诉制度与其他国家相比既有相同或相似之处，也有自身的特点：

1、公诉与法律监督相统一

根据我国宪法、人民检察院组织法的规定，人民检察院是国家法律监督机关，并承担公诉的职能。

所以，我国检察官在刑事诉讼中具有双重身份，既是法律监督者，又是国家公诉人；人民检察院对刑事犯罪进行追诉，提起公诉的过程，也是实施法律监督的过程。

二项职能、二个过程密不可分。

集法律监督权与公诉权等权能为一身，是我国公诉制度及检察制度最具中国特色的部分。

2、检察机关是唯一的公诉机关

根据我国刑事诉讼法的规定，人民检察院垄断公诉权，独立行使公诉权，其他机关、团体和个人无权提起公诉。

而且，无论是对案件的起诉，还是不起诉，皆由检察机关自行决定，其他机关无权干预。

由于我国检察机关是独立的国家机关，不隶属于政府或法院，为检察机关独立行使公诉权提供了组织保证与制度保障。

3、公诉人不是诉讼当事人

我国的检察官作为公诉人出席法庭支持公诉，尽管与被告人有平等应对权，参与法庭调查和法庭辩论，但并不属于当事人，而是代表国家行使公诉权和法律监督权的独立诉讼主体，其职权及权利比当事人要广泛得多。

4、公诉人与警察、法官之间是相互配合、互相制约的关系

在西方国家，警察是检察官追诉犯罪的辅助人员，听从检察官的指挥；法官是裁判者，不受检察官的监督。

在我国，刑事诉讼实行分工负责、相互配合、相互制约的原则，公安机关负责侦查，检察机关负责审查起诉，公安机关对检察机关的不起诉决定有要求复议、提请复核的权利；法院负责审判，检察机关对法院确有错误的裁判可以抗诉，对法院裁判的活动可以进行监督并提出纠正意见。

5、检察官属于司法人员

在国外，关于检察机关是属于司法机关还是行政机关的问题，一直存有争议，目前尚无定论。

依据我国宪法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法的有关规定，我国的检察官属于司法工作人员，不属于国家公务员（仅指行政机关工作人员）。

这表明我国检察官的诉讼活动是司法活动，代表国家提出公诉的活动具有司法的属性，应该符合开放性、公正性、独立性等司法要求。

6、公诉与自诉的相互救济关系

我国的刑事起诉采用了公诉为主、自诉为辅的二元模式。

这种分工既有利于发挥国家的职能，也有利于调动公民个人追诉犯罪的积极性，使犯罪案件及时得到适当的处理。

我国刑事诉讼法规定的自诉案件主要有二种，一是告诉才处理的案件；二是被害人有证据证明的轻微刑事案件。

但是，公诉与自诉的范围并不是绝对的，二者可能存在交叉，在一定条件下可以相互转化。

公诉可以转化为自诉，自诉也可能转化为公诉。

由于两种起诉方式固有的局限性，我国刑事诉讼法确立了在一定条件下公诉与自诉相互救济的原则。

因犯罪直接侵害被害人的合法权益，被害人要求追诉犯罪的请求最为强烈。

国家追诉机关基于某种原因可能忽略被害人的利益，未追究被告人的刑事责任，或者决定对被告人不起诉。

为了维护被害人的合法权益，我国刑事诉讼法第145条、第170条规定，某些案件可以由公诉转为自诉，即被害人对某些公诉案件，在公安机关、检察机关不予追诉的情况下，可以直接向人民法院起诉。

而对某些自诉案件，被害人无力收集证据或者因某种原因不敢起诉时，为维护被害人的合法权益，保障社会秩序，国家也要进行干预我国刑法第98条指出:

