工作研究特色小镇发展热潮中的冷思考.docx

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工作研究特色小镇发展热潮中的冷思考

特色小镇发展热潮中的冷思考

[摘要]最近两年，国内掀起了一股建设特色小镇的热潮。

尽管浙江特色小镇建设已经取得了很好的成效，但由于我国区域经济发展差距较大，西部地区特色小镇建设面临很大挑战。

未来我国城镇化仍将以大城市为中心，小城镇限于自身条件难以吸纳大量的农村人口就地城镇化。

特色小镇是城镇化进程中的有益探索，但应合理规划、量力而行，不宜盲目开展大规模建设。

[关键词]城镇化特色小镇冷思考

2014年底浙江提出特色小镇的概念，并迅速将其打造成为产业转型升级的新载体，引起全国关注。

2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，此后全国各地纷纷出台政策和规划力推特色小镇，一时间特色小镇遍布大江南北。

在城镇化进程中，大力推进特色小镇建设似乎是解决农村人口就地城镇化的可选方案，但是，特色小镇建设也要充分考虑我国城镇化的趋势以及区域的产业基础和资源禀赋，合理规划，量力而行，避免一哄而上。

一、从“小城镇大战略”到特色小镇

早在上世纪80年代初，我国著名社会学家费孝通先生就系统论述了小城镇发展理论，提出以农村工业化和乡镇企业的发展为动力，推动作为“城市之尾、农村之首”的小城镇发展，在大城市和农村之间形成缓冲空间，促进城乡一体化，缓解大城市的压力。

1998年中共中央《关于农业和农村中若干重大问题的决定》提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，小城镇发展模式得以制度化并在全国推广实施。

虽然，小城镇符合中国发展需要，但是发展并得不好。

小城镇普遍存在基础设施不全、公共服务落后、人居环境差、人口外流等现象。

同时，许多小城镇正在逐渐失去特色、失去传统文化和美丽风貌。

浙江特色小镇崛起无疑为小城镇建设探索出了新方向、树立了新标杆。

《国家“十三五”规划纲要》提出“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。

2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

1000个特色小镇，约占全国建制镇的5%。

目前，各省也相继出台了特色小镇的建设规划和目标。

未来几年我国将掀起特色小镇的建设热潮。

10月13日，住建部已经公布了首批127个中国特色小镇名单，涉及到32个省区。

从分布来看，东部地区和西南地区的数量较多。

东部沿海经济发展水平较高，在产业基础和科技、人才资源集聚方面具有优势；而西南地区旅游资源丰富，文化旅游产业发展条件得天独厚。

从类型来看，此次入选的小镇以旅游发展型和历史文化型为主，数量分别达到64个和23个，占比达到68.5%。

未来，以文旅为主或将成为特色小镇的发展趋势。

但是，在缺少产业基础和文化旅游资源的广大中西部地区，特色小镇的发展仍然非常困难。

二、特色小镇建设的浙江经验

浙江作为先行者，特色小镇建设已经取得了非常好的成效。

截止到目前，浙江两批共79个特色小镇列入省级创建名单，51个特色小镇列入培养名单。

经过1年多的建设，梦想小镇、玉皇山南基金小镇、云栖小镇等特色小镇脱颖而出，在国内形成了较大的影响。

分析浙江特色小镇的发展可以发现其成功是众多因素形成合力的结果。

一是特色小镇并非小城镇，规划先行确保“精而美”。

浙江的特色小镇不是行政区划单元上的镇，也不是产业园区，而是具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的“产、城、人、文”四位一体有机结合的发展空间平台。

特色小镇不贪大，但是追求“精而美”。

规划面积一般控制在３平方公里左右，建设面积一般控制在１平方公里左右，以3A级以上景区的标准规划建设，坚持规划先行以实现土地、资金、人才等资源的优化配置和集约利用。

二是小镇以特色产业为核心，以创新转型发展为引领。

浙江改革开放30多年来培育了很多区域特色产业、形成了一批块状经济强镇。

虽然如今这些块状经济强镇及特色产业竞争力日趋下降，但是底子仍然在。

特色小镇正是依托原有特色产业基础，

围绕信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等重点培育产业，打造创业创新的新平台，集聚科技、人才等产业发展的高端要素，激发传统特色产业的活力，形成产业、文化、旅游的聚合发展，推动特色小镇的转型发展。

三是小镇建设以政府为引导，以市场化运作为主导。

浙江特色小镇建设坚持政府引导、企业主体、市场化运作。

政府从政策上给予大力支持，对于完成目标的特色小镇，给予用地指标奖励和财政收入返还，优先申报国家和省里的改革试点。

对于验收不合格的加倍倒扣省里奖励的用地指标。

同时，放宽市场主体核定条件，简化审批流程，做好服务工作。

充分发挥市场的主导作用，引入投资建设主体和第三方机构，提高小镇建设和运营的专业化水平。

政府引导提供了良好的制度保障，市场化运作则为特色小镇发展注入了活力。

浙江特色小镇的成功有其特殊的区位、产业、环境等基础，对于科技和人才等高端资源具有较强的吸引力，这些优势是很多区域所不具备的。

因此，浙江特色小镇的发展模式和经验并非其他省份都能依样复制。

况且，浙江特色小镇的建设也并非全都顺利，根据第一批特色小镇2015年的考核结果，7个小镇成绩优秀、9个良好、17个合格、3个被警告、1个降格。

三、发展特色小镇尚不能成为我国城镇化的主流

我国正处于城镇化的快速发展阶段，未来的任务仍然非常艰巨。

《国家新型城镇化规划（20142020年）》提出到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。

未来的城镇化主战场仍然是城市，尤其是东部沿海的超大、特大和大城市的人口还将继续增长，西部的中心城市人口将迎来快速增长期。

但是，小城市尤其是小城镇的人口增长仍然不容乐观，难以承担起吸纳流动人口实现农村人口就地城镇化的重任。

（一）人口仍将向大城市集聚，小城镇人口流失不可逆转

世界城市发展历史表明，人口向大城市集聚是城市化的必然趋势。

因为大城市在经济、文化、医疗、教育、公共设施等各种社会资源方面具有明显的优势，不断吸引着越来越多的人口流入。

我国也不例外，2009年到2014年间，全国35个一、二线城市的人口共增加了3778万，其中前15大城市增加了3010万人，约占80%；后20个城市，仅增加了768万，约占20%，如图1所示。

