仪征市土地利用总体规划.docx

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仪征市土地利用总体规划

仪征市土地利用总体规划

（2006—2020年）调整方案

仪征市人民政府

二〇一七年五月

项目名称：

仪征市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案

项目承担单位：

仪征市国土资源局（公章）

项目审查单位：

扬州市国土资源局（公章）

项目编制日期：

二零一七年五月

第一章总则

一、调整目的

为更好地全面落实科学发展观，严格保护耕地和基本农田，提高节约集约用地水平，在维护土地利用总体规划的严肃性、科学性和可操作性的同时，保障仪征市“十三五”期间的经济社会可持续健康发展，根据国家、江苏省关于土地利用总体规划调整完善的统一部署，按照《关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函[2016]1096号）文件要求、《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》以及《江苏省国土资源厅关于印发<市县乡级土地利用总体规划调整完善指导意见>的通知》等相关内容，以仪征市2014年度土地变更调查成果为基础，结合仪征市实际情况，对《仪征市土地利用总体规划（2006-2020年）》进行调整完善。

二、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及省委、省政府、扬州市委、市政府的决策部署，落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的工作要求，按照“保护为先、优化为本、调控为要”的原则，以上级土地利用总体规划调整方案为依据，合理调整耕地、基本农田和建设用地指标，着重优化土地利用结构和布局，严控建设用地总量和强度，确保完成耕地和基本农田保护任务，确保生态保护红线落实到位，确保仪征市“十三五”经济社会发展的合理用地需求和国家重大战略的实施，为推进供给侧结构性改革，建设“强富美高”新仪征提供基础保障。

三、基本原则

（一）保护优先，统筹兼顾

坚持耕地数量、质量、生态三位一体保护，优先划定永久基本农田和生态保护红线。

统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理的国土空间开发格局。

（二）总量控制，布局优化

综合资源环境承载力评价，在严格控制建设用地总量前提下，确定建设用地规模，进一步优化城乡建设用地结构和布局，形成功能清晰、协调有序的城乡建设开发格局。

（三）节约集约，城乡统筹

按照“创新、协调、绿色、开放、共享”发展的理念，推进“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的节约集约用地“五量调节”战略的实施，引导经济结构和发展方式的战略性调整。

（四）多规合一，公众参与

围绕“多规合一”的目标，加强部门间沟通协调、密切协作；坚持开门规划，充分征求当地群众、专家学者及各部门意见，确保调整完善后的规划符合当地实际。

四、调整依据

（一）法律法规及部门规章

（1）《基本农田保护条例》；

（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（3）《中华人民共和国基本农田保护条例》；

（4）《江苏省土地管理条例》（2004年修订）；

（5）《村庄和集镇规划建设管理条例》；

（6）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；

（7）《江苏省土地利用总体规划管理办法》（江苏省人民政府令第105号）。

（二）规范性文件

（1）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

（2）《关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔2010〕8号）；

（3）《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）；

（4）《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）；

（5）《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

（6）《国土资源部关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》（国土资函〔2014〕54号）；

（7）国土资源部办公厅关于印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（8）《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

（9）《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（10）《关于印发江苏省市县乡级土地利用总体规划编制审批办法的通知》（苏政办发〔2010〕61号）；

（11）《省政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》（苏政发〔2011〕68号）；

（12）《关于贯彻落实<国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知>的通知》（苏国土资发〔2012〕18号）；

（13）《江苏省县乡级土地利用总体规划评估修改技术指南（试行）》（2014年2月）（苏国土资规发〔2012〕4号）；

（14）江苏省国土资源厅办公室关于印发《江苏省土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》（苏国土资办发〔2015〕47号）；

（15）《江苏省国土资源厅江苏省农业委员会关于印发江苏省永久基本农田划定工作方案的通知》（苏国土资办发〔2015〕182号）；

（16）《江苏省国土资源厅关于开展市、县级“十三五”土地整治规划编制工作的通知》（苏国土资发〔2016〕39号）；

（17）《省国土资源厅省农业委员会关于进一步加快推进县级城市（镇）周边永久基本农田划定工作的通知》（苏国土资发〔2016〕117号）；

（18）《江苏省国土资源厅关于预下达土地利用总体规划调整完善主要指标的通知》（苏国土资发〔2016〕277号）；

（19）《扬州市国土资源厅关于征求<扬州市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善指标分解方案（征求意见稿）意见的函》（扬国土函〔2016〕22号）；

（20）扬州市国土资源局扬州市农业委员会关于印发《扬州市级城市（镇）周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案》的通知（扬国土资〔2016〕71号）。

