对中国城镇职工基本养老保险现状的反思Word格式文档下载.docx

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基于这个分析，在一定时期内，半数省份收不抵支的解决办法只能是依靠财政转移支付，其结果必然是一方面推动养老保险基金规模不断增长，另一方面，在养老保险基金投资体制十分落后和投资回报率十分低下的情况下，财政资金宏观运用低效。

为此，改革养老保险基金投资体制迫在眉睫。

　　【关键词】养老金改革；

城镇职工基本养老保险改革；

资金缺口；

财务风险

　　一、养老保险基金快速增长与半数省份收不抵支的悖论

　　中国统账结合的城镇职工基本养老保险制度在争议中已走过了十几个年头。

随着覆盖面的不断扩大和财政补贴的逐年增加，中国城镇职工基本养老保险基金支付能力逐年提高，基金累计结余实现了快速增长：

在2002—2008年间，基金累计结余增长率最高的年份达52.55％，即使最低的年份也高达34.36％（见表1）；

2002年基金累计结余仅为1608亿元，[1]此后便一年一个新台阶，2011年高达1.92万亿元；

[2]换言之，10年间，城镇基本养老保险基金增长了11倍。

　　但是，2011年12月出版的《中国养老金发展报告2011》首次披露（见表2），如果剔除财政补贴，全国近半数省份（即14个省份和新疆生产建设兵团）企业部门基本养老保险基金收不抵支，①缺口达679亿元。

[3][31]在15个收不抵支的统筹单位中，有三个是直辖市即上海、天津和重庆，还有东北老工业基地辽宁、吉林和黑龙江等。

　　这个重要信息显示，中国基本养老保险制度一方面发展迅速，就覆盖人口而言已成为世界第一大养老保险制度，但另一方面，地区间养老保险制度却潜伏着财务失衡的巨大风险。

其实，基本养老保险制度的财务风险在2008年已初露端倪（见表1）：

2008年作为一个拐点，基金累计结余增长率开始逐年下降，从2007年的34.66％下降到2008年的34.36％、2009年的26.13％和2010年的22.67％。

　　国内学术界一直十分关注城镇职工基本养老保险制度面临的各种风险，例如有学者将中国城镇职工基本养老保险制度面临的风险归纳为政治风险、社会风险、财务风险、基金贬值风险和人口风险等五类风险，[4]还有学者基于现行政策对城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性进行了精算[5]或模型推算等。

[6]本文关注的是不同省份城镇职工基本养老保险基金支付能力的差异性及其成因。

　　二、半数省份城镇职工基本养老保险收不抵支成因分析

　　这是目前中国城镇职工基本养老保险制度的一个悖论：

一方面基金快速增长，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除财政补贴之后，却有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。

造成中国城镇职工基本养老保险财务状况如此失衡的主要原因有四个，即各个省份之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力流动空间分布等。

（一）各地历史欠债不同

　　1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）标志着中国现代城镇职工养老保险制度的正式建立。

但是，在制度建立之初，各个省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在着较大差异，养老金水平也存在差异。

重要的是，老工业基地和工业基础比较好的省份的负担要远远大于其他省份，因为国有企业（最初称“全民所有制企业”）和集体所有制企业比重较高，②他们成为制度建立之初的主体。

在建立制度之初，由于政府没有采取发行认购债券等方式对各省份的历史欠债加以确认，并把它们与新制度“隔离”开来，所以，制度的“初始状态”的差异性一开始就决定了各地养老保险制度财务状况也必然存在差异性。

