制度建设的重要意义Word文档格式.docx

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有效控制地方债务风险的基本财政管理制度

无论是市场控制还是规则控制其有效发挥作用的前提是基本的财政管理制度的建立。

这些基本的财政管理制度包括以下内容：

政府预算要划分为经常预算和资本预算经常预算是指为经常重复发生的为政府活动提供资金的预算这些项目包括人员经费和公用经费其特点是具有可预测性；

资本预算是指一次性资本项目如建筑物、道路桥梁和大型维修项目的预算。

经常预算支出通常是用经常性收入来满足的资本项目支出则通过借款融资满足。

理由如下：

首先由于资本项目通常需要一次性大量初始投资而经常预算项目由于其重复发生一般比较稳定且易预测如果将资本项目与经常项目合并在一个预算中大规模的资本项目将导致收支失衡赤字产生。

而几乎所有国家的法律都规定地方政府预算必须平衡。

其次资本项目融资具有以下优点：

一是通过借债政府很容易获得资本项目所需要的大量资金；

二是由于资本项目长期发挥作用所以其成本应在其使用周期内分摊这也符合代际公平原则。

如果地方政府预算不作此划分中央政府和监督部门将很难了解地方政府发债是为资本项目融资还是为弥补短期赤字这一信息的缺乏破坏了债务控制规则地方政府发债可能会失控。

统一的会计准则任何控制方式有效发挥作用的前提是必须充分掌握发债者的财务信息。

因此债务控制要求地方政府公开披露自己的财务信息以便市场和监管者评估政府的信用风险。

政府应该披露哪些财务信息呢?

或者说财务报告披露的标准是什么?

如果财务信息的披露标准不统一不同政府之间就难以进行比较也就无法判断每个政府的信用风险是高还是低。

因此统一规范的会计准则是实行有效债务控制的必备条件。

那么由谁来制定标准呢?

如果由政府机构制定标准“裁判员”与“运动员”身份的合二为一就难以避免标准的偏颇从而损害公众利益。

由于政府财务报告的使用者是公众、投资者和金融市场因而标准的制定者必须具有保证标准公正的公信力。

地方政府财务报告制度有效的债务管理和控制要求对地方政府建立统一规范的财务报告制度。

财务报告的编制和信息披露应以以下目标为准则：

一是所有的信息都要按照会计准则准备和披露使不同政府之间的信息可以比较；

二是可以衡量政府经常性收入量以确定政府还本付息的能力；

三是可以衡量政府的流动性资金储备是否恰当以判断当经常性收入不足时政府的还本付息能力。

同时信息披露还要求建立现代政府信息管理系统以及时提供有关政府支出各个阶段的真实信息和各级政府的财政运营情况。

政府的财务报告必须完整即它应该包括地方政府所有的收入和支出信息包括所有的资产和负债。

报告内容不仅包括政府本身的财务情况还要报告政府所设立的以及所担保的所有组织的财务情况。

此外政府之间的资金往来如资金转移支付也要在财务报告中显示出来。

财务报告完整性原则的设立是为防止地方政府的预算外行为。

一旦财务报告给地方政府提供了可以将预算内活动转移到预算外的可乘之机债务控制手段将失效。

建立保证财务报告信息真实的制度财务报告对政府的信用评级至关重要但如何防止政府为提升信用评级而在财务报告中弄虚作假呢?

独立于政府部门的审计是政府财务报告真实可靠的保证。

审计是对政府的预算执行情况进行监督和检查是预算过程不可或缺的阶段。

审计的对象是政府及财政预算。

公共预算由政府编制立法部门代表公众审批。

在执行过程中作为信息优势者的代理人政府是否按照立法批准的预算执行不能完全由政府自己报告而必须由代表人民的检查机构进行审计检查这就是独立审计存在的意义。

透明的政府间转移支付制度联邦政府或中央政府对政府间转移支付必须作出清楚可行的制度安排。

这意味着资金分配要按照确定的公式计算的结果进行以保证转移支付的透明和可预测性。

这样做的目的是保证对地方政府的硬预算约束。

当转移支付制度公开透明并具有可预测性时地方政府还本付息能力及其信誉质量就较为容易确定这样做还可以使债券购买者和地方政府打消由中央政府最终担保的念头。

而当政府间转移支付的规定模糊不清、转移支付资金分配的主观随意性较强时中央政府作为最终担保者的想法就会流行。

政府间转移支付制度设计的关键是消除中央政府作为地方政府债务最后担保者的任何因素。

只有这样市场才能通过分析^p地方政府的信用风险对地方政府施加更为有效的约束地方政府借债成本与信誉风险之间的联系才能真正建立起来。

政府间转移支付截留制度当地方政府无力还本付息、违约风险出现时为使地方政府的财政免受重创和保护投资者利益一种有效做法是截留上级政府对下级政府的转移支付资金并以其设立转移支付预备金这种做法为投资者提供了强有力的资金保护。