（三）技术规程

（1）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

（2）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

（3）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

（4）《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）；

（5）《乡（镇）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022-2009）；

（6）《乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1028-2010）；

（7）《江苏省永久基本农田划定工作指导意见》。

（8）《关于市县乡级土地利用总体规划调整完善的指导意见》；

（四）相关规划

（1）《扬州市生态红线区域保护规划》；

（2）《扬州城市总体规划（2011-2020年）》；

（3）《扬州市水利“十三五”发展规划》；

（4）《仪征市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

（5）《仪征市交通运输“十三五”发展规划》；

（6）《仪征电网十三五规划报告（2006-2020年）》；

（7）《仪征市城乡总体规划》（2012-2030）；

（8）仪征市交通、水利、电力等相关部门规划。

五、规划范围

《仪征市土地利用总体规划（2006-2020年）》规划范围为仪征市行政管辖范围全部土地，包括真州镇、新集镇、新城镇、马集镇、刘集镇、陈集镇、大仪镇、月塘镇、青山镇、朴席镇共10个镇，区域土地总面积为902.2平方公里。

六、规划期限

《仪征市土地利用总体规划（2006-2020年）》调整完善的期限具体如下：

规划基期年2005年，规划调整基期年2014年。

规划期限2006-2020年，规划调整期限为2015-2020年。

第二章调整背景

一、区域概况

（一）地理位置

仪征市位于江苏省中西部，东经119°02'-119°22'，北纬32°14'-32°36'之间，地处长江三角洲顶端，是宁镇扬三角地区的中心地带；东连扬州，西接南京，南濒长江与镇江隔江相望，北部与安徽省天长市接壤，地理位置优越。

仪征市拥有长江岸线27.6公里，直顺稳定、深泓临岸，是理想的建港岸线，长江航运水道及发达的内河网与宁通高速公路、沿江高等级公路、江六高速、宁启铁路共同组成了仪征四通八达的水陆交通网。

凭借润扬大桥、南京四桥等交通枢纽，仪征缩短了与长三角各大城市通程时间，与宁、镇、扬、沪等大中城市形成了半日工作生活圈，具有独特的地理优势，是江苏省五大重点经济发展带之一。

图2-1仪征市区域位置示意图

（二）自然概况

仪征市属于北亚热带季风气候区，气候温和湿润，光能资源丰富，热量资源充足，雨水充沛，四季分明，年平均气温15.1℃，有效积温5537.4℃，年无霜期221天以上，年平均日照2144小时，常年降雨量1100mm左右，其中春夏秋冬四季的总降雨量分别为243mm、479mm、210mm、95.7mm。

年降雨量在全市境内由南向北逐渐减少趋势。

仪征市境内有长江和淮河两大水系，大小河流16条，全长154公里。

全市丘陵岗地面积占77.48%，半开发和未开发的丘陵山地达20万亩。

丘陵岗地海拔在10-100米，坡度在15度以内，土壤偏酸性，自然植被较好，无污染，生态环境良好。

（三）社会经济概况

2014年，仪征市完成地区生产总值461.48亿元，按可比价计算，比上年增长11.4%。

其中:

第一产业增加值23.87亿元，增长3.5%;第二产业增加值253.34亿元，增长11.3%;第三产业增加值184.27亿元，增长12.5%。

2014年末仪征市常住人口59.60万人，按常住人口计算，人均地区生产总值80764元，比上年增加7801元，增长10.7%。

三次产业结构由上年同期的5.2:

56.5:

38.3调整为5:

55.2:

39.8。

全市总人口59.74万人（户籍人口），其中城镇人口27.70万人。

按常住人口计算，2014年末城镇化率为52.36%，比上年提高1.68个百分点。

根据城乡一体化住户抽样调查，城乡居民收入持续增加，居民生活水平持续改善。

按常住地分，全年城镇居民人均可支配收入31123元，比上年增长9.2%；农村居民人均纯收入14860元，比上年增长10.8%。

仪征市工业生产稳定增长，企业效益继续提升。

2014年，全市规模以上工业实现产值1396.11亿元，比上年增长8.9%；全市工业开票销售收入1043.4亿元，比上年增长16.1%，总量首次突破千亿元，在苏中各县市中排名第一。

全年社会固定资产投资完成338.93亿元，比上年增长19.3%，主要经济指标总量扬州市领先，重大项目扎实推进，全年实施亿元以上项目99个，完成投资267.08亿元，占全社会投资比重78.8%。