随着时间的推移，政府对历史债务采取的这种模糊化处理方式使其成为一个历史遗留问题，也成为日后影响制度财务可持续性的“定时炸弹”。

　　如果把各个省份国有企业与集体企业参保人数占企业部门参保人数的比例及其各自的赡养率进行对比，就可清晰地看到各个省份历史欠债的差异性。

先看国有企业参保人数占企业部门总参保人数的比例（见表3），西藏和新疆生产建设兵团分别高达88.52％和78.80％，山西、甘肃和河南也都超过了60％；

而浙江、广东和江苏分别只有6.26％、16.95％和17.20％，北京、上海和福建也分别只有20.05％、20.29％和20.74％。

再看集体企业参保人数占企业部门总参保人数的比例，山东达到了15.63％，辽宁、山西和河南也都超过了12％；

而新疆兵团和西藏分别只有0.05％和0.69％，北京也只有2.78％。

　　从整体上看，国有企业和集体企业的制度赡养率要远远高于其他类型参保者的制度赡养率。

因此，通常情况下，国有企业和集体企业参保人数占企业部门参保总人数比重较高的省份，企业部门职工基本养老保险制度赡养率通常较高。

虽然具体到各个省份各种性质企业在赡养率上的差异性是不同的，但这至少可以说明，那些国有企业和集体企业占较大比重的省份这些年来一直在承受着更为沉重的历史负担。

（二）制度赡养率不同

　　当我们把前文表2列出的2010年各个省份企业部门养老基金收支结余状况和图1的各省赡养率进行对比时发现，凡是收不抵支的省份，基本都是制度赡养率较高的省份。

广东、江苏、北京、山东、浙江等拥有大量当期结余的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率几乎都处于较低的水平；

而辽宁、黑龙江、天津、吉林等严重收不抵支的省份，企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率基本上处于较高的水平。

③

　　各个省份人口年龄结构的巨大差异是导致其制度赡养率不同的原因之一。

如图2所示，各个省份的老年人赡养比差异很大，重庆、四川、江苏和安徽已经超过了14％，而西藏、青海、广东、宁夏和内蒙古都还低于10％。

这种差异会对各地企业部门制度赡养率产生影响，但显然与后者的状况并非一致，主要是因为该人口统计的范围远远大于企业部门参保群体，而且各省之间的劳动力流动也会形成一定影响。

无论如何，各地人口结构差异都会对城镇职工基本养老保险制度的财务状况产生不同的影响。

　　各个省份城镇职工基本养老保险制度覆盖面大小的差异性对制度赡养率也存在较大影响。

如图3所示，如果以参保职工人数占城镇就业人数的比例来衡量，广东省的覆盖率已经达到了120％左右，辽宁省也接近了100％（主要是由于大量非城镇就业人员加入了城镇职工基本养老保险制度），而西藏、云南、广西的覆盖率还比较低。

如果以参加城镇职工基本养老保险的职工人数占第二、三产业就业人数的比例来衡量，上海、广东、辽宁、天津、北京等省份也都超过了60％，而西藏、云南、贵州等省份还不到20％。

对于覆盖率低的省份，未被覆盖的数目庞大的就业群体往往年龄结构偏轻，因而会“稀释”制度赡养率。

图12010年各省份企业部门城镇职工基本养老保险制度赡养率（％）

资料来源：

根据人力资源和社会保障部提供的相关数据计算得来。

图22010年各省份老年抚养比（％）

《中国统计年鉴2011》表3—9。

图3各省份城镇职工基本养老保险制度的覆盖率（％）

　　资料来源：

各地区按三次产业分就业人数来自《中国统计年鉴2011》表4—4；

城镇就业人数来自《中国统计年鉴2011》表4—2；

参加城镇职工基本养老保险的职工人数来自人力资源和社会保障部。

　　注：

覆盖率A=参加城镇职工基本养老保险的职工人数/第二、三产业就业人数；

覆盖率B=参加城镇职工基本养老保险的职工人数/城镇就业人数。

　　（三）地区经济发展水平不同

　　地区经济发展水平的差异是影响各个省份城镇职工基本养老保险财务状况主要的直接原因之一。

首先，改革开放以来，经济增长较快的省份，其工资增长速度也较快，因而以工资为基数征缴的基本养老保险收入也会更快地增长；

其次，在经济发展水平较高的省份，其地方财力往往较为雄厚，在“分灶吃饭”的财政体制下，城镇职工养老保险制度实行较低的费率，一般可获得较多的补贴，企业竞争环境较好，从而形成良性循环。

而经济增长速度较慢或经济发展水平较低的省份则呈现相反的情况，很有可能陷入恶性循环。

与此同时，各省的缴费率（这里主要指单位缴费部分，下同）差异很大，如表4所示，从随机抽取的3个年份各个省份缴费率的平均值可看出，最低的广东只有13.46％，最高的黑龙江和吉林却高达24％。