在转移支付截留预备金制度下地方政府可以清楚地预见自己收入的减少份额从而采取正确的行动。

在设立转移支付截留预备金制度的情况下中央政府应具体化那些能够缓解违约风险的政策。

转移支付截留预备金的设置消除了中央政府为地方政府提供最终担保的可能在增加了中央政府信誉度的同时也鼓励了信用市场的发展。

我国地方政府发债的制度建设

虽然我国地方政府发债既紧迫又必要也具备了发债的经济条件和基本的技术条件但中国目前并不具备地方政府发债的制度条件。

允许地方政府发债首先必须进行两方面的制度建设：

一是地方政府财政管理制度建设；

二是对地方政府债务风险控制的制度建设。

地方政府财政管理制度建设一是在《预算法》中明确规定地方政府预算要划分为经常预算和资本预算。

没有这种区分很难控制债务资金的使用方向和风险。

目前我国政府预算没有资本预算和经常预算之区分。

虽然我国1991年颁布的《国家预算管理条例》中明确要求中央政府和地方政府要编制经常性预算和建设性预算1995年实施的《预算法》也要求中央和地方政府要编制复式预算但实践中政府的经常性收支和建设性收支是混杂在一起的在此情况下如果允许地方政府发债监管部门很难有效控制地方政府的发债用途债务风险由此而生。

二是《预算法》中明确规定政府预算的完整性和透明性。

法律要明确要求地方政府预算不仅包括预算内收支还要包括全部预算之外的收支；

不仅要向立法机构、政府和公众披露预算收支还要公布所有的预算之外的收支。

只有这样投资者、信用评级者、监管者和审计者才能完全了解地方政府的财务状况掌握其还本付息能力作出正确决策。

目前我国各级政府预算的透明度都很差最突出的表现是预算没有覆盖政府所有的财务活动。

预算外收支不仅大量存在于非基本政府单位或部门（如事业单位）而且也大量存在于基本政府（行政单位）内部如土地运作收入等。

三是《预算法》中要明确规定政府间转移支付特别是中央对地方的资本专项转移支付资金的分配应依据确定的公式进行并公开透明。

中央转移支付资金特别是资本专项转移支付资金是地方政府资本投资的来之一如果这部分资金分配不规范、不透明地方政府及债券购买者、信用评级者和监管者同样无法掌握地方政府的全部财政收入从而无法判断地方政府的债务规模是否适当而这是投资者、信用评级者和监管者行动的重要依据。

目前我国中央政府对地方政府的专项转移支付既不规范也不透明。

专项资金的分配很大程度上依赖于地方政府的讨价还价能力在此情况下即使是地方政府本身也很难确定自己的财政收入规模更不用说政府之外的组织和个人了。

四是《预算法》中要明确规定地方政府定期财务报告制度。

法律必须规定地方政府定期进行财务报告以及财务报告的原则和内容。

我国目前还没有建立政府财务报告制度。

每年政府的财务情况只能从财政部门提供的预算执行情况和预算草案报告、财政部编辑的《中国财政年鉴》、国家统计局出版的《中国统计年鉴》等资料上获得零星的、不完整的一点信息。

这种政府财务信息报告方式的缺陷如下：

首先没有向使用者提供方便有用的财务信息。

政府财务信息的分散形成了信息搜索的障碍。

同时这些文件提供的信息难以起到了解和判断政府财务状况、监督政府负责任地按照公共利益要求高效率地使用公共资金的作用。

其次信息不完整。

只报告政府年度预算内收支情况没有预算外收支信息更没有政府的资产负债信息任何人都不能通过阅读这些报告和统计资料了解和掌握一个政府的财政运行情况。

第三没有统一规范的会计标准也就不可能有可靠真实、具有可比性的政府财务报告。

即使地方政府愿意公布自己的财务信息也不知道以何标准公布什么内容。

五是建立独立审计制度。

中国目前的审计部门还是行政部门的组成部分经费政府人事任免受到政府控制。

在这种制度安排下即使审计部门对预算作了审计暴露了一些问题也不能摆脱政府内部审计的局限。

内部审计无论从理论上还是实践中都不可能对政府实行真正的监督和检查。

因此建立独立于行政部门的审计机构实行对立法机构、公众负责的审计制度是对政府财政活动进行客观、公正审计的前提。

是保证政府财务报告信息真实可靠、不可或缺的制度要求。

地方政府债务风险控制机制的建立要保证地方政府发债的安全稳妥还必须建立债务风险控制制度：

一是以法律规定借债资金只能用于资本投资而不能用于弥补经常预算赤字这是许多国家总结出的地方债务管理经验。

二是以法律明确定义政府债务的外延。

政府债务不仅包括政府部门自身的借债也包括与政府有关系、以政府经常预算收入还本付息的组织的借债。

三是以法律明确限定政府的债务总额及债务还本付息额。

债务总额可以限定为政府某项或总财政收入的一定百分比。

债务还本付息额可以限定为经常性预算支出的一定百分比。

四是以法律明确要求地方政府要向中央政府提交包括在资本预算中的发债计划并由中央政府审批。

这种审查和批准的目的并不在于看借债计划是否可行而是依据法律规则审查地方政府是否遵循了规则。

五是以法律要求所有地方政府的借债都要通过独立的信用评级机构评级。

六是以法律明确规定当地方政府无力还本付息时中央政府不作任何拯救。

但为了保护投资者利益也为了更好地约束地方政府行为中央政府要建立政府转移支付截留制度以及对违反规则行事的地方政府的制裁制度。

为避免这种转移支付截留制度被看成是拯救无力还本付息政府的措施对无力还本付息的政府中央责令其必须重整财务并严密监视其财务状况禁止其在财务状况达到规定要求之前借债。

七是以法律规定那些拥有未偿还债务的地方政府必须每年向中央政府提交财务审计报告即使在某些年度有些政府不发行新债只要它们拥有债务也必须遵守这一规定。

因此当务之急是构建防范地方政府发债风险的财政管理制度和风险控制制度。

制度的建立不可能一蹴而就但必须尽快迈出第一步否则地方债就永远无法进入良性循环状态。