二、土地利用现状和特点

（一）土地利用现状

根据仪征市2014年度土地变更调查成果，全市土地总面积90219.9公顷，其中：

农用地64271.9公顷，占土地总面积的71.24%；建设用地22224.2公顷，占土地总面积的24.63%；其他土地3723.8公顷，占土地总面积的4.13%。

规划实施期间，土地变化趋势大致为：

建设用地呈增加趋势，农用地和其他土地呈减少趋势。

（1）农用地

2014年末，全市农用地总面积64271.9公顷，其中：

耕地面积42822.2公顷，占土地总面积的47.46%；园地面积3693.9公顷，占土地总面积的4.09%；林地面积1815.3公顷，占土地总面积的2.01%；其他农用地面积15940.5公顷，占土地总面积的17.67%。

（2）建设用地

2014年末，全市建设用地总面积22224.2公顷，其中：

城乡建设用地17576.1公顷，占土地总面积的19.48%，城乡建设用地中城镇工矿用地6394.9公顷，农村居民点面积11181.2公顷；交通水利及其他建设用地4648.1公顷，占土地总面积的5.15%。

（3）其他土地

全市其他土地面积为3723.8公顷，其中：

水域面积为3457.2公顷，占土地总面积的3.83%；自然保留地面积为266.6公顷，占土地总面积的0.30%。

（二）土地利用特点

（1）耕地比重较大，耕地保护压力大

仪征市农业利用以耕地为主，耕地适耕期长，全市耕地面积42822.2公顷，占农用地面积的66.63%，占土地总面积的47.46%，耕地比重较大。

近年来，随着仪征市经济飞速发展和工业化、城市化进程的加快，导致建设用地需求量日益加大，这对耕地保护形成了巨大压力。

（2）土地利用的多样化和综合化

由于土壤、地形等自然条件，土地开发的方式和历史发展变迁等因素的影响，仪征市各乡镇土地利用结构区域分布差异较大。

市域范围内中北部以丘陵山区为主，是全市重要的农业空间，重点发展稻米、小麦、油菜等传统优势产业；南部地区则以经济发展为主，建设用地比例相对较大，农用地比例相对较小。

全市在土地利用方面第一、二、三产业协调发展，形成了农、林、牧、副、渔、工等综合利用格局，充分表现出土地利用的多样性。

（3）建设用地增长速度快，供需矛盾日益突出

近年来，在区域经济辐射下，随着汽车物流园的建设以及经济开发区成立，仪征市各项建设用地需求越来越大，出现快速扩张的趋势。

面对经济的稳步增长和产业的转型升级，土地供应与需求、开发与保护的矛盾日益尖锐，耕地保护压力大。

三、规划实施成效

现行规划批准实施以来，仪征市一直坚持土地用途管制，并把土地利用总体规划作为加强土地宏观调控和实行土地用途管制的主要依据。

现行规划对仪征市保护耕地尤其是基本农田，提高土地节约集约利用水平，统筹城乡发展起到了非常重要的作用，也保障了经济社会科学健康发展。

（一）规划的权威性和严肃性得到维护

规划实施后，仪征市坚持提升全市土地执法成效、强化依法遵规用地意识，并将依法批准的土地利用总体规划主要目标和指标纳入国民经济和社会发展规划与计划，严格执行。

各部门、各行业编制的规划，均做好与土地利用总体规划相衔接。

规划实施强化了城乡建设用地空间管制，审批的新增城镇村建设用地均布局在规划允许建设市内。

对符合单独选址的项目用地均通过“列清单，留通道”的方式安排，确保交通、水利、能源等相关部门的项目规划与土地利用总体规划的衔接，避免了规划的频繁修改和违法用地的发生，维护了规划的权威性和严肃性。

（二）耕地和基本农田得到有效保护

耕地保护方面，根据仪征市2014年度土地利用现状变更调查成果，全市耕地保有量50981.1公顷，其中实有耕地面积42822.2公顷，对照《仪征市土地利用总体规划（2006-2020年）》及各镇土地利用总体规划，现行规划到2020年全市耕地保有量目标为48273.9公顷，目前，全市耕地保护目标实现程度为105.44%。

基本农田保护方面，根据《仪征市基本农田划定实施方案》成果，2014年全市实际划定落实基本农田38790.1公顷（其中耕地31738.4公顷、可调整地类7051.7公顷），比基本农田保护任务指标38622.3公顷多预留167.9公顷，基本农田保护目标实现程度为100.4%。