如果把这种情况与各省当期结余状况相对比就可以发现，费率越是高的省份，财务状况就可能越差；

反之，费率越是低的省份，财务状况常常越好。

　　（四）劳动力跨区域流动

　　在改革开放的过程中，地区经济发展水平差距逐渐显现，大规模的劳动力跨区域流动随之产生。

劳动力跨区域流动的突出反映就是外出农民工数量急剧增加。

根据2011年底的统计，在全国2.53亿农民工中，外出农民工数量已经超过1.58亿。

[7][1]大规模的劳动力跨区流动对各省城镇职工基本养老保险制度的财务状况具有不可估量的重要影响。

　　劳动力大规模跨区域流动首先对各省城镇职工基本养老保险制度的赡养率产生较大影响。

根据国家统计局农村司《2009年农民工监测报告》，[8]外出农民工具有以下四个特点：

第一，从外出农民工就业地域分布看，东部地区占62.5％，中部地区和西部地区分别只有17％和20.2％；

第二，从外出农民工中在外省务工者所占的比例来看，东部地区只有20.4％在外省务工，而中部和西部分别达到69.4％和59.1％；

第三，从外出农民工年龄分布看，16—25岁占41.6％，26—30岁占20％，31—40岁占22.3％，40—50岁占11.9％，50岁以上的农民工占4.2％；

第四，从农民工参加养老保险的比例看，东部、中部和西部分别为8.8％、5.2％和4.2％。

可见，对于经济较发达地区，青壮年劳动力是净流入的，而且外来务工者参保率较高，因而会“稀释”城镇职工基本养老保险制度赡养率；

但是，对于经济欠发达地区，青壮年劳动力是净流出的，而且外来务工者参保率较低，因而会“抬高”城镇职工基本养老保险制度赡养率。

　　各个省份制度赡养率变化的结果必然对人口输出省和输入省养老保险制度产生不同的财务影响。

对经济较发达的人口输入省来说，外来工作人口不仅增加了当地的劳动供给，对当地养老保险制度来说还增加了制度的缴费收入，提高了人口输入省养老保险制度的财务支付能力。

但对人口输出省来说，情况则正好相反，其养老保险的制度收入、支付能力和资金流都受到很大负面影响，例如，2008年的一项研究显示，[9]在2005年全国流动人口1.47亿、跨省流动人口4779万的条件下，东部10个人口输入省养老保险“多创造”了182亿元的收入，而中部12个人口输出省则少收入了120亿元。

虽然2009年末国务院办公厅转发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发[2009]66号），农民工跨地域流动时“便携性损失”得到了一定的解决，但由于农民工的流动规模逐年扩大，其对各省养老保险制度的财务影响仍不可忽视，对人口输出省来说，“当期财务负担”便表现为资金流的收不抵支，而“长期财政风险”则主要表现在“回迁养老”等方面，其后果必将是大规模的转移支付。

　　三、半数省份收不抵支的本质、趋势与对策

　　14个省份和新疆兵团合计15个统筹单位的城镇基本养老保险基金收不抵支，在32个统筹单位中占47％。

那么，我们应如何看待、评估这样的现状?

一方面养老基金高速增长，一方面半数省份收不抵支，我们应如何应对如此复杂的局面?

解决收不抵支省份造成的转移支付的根本途径是什么?

随着人口老龄化高潮的逼近和覆盖面的不断扩大，这些省份将面临的财务窘境是否能够得到缓解?