“本法所称告诉才处理，是指被害人告诉才处理，如果被害人因受强制、威吓无法告诉的，人民检察院和被害人的近亲属也可以告诉。

”所以，自诉案件也可以向公安机关控告，经公安机关立案侦查，由检察机关提起公诉，即自诉转为公诉。

可见，公诉与自诉相互转化、相互救济的基点在于维护被害人的合法权益。

7、起诉法定主义与便宜主义相结合

根据公诉机关对具体刑事案件决定是否起诉时有无自由裁量权的不同，刑事诉讼立法和学说上有起诉便宜主义和起诉法定主义之别。

凡是认为有足够的证据证明确有犯罪事实，且具备起诉条件，公诉机关必须起诉的称为起诉法定主义。

如德国刑事诉讼法第152条第2项规定：

“除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察院负有对所有可予以追究的犯罪行为作出行动的义务。

”反之，凡认为有足够的证据证明确有犯罪事实，且具备起诉条件，但公诉机关斟酌各种情形，认为不需要处罚时，可以裁量决定不起诉的，称为起诉便宜主义。

起诉法定主义有利于严格执法，防止检察官滥用起诉权随意决定不起诉；有利于防止检察官受到政治势力的干扰而决定不起诉，以维护法律秩序的稳定。

但是，由于公诉机关缺乏裁量不起诉的权力，显得过于机械，则不利于区别犯罪人及犯罪的具体情况给予适当处理，不利于犯罪人的更新改造，因此，自本世纪初期刑罚的目的刑理论取代报应刑理论以后，起诉便宜主义逐渐被国际社会所承认。

目前，英国、美国、法国、意大利、德国、俄罗斯及我国台湾地区等均确认公诉机关享有一定裁量权。

起诉便宜主义可以分为两种形式：

一种是所谓“微罪不检举”，即轻微犯罪不予起诉；另一种被称为“更为广泛的起诉斟酌”，即不仅实行“微罪不检举”，而且可以因“公共利益”需要等对并非轻微的犯罪作出不起诉决定。

目前，多数国家起诉机关的起诉裁量权限于“微罪不检举”。

但美国、英国、日本等国家的起诉机关具有更大的起诉裁量权，除“微罪不检举”外，还广泛适用于其他可不予刑事处罚的情形。

为了严格执法，有效实现国家刑罚权，我国在公诉制度上实行法定起诉原则，即构成犯罪，具备起诉条件的案件，检察机关应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。

只是对于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件，检察机关可以作出不起诉决定。

由此可见，我国公诉制度也实行一定程度的起诉便宜主义，由于起诉便宜主义只是针对“犯罪情节轻微”的案件，因此，我国公诉制度中的便宜主义属于“微罪不检举”类型。

三、我国公诉制度存在的问题及建议

（一）关于指导思想与诉讼理念

所谓纲不张目不举，在谈我国公诉制度一些具体问题之前，我认为有必要先谈我国公诉制度得以建立运行的指导思想以及我们在公诉工作中的理念问题。

1、首先，必须明确我国检察机关公诉权是法律监督权的一部分。

要在公诉工作中克服忽视诉讼监督权甚至放弃诉讼监督权的思想，坚持追诉犯罪与诉讼监督并举，进一步强化对刑事诉讼活动的法律监督。

要正确认识宪法和法律关于人民检察院国家法律监督机关性质和职能的规定。

客观地说，我国宪法和人民检察院组织法虽然明确规定人民检察院是国家法律监督机关，刑事诉讼法也规定人民检察院对刑事诉讼活动实施法律监督，但宪法和相关部门法并没有对检察机关法律监督的内涵作出一个完整统一的规定，而只是在相关法律中规定了检察机关的具体职责和履行这些职责的程序，主要包括公诉、批准逮捕、职务犯罪侦查等。

我认为，我国人民检察院作为国家法律监督机关的性质和地位是历史形成的，不仅与国体和政体相适应，而且其必要性和合理性已为我国多年民主法治建设正反两方面经验所反复证明。

在我们这个缺乏法治传统，幅员辽阔、人口众多、区域发展包括法治建设差异较大的国家，如果没有一个强有力的专门法律监督机关维护国家法律的统一正确实施，后果是不可想象的。