这后20个城市多数都是省会、副省级城市或者计划单列市。

从地级市的情况来看，2009年到2014年间，有完整常住人口统计的232个地级市中，人口减少的城市有85个，占36.6%，共减少1314万人；人口增加的城市有147个，占63.4%，共增加2217万人。

由于公共资源配置失衡，人口向超大和特大城市集聚的特征将更加明显，并且这一趋势短期内不会改变。

根据2016年10月19日国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2016》，我国流动人口从1982年的1154万人增长到2015年的2.47亿人。

东部地区是流动人口最集中的地方，2015年东部地区流动人口占全国流动人口的比例为74.7%，西部地区仅为16.6%。

据这份报告预测，我国流动人口规模的持续增长态势将不会改变，2020年、2025年、2030年流动人口总量将分别增至2.82亿、3.07亿和3.27亿人左右。

“十三五”期间我国流动人口将继续向沿江、沿海、沿主要交通线地区聚集，超大城市和特大城市人口将继续增长。

随着人口向大城市尤其是特大城市流动，很多中小城市人口正在不断流失。

小城镇的人口流失的趋势在未来较长一段时间内仍然不可逆转。

因此，在人口流失、缺乏人气的西部小城镇发展特色小镇将面临巨大的挑战。

（二）区域经济发展差距大，西部发展特色小镇先天不足

我国东西部经济发展差距很大，在小城镇层面表现得尤为突出。

发展好的小城镇基本集中在东部沿海地区。

首先，人口聚集程度较高的建制镇主要集中在东部沿海。

根据21世纪宏观研究院的研究，截至2012年全国建制镇总数量为20113个，镇区常住人口在10万以上的有206个，主要集中在长三角和珠三角地区。

其中，江苏和广东10万以上人口建制镇的数量居于第一和第二位，分别为46个和26个；中西部仅四川、安徽10万以上人口建制镇的数量达到两位数，而陕西、甘肃、宁夏、新疆和西藏等西部省份无一建制镇人口达到10万以上。

其次，经济实力较强的建制镇主要集中在东部沿海。

根据《中国中小城市绿皮书2015》公布的中国建制镇综合实力百强榜，广东有30个镇、江苏有27个镇、浙江有20个镇、福建有9个镇、上海有4个镇上榜；西部仅有贵州茅台镇上榜，排在第95位。

东部有的建制镇经济总量已经超过百亿。

与东部经济发达的小城镇相比，西部小城镇普遍面临着规模小、产业基础差、基础设施不全、公共服务落后、建设资金不足等问题的困扰。

与此同时，许多小城镇正在逐渐失去特色、失去传统文化和美丽风貌。

可见，西部小城镇历史欠账多，大规模开展特色小镇建设的基础较差，难以在短期内取得突破和成效。

（三）小城镇难以实现就地城镇化，不宜盲目发展特色小镇

随着近年来中西部经济的快速发展，以及国家相关政策支持力度不断加强，中西部大城市的人口流入加快。

近期中央围绕落实“三个一亿人”的城镇化目标出台了很多政策，其中“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”为中西部地区的城镇化带来了新的机遇。

但是，就近城镇化并不意味着在中西部的小城镇完成农村人口的就地城镇化。

首先，农村人口的城镇化重点需要解决的是就业，而中西部小城镇产业基础薄弱，难以提供充足的就业岗位。

其次，小城镇的教育、医疗、养老、保障性住房等公共服务欠缺，难以满足大量人口就地城镇化的需求。

第三，中西部大量的小城镇缺乏造血功能，财政依赖转移支付，难以快速实现基础设施的改造升级。

因此，即便是中西部农村人口的就近城镇化也应围绕以重庆、成都、西安、武汉、长沙、合肥和

郑州等省会城市为核心的城市群开展。

寄希望于通过特色小镇建设实现中西部农村人口的就地城镇化是不现实的，盲目开展大规模的特色小镇建设会造成大量资源浪费。

四、关于小城镇发展的建议

特色小镇是我国城镇化建设的有机组成部分，也是推进城乡一体化协调发展的有效方式，在基础较好的地区开展特色小镇建设，为小城镇的发展提供了一种新的思路和模式，为传统产业升级、传统文化发扬注入了活力。

但是，特色小镇尚不能成为城镇化的主流。

尤其是在基础条件较差的中西部地区特色小镇建设面对较多困难。

如果不考虑区域发展差异和广大城镇的实际条件，大规模推进特色小镇建设，盲目开展造镇运动，不但不能通过创新形成特色，反而导致同质化建设，造成千镇一面、恶性竞争的局面，浪费大量社会资源。

对于广大小城镇，除了选择试点探索特色小镇建设之外，主要精力更应该放在打基础上。

一方面，做好生态环境和历史文化的保护，留住青山绿水和乡愁。

另一方面，通过政府投入逐渐改善基础设施，补齐历史欠账，缩小城乡差距。

同时，国家应该加快制度改革扫清影响城市人口向城镇流动的障碍，逐步吸引城市人口向小城镇回流，为小城镇发展注入活力。

（弘利教育）