（三）科学发展用地得到合理保障

规划实施期间，通过积极拓宽用地保障渠道，有力确保了城乡建设、产业发展和基础设施等建设项目落地。

随着苏中崛起战略和宁镇扬同城化发展的逐步实施，为实现区域土地资源的可持续利用、实现区域经济的可持续发展，仪征市政府积极响应省国土资源厅关于提升国土资源保障能力积极服务稳增长促转型的要求，加快发展方式转变，以重大项目建设为支撑，推动经济转型升级，纵深推进深化改革，紧紧围绕“稳增长、调结构、保民生、促稳定”发展路线，进一步优化产业结构，提升产业水平，实现全市经济社会快速发展。

（四）土地利用结构布局得到优化

规划实施期间，通过划定城乡建设用地管制分区，探索土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡建设规划、生态建设和环境保护规划等多规融合，不断完善建设用地空间管制制度，优先布设国土生态屏障用地，协调安排基本农田和基础设施用地，优化城镇村用地布局，统筹安排生产、生活、生态用地，引导土地利用结构和布局优化，城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例从2005年的30.3%提高到2014年的36.0%，新增建设用地占用其他土地的比例逐步提高，占用农用地的比例逐步下降。

（五）生态型土地利用模式成效明显

规划实施期间，全市严格落实县、乡级土地利用总体规划划定的土地用途区，通过推行生态型土地利用模式，以自然资源与生态环境良性循环为基础,以农业基础设施建设与提高土地利用效率为重点，兼顾农用地的生态服务功能和旅游休闲功能。

遵循人与自然和谐共处的原则，协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展。

在保护和改善生态功能的前提下，优先布设国土生态屏障用地，控制对基础性生态用地的开发建设，控制各类用地的无序开发，统筹安排生态用地比例；对具有重要生态价值和生态敏感土地明确划定为自然与文化遗产保护区和生态环境安全控制区，严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动。

4、规划存在问题

（一）部分规划指标落实情况超过规划预期

建设用地总规模、城乡建设用地规模和农村居民点用地规模已经达到或超过了核定的2020年规划目标，经济社会发展用地需求与规划预期目标存在一定差距，导致规划实施难度增大，规划建设用地保障压力加大、规划建设用地空间布局不能完全适应经济新常态。

（二）耕地与基本农田保护压力较大

仪征市地形地貌较为复杂，耕地质量普遍不高，基本农田保护压力较大。

实际划定基本农田时，将部分可调整林地、园地和水塘等可调整耕地作为耕地划入基本农田，且划定的基本农田主要分布在中北部丘陵山区，田块较小，地块破碎，耕地质量普遍较差，耕地后备资源较为匮乏。

（三）土地资源利用节约集约化程度不够

土地资源利用不够充分，低效利用现象仍较严重。

主要原因体现在两个方面：

一是城镇和园市内有部分已批项目建设用地存在闲置及低效利用、建筑容积率偏低等问题；二是广大农村普遍存在居民点分布零散、户均占地面积大，土地利用效率不高等问题，此外，全市对水域、水面的利用也较为粗放，造成了土地资源的较大浪费。

（四）规划用地空间不足

“十三五”是仪征市经济社会又一次腾飞的重要时期，在经济社会发展的宏观背景推动下，随着“苏中崛起”战略的实施，全市必将用好省委苏中发展政策，抓住沿江与沿海开发的重大机遇，抢抓江北新区建设新契机，积极推进跨江融合发展和宁镇扬同城化。

目前全市剩余城乡建设用地上图指标已经不能满足“十三五”期间用地的合理需求，规划用地空间不能适应经济社会的可持续发展。

第三章土地利用战略与规划目标

一、土地利用战略

（一）战略任务

仪征市将积极落实省市主体功能区发展要求，继续实施板块发展战略。

依据各镇资源禀赋，进一步明确中心镇、重点镇、特色镇的功能定位和产业特色，紧抓世博园、省博园举办的重要契机，积极融入“一带一路”、跨江融合等战略布局，围绕经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的发展目标；进一步明确功能定位和发展导向，打造形成“一城两带三板块”空间布局，形成特色鲜明的城镇发展新格局，以促进全市土地资源的协调、高效和持续利用。

正确处理保护资源与保障发展的关系，严格保护耕地和基本农田，保障合理用地需求，优化土地利用结构和国土空间格局，划定“生态保护红线、永久基本农田保护红线以及城市开发边界”，推进“创新、协调、绿色、开放、共享”发展，为全面实现仪征市发展目标，提供土地资源保障。