（一）如何看待和评估半数省份养老保险制度收不抵支的现状

　　前述关于导致基本养老保险财务状况失衡的4个因素（历史债务、制度赡养率、经济发展水平、流动人口）是普遍存在的，小到一个县，大到一个省，甚至一个国家，因此，养老保险基金的支付能力存在差异性，这是必然的。

例如，即使在基金规模最大的广东省也存在着十分明显的失衡趋势，粤北养老保险财务状况十分糟糕，甚至需要补贴，而珠三角的财务状况就非常好。

关键在于基金的收支核算层级，即统筹层次的问题。

在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次越低，养老保险财务失衡地区的“外在化”结果就越需要外部的财政补贴；

相反，统筹层次越高，养老保险制度失衡地区的“内在化”结果就无需财政补贴。

例如，如果目前养老保险制度实行的是全国水平的统筹层次，半数省份收不抵支的问题自然就被养老保险制度“内在化”了，否则，收不抵支的半数省份就必须从制度以外获得财政转移支付。

于是，半数省份养老保险制度收不抵支的事实，对于目前还没有实现全国水平的统筹层次而言，就是有意义的了。

它意味着，一方面，广东等17个统筹单位积累的余额逐年提高，基金规模不断膨胀，但却不能用于横向调剂；

另一方面，15个收不抵支的省份（含新疆生产建设兵团）需要财政补贴，用于保证当期养老金的发放。

这就为财政带来了压力。

但是，如果实现了全国统筹，15个收不抵支的省份（含新疆生产建设兵团）的资金缺口就可以在全国范围内予以“内在化”，而无需财政补贴。

　　换言之，导致养老保险财务失衡的四个因素是普遍存在的，养老保险财务地区间失衡现象本来是正常的。

如果在全国统筹的养老保险制度条件下，基金流由中央政府统一调配，地区间财务差距完全可以横向拉平。

但是，由于中国养老保险制度始终没有实现全国统筹，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。

表5显示，1998—2010年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元，占当年年末1.54万亿元累计余额的2/3；

占GDP比重逐年提高，从1998年占GDP的0.03％提高到2010年的0.57％。

此外，如果养老保险基金投资效率低下，就意味着财政资金宏观运用效率低下，例如，2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2％，远远没有跑赢3.3％和5.6％的通胀率。

　　所以，半数省份收不抵支的事实意味着，提高统筹层次是非常重要的。

所谓统筹层次，是指养老保险缴费收入资金流的收入、支出、管理与核算的层级。

虽然我们曾宣称全国都实现了省级统筹，但事实上，只有4—5个省份的资金流收支核算层级实现了真正意义上的省级管理，而绝大部分养老保险的统筹层次是县、市级，全国的统筹单位大约2000多个。

因此，虽然有关方面曾宣布说2012年将实现全国统筹，④但要在2012年实现资金流的全国水平的统筹管理，那是不可能的。

（二）如何解决半数省份收不抵支的问题

　　所谓解决半数省份收不抵支的问题，有两层含义：

一是指提高这些省份养老保险制度的财务支付能力。

比如，扩大覆盖面，加强征缴力度，控制提前退休人数规模等等。

毫无疑问，这些措施是杯水车薪，不能从根本上解决这些省份的养老保险财务可持续性问题。

二是指解决半数省份收不抵支的根本途径问题。

很显然，在不考虑财政补贴的情况下，提高养老保险制度的统筹层次是解决这些省份养老保险财务可持续性的根本途径。

　　就世界各国养老保险制度来看，中国养老保险制度几乎是唯一一个没有实现全国统筹的制度。

实行全国统筹是中国养老保险制度发展的必然趋势，它不仅可以彻底解决养老保险财务能力的区域差异与失衡问题，而且还可彻底解决参保人养老保险关系异地转移接续和全国劳动力流动障碍。

可以说，统筹层次低下是当今养老保险制度存在很多问题的根源之一。

　　十几年来，中央政府历次颁发的规范性文件均对加快提高统筹层次提出要求。

例如，早在1991年发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发33号）就指出，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。

1997年颁发的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发26号）进一步指出，“为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡”。

2005年发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发38号）指出，“在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件”。

　　但是，二十多年过去了，目前城镇职工基本养老保险统筹层次与1991年颁发33号文时的统筹层次基本一样，还是以市、县统筹为主。

统筹层次之所以始终没有提高，主要原因有二：

一是在统账结合的制度架构中，社会统筹部分实行的是DB型现收现付制，在经济发展水平很不平衡的外部条件下，统筹层次越高，制度收入减少和制度支出增加的道德风险和财务风险就越大，即统筹层次越高，就越不利于制度的财务平衡，逆向选择的结果将有可能致使收不抵支成为常态；