因此，不仅没有必要改变检察机关的法律监督性质，相反，为了建设社会主义法治国家，还应进一步强化检察机关的法律监督职能，充分发挥其在维护社会主义法制统一中的作用。

具体到现行法律中规定的检察机关的具体职权包括公诉权等，均应看作是法律监督权的组成部分和表现形式。

从公诉制度的产生和公诉权的性质及功能看，公诉本身就具有法律监督的功能和要求。

一方面，公诉是基于维护统治阶级利益进而维护社会公共利益而产生和发展的，通过国家追诉犯罪来修复被犯罪行为破坏的统治秩序和社会关系，维护社会稳定；另一方面，公诉制度也是刑事诉讼民主化发展的产物，为了维护法制的统一和保护人权，由国家专门机关行使公诉权，实现对犯罪行为追诉与审判的分离，防止刑罚擅断，又通过公诉权公正、独立、客观的行使来对侦查活动和审判活动进行制约。

在一些大陆法系、英美法系国家和一些伊斯兰国家，尽管这些国家法律没有规定检察机关是国家法律监督机关，尽管这些国家检察机关的主要职能仅仅是公诉，但从实际情况看，检察机关在履行公诉职能过程中，对侦查活动和审判活动都有监督和制约的作用，如按照控诉的要求指挥、引导、约束警察侦查，纠正警察侦查中的违法行为，对法官的裁决不服可以提出上诉或上告等，只不过与我国相比在监督的方式上有所不同而已。

从公诉权的本质和行使过程看，公诉作为国家的一项法律权能具有法律监督的性质是确定无疑的。

我国刑事诉讼法明确规定了公诉的法律监督性和监督的程序，使得检察机关在履行公诉职能中对刑事诉讼活动实施法律监督成为一项法定义务，这意味着不履行诉讼监督职责就是公诉工作的失职。

检察机关在履行公诉职能中加强对侦查活动和审判活动的监督也是保证侦查的规范、司法的公正的现实需要。

司法实践中有些错案之所以发生，在公诉环节既有审查把关不严的问题，也有对侦查和审判活动监督不力的问题，有的检察机关在公诉工作中甚至放弃了诉讼监督职责，发现了问题也没有及时提出监督纠正的意见，以致酿成了错案的发生。

2、在公诉理念上，我们往往将刑事公诉制度仅仅看作是惩罚犯罪的手段，这是对刑事公诉制度本质的误解。

我认为刑事公诉制度建立的本质在于限制国家权力的肆意专断，保障人权和强化程序正义。

从这个方面说，我们的刑事公诉工作还要进一步强化程序正义和人权保障的观念。

过去我们在执法理念上把公诉更多地看作是犯罪控制工程的一个重要组成部分，因而只注重其指控犯罪功能的发挥，以追究犯罪嫌疑人和被告人的刑事责任为最终目的，而对侦查、追诉犯罪和刑事审判过程中是否遵守了法定规则，是否做到了程序正义，当事人和其他诉讼参与人的合法权利是否依法得到了保护，则不予关注。

反映在公诉理念上，就是注重追求案件实体真实、忽视办案程序正义，单纯指控犯罪而不重视保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，由此也导致了一些冤、错案件的发生。

在民主法治建设不断加强、人权保障写入宪法的今天，这种公诉理念必须转变和更新。

我认为促进这种转变可以从以下几个方面入手：

一是加强对刑事诉讼活动实施法律监督的原则；二是客观全面地审查判断证据和运用证据的原则，坚持证据确实、充分的公诉证明标准；三是建立法定的疑罪不起诉制度。

对经过法定次数的退回补充侦查仍然证据不足、达不到法定起诉条件的案件，可以要求侦查机关撤销案件，或作不起诉处理；四是坚持依法排除非法证据的原则。

要加强对证据合法性的审查和质证，对以刑讯逼供、暴力取证或者威胁、引诱、欺骗等非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言，应当依法予以排除，不得作为认定案件事实和犯罪情节的依据。

对于其他未严格遵守法律规定收集的证据，必须依法重新收集或者采取其他补救措施后，才能作为指控犯罪的依据。

对违法收集和提取证据、严重侵犯人权涉嫌犯罪的行为，要加强监督，应当追究相关人员责任的，依法追究责任人的刑事责任。

（二）我国公诉制度存在的几点具体问题以及建议

1、关于轻缓刑事政策与诉讼方式

我们对我国公民犯罪的具体状况具体分析可以看出，判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑、免予刑事处分的轻微犯罪人数占判决总人数的比重来说还是主要部分。