（二）基本策略

1、划定三线，优化国土空间格局

优先保护各类生态本底资源，划定生态红线；坚守耕地保护红线，划定永久基本农田保护红线；科学规划城市用地规模，引导城市用地理性拓展，划定城市开发边界。

2、节约集约，控制国土开发强度

通过“控总量、盘存量、提效率、优结构”等路径，调整盘活存量用地，大力推进城镇低效用地再开发利用，不断优化城乡建设用地内部结构，有效抑制建设用地快速扩张的趋势。

3、统筹城乡，引导城市化发展

按照率先实现现代化要求，以城乡统筹发展引导城市化发展和农村建设，逐步降低进城门槛，使农民有能力进入城镇，有条件居住在城镇，有机会在城镇发展，真正融入城镇生活，同时进一步加强镇、村的规划，加强农村道路、给排水、环卫、通讯、电力等基础设施和医疗卫生、教育文化等基本公共服务设施建设，使广大乡村居民共享改革开放成果。

二、规划目标调整

（一）耕地和基本农田保护目标

坚持保护优先、应保尽保的原则，强化耕地的数量、质量和生态三位一体的保护。

实行耕地保有量和耕地双控，到2020年，仪征市耕地保有量不低于46973.3公顷，其中耕地40886.6公顷，耕地保有量比原规划目标减少1300.6公顷。

按照保持现有基本农田布局基本稳定、优质耕地应保尽保的原则，合理调整基本农田保护任务。

在充分考虑“十三五”期间国家省市各类重点建设项目占用、生态退耕、不符合基本农田划定地类要求等因素，确保规划期内基本农田不低于35726.7公顷，尽管基本农田保护任务比原规划目标减少2895.5公顷，但确保基本农田保护质量有所提高。

（二）建设用地节约集约利用目标

落实建设用地总量控制和减量化管理要求，严格控制建设用地总量，从紧安排新增建设用地，以优化整合城乡建设用地为重点，合理安排各类建设用地增长规模与时序。

着力促进城乡统筹发展，优化城镇点轴格局，推动产业用地集聚、协调，引导中心村合理分布，形成功能明确、优势互补、梯度有序、区域协调的城乡建设用地空间格局。

到2020年，仪征市建设用地规模不超过23167.1公顷；新增建设用地规模控制在942.9公顷以内，新增建设用地占用农用地控制在889.9公顷内、建设占用耕地控制在698.7公顷以内。

到2020年，人均城镇工矿用地控制在227.00平方米/人。

（三）城乡用地格局优化目标

着力促进城乡统筹发展，突出中心城区和城镇建设，优化城镇点轴格局，推动产业用地集聚、协调，引导中心村合理分布，形成功能明确、优势互补、梯度有序、区域协调的城乡建设用地空间格局。

到2020年，城乡建设用地控制在18200.7公顷。

（四）土地生态建设目标

通过荒山、荒地、荒滩植树造林等一系列措施，保证全市生态退耕成果得到巩固，水土流失得到进一步治理，土地退化治理取得明显成效，农用地特别是耕地污染防治得到加强。

构建经济、社会、文化、自然全面平衡发展的良好的生态环境。

到2020年，园地控制在3693.8公顷，林地达到1829.1公顷，全市园地、林地面积保持基本稳定，全市林木覆盖率达到24%，城区绿化覆盖率达到45%以上，严守生态红线。

（五）规划流量指标与归还

按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的要求，实施建设用地总量控制和减量化战略，至2020年，上级下达仪征市流量指标1113.3公顷。

为严格落实耕地补充任务，提升基本农田质量，不断加大土地综合整治投入力度，提升“农地重整、村镇重建、要素重组”的城乡土地统筹配置水平按照不小于流量指标的1.3倍安排并划定村镇建设用地控制区，在乡级规划中上图落地。

第四章土地利用结构与布局

一、土地利用结构调整

2014年末，仪征市农用地面积64271.9公顷，建设用地面积22224.2公顷，其他土地面积3723.8公顷，分别占土地总面积的71.24%、24.63%、4.13%。

调整后2020年农用地面积63345.8公顷，建设用地面积23167.1公顷，其他土地面积3707.0公顷，分别占土地总面积的70.21%、25.68%、4.11%。

本次规划调整后，仪征市将对农用地、建设用地和其他土地结构进行适当调整。

（一）合理调整农业用地

1、严格保护耕地，有序发展高效设施农业；合理控制建设用地扩张速度，尽量不占或少占耕地；在保护生态环境的前提下，适度开发其他土地；提高优质耕地面积与比重，强化耕地质量建设、产能提升工程。

至2020年，全市耕地面积不少于40886.6公顷。

2、园地