这些犯罪在社会危害性、发生领域、表现形式、犯罪主体及主观恶性等方面与严重刑事犯罪相比都有不同。

对数量如此庞大、社会危害性较轻的刑事犯罪，如果不考虑其特殊性，一律予以起诉和判刑，不仅对犯罪人不一定能起到教育、感化、挽救的作用，而且也不一定能够得到犯罪人亲属及其他社会关系的认同，反而容易将更多的人推到社会的对立面，扩大社会矛盾。

因此，以对轻微犯罪实行轻缓的刑事政策为立足点，借鉴国外处理社会矛盾的有益做法，改革和完善现行公诉制度，是非常必要的。

根据我国现阶段的犯罪形势和司法实践，适应轻缓刑事政策的公诉方式改革的案件范围主要应包括：

未成年人犯罪案件、过失犯罪案件、老年人犯罪案件和盲聋哑等残疾人犯罪案件。

这些案件必须同时具备以下条件：

可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处附加刑；事实清楚，证据确实、充分；犯罪嫌疑人认罪；被害人、被害单位无异议；侦查机关无异议。

在审查起诉上述轻罪案件时，可以根据全案事实和情节，依法作出不起诉的决定、建议人民法院适用缓刑或者在程序上建议法院适用简易程序审理。

对于未成年人犯罪的案件，有条件的地方，可以在公诉部门建立专门的未成年人犯罪工作机构。

对未成年人犯罪，可诉可不诉的不起诉，可判可不判实刑的依法建议人民法院判处缓刑。

2、关于起诉裁量制度

现代世界各国公诉制度的发展呈现起诉法定主义与起诉便宜主义互相融合、起诉便宜主义逐步扩大的趋势。

我国立法在起诉法定主义与起诉便宜主义的取舍上，采取了与大多数国家类似的态度，即以起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义。

实行起诉便宜主义的范围，限于情节轻微的犯罪行为。

多数国家实行起诉便宜主义的形式，为不起诉和暂缓起诉，我国仅是不起诉。

现阶段，起诉裁量权在我国仅仅表现为不起诉权的行使。

这说明起诉裁量在整个公诉制度中所占的比重还非常小。

应当说，起诉便宜主义也坚持公诉的合法性原则，只不过与起诉法定主义相比，在坚持合法性方面更加灵活，不再是对所有犯罪案件都一律提起公诉，而是充分考虑涉嫌犯罪的案件和犯罪嫌疑人的具体情况，分析起诉的必要性，权衡起诉或不起诉对于社会公共利益的影响，从而在个案的处理和办案效果上体现具体的正义。

赋予检察机关一定的起诉裁量权，旨在克服起诉法定主义的机械和僵化，使国家的刑事政策在刑事诉讼中得到更全面的贯彻，更有利于实现刑事诉讼的目的。

具体内容包括完善现有的不起诉制度和探索建立暂缓起诉制度。

（1）完善不起诉制度

不起诉，是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉的条件或者没有必要起诉的，依法作出不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判、追究刑事责任的一种处理决定。

根据目前公诉实践情况，完善不起诉制度主要应解决好两个问题。

第一，从立法规定上要界定清楚适用不起诉和暂缓起诉的条件，并可以考虑适当放宽适用不起诉的案件范围。

第二，要制定不起诉的指导性标准。

当前不起诉实践中主要存在的问题，一是滥用不起诉权。

对起诉条件把握不当，导致把应当提起公诉的案件作不起诉处理；二是错用不起诉权。

对不起诉条件把握不当，导致不起诉类型适用错误；三是行使不起诉权不到位。

对一些应该作不起诉处理的案件不敢、不能适用不起诉。

这些问题的存在，既有公诉检察官执法观念、执法水平的原因，也有公诉工作受到不正常干涉的因素，但最主要的是由于在起诉裁量实践中缺乏具体的指导性标准，在一定程度上造成公诉人员的自由裁量无所适从。

就我国不起诉权行使的现状而言，在不断更新执法观念，努力提高公诉水平的同时，应不断总结公诉实践经验，特别是结合