二是在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次提高到哪一级，哪一级政府实际就成为最终的财务负责人，所以，为了调动县、市级政府的财政积极性和发挥他们的征缴作用，在资金流的收支核算与管理上，省级政府宁可保持以县、市统筹层次为主的基本格局。

　　总之，在统账结合的制度架构不变的条件下，统筹层次难以提高到全国水平，甚至目前就连省级也没达到。

所以，对收不抵支的省份来讲，他们当期的支付缺口只能由财政转移支付予以解决；

进而，养老基金的规模将继续呈较快增长趋势。

因此，养老基金的保值增值压力将与日俱增，改革养老基金投资体制，以最大限度地提高财政补贴资金的运用效率迫在眉睫。

　　（三）未来养老保险财务失衡的发展趋势

　　未来十几年里，有两个重要因素对养老保险财务状况将产生重要影响：

人口老龄化和覆盖面的不断扩大。

这两个因素不但不会缓解各省养老保险财务失衡状况，还会加剧地区间养老保险财务失衡趋势。

　　第一，人口老龄化将加剧养老保险财务失衡趋势。

中国人口老龄化高峰正迎面而来。

根据联合国人口司的预测，2015年将是中国人口结构变化的一个重要拐点（见图4）：

这一年，15—64岁劳动适龄人口规模达到峰值，为9.96亿人，随后便逐年减少：

2025年为9.81亿人，2035年9.09亿人，2045年8.29亿人，2055年减少到7.34亿人。

另一方面，65岁及以上老年人口规模则逐年增加，从2015年的1.30亿，激增到2030年的2.29亿和2045年的3.23亿。

图42000—2060年中国人口结构变化预测（万人）

联合国人口司的预测，见http：

//esa.un.org

　　在目前统账结合制度结构保持不变、统筹层次难以提高的前提下，老龄化发展趋势对老年人口抚养比和制度赡养率本来就较高的收不抵支的那些省份来说将是雪上加霜，进而将加剧当前城镇职工养老保险财务状况的失衡趋势。

同时，由于劳动适龄人口绝对数量的减少，发达省份养老保险制度的收入也将受到负面影响。

　　第二，扩大覆盖面的“机会窗口”难以缓解各省养老保险财务失衡趋势。

一般来讲，养老保险覆盖面的扩大可以部分缓解养老保险制度财务状况的恶化趋势，比如，存在基金缺口的省份可以通过扩大覆盖面的方式增加当期缴费收入，最终达到提高基金支付能力的目的。

但通过图5和前文图3的比较可看到，2010年全国城镇基本养老保险的平均覆盖率A和覆盖率B虽然分别仅为56％和40％（见图5），扩面的潜力很大，比如，2011年农民工数量就高达2.53亿人。

[7][1]可是，对一些收不抵支的省份而言，他们的覆盖率不仅早已超过全国平均值，而且覆盖率已经很高（见图3），扩面的空间不是很大，通过扩大覆盖面来提高养老基金支付能力的可能性很小。

相反，倒是一些养老基金累计余额很高的省份却享有较大的提高覆盖率的潜力，尤其是农民工主要集中在这些省份，他们成为扩大覆盖面的主要潜在对象。

　　换言之，未来若干年里存在着扩大覆盖面的“机会窗口”，在“窗口”最终闭合之前，随着覆盖率的不断提高，全国养老保险基金的支付能力将逐年提高，但却不能缩小养老保险基金“强省”与“弱省”之间的差距，反而存在着继续拉大这个差距的趋势。

图51998—2010年城镇职工基本养老保险制度覆盖率变化（％）

参保职工人数的数据来自《中国养老金发展报告2011》；

城镇职工就业人数的数据来自《中国统计年鉴（2011）》表4—2；

第二、三产业就业人数的数据来自《中国统计年鉴（2011）》表4—3。

覆盖率A=参保职工人数/城镇就业职工人数；

覆盖率B=参保职工人数/第二、三产业就业人数。

　　（四）实现全国统筹的关键在于改革养老保险制度结构

　　目前，以统账结合为制度特征的部分积累制已面临进退维谷的尴尬境地：

就实行DC型积累制的账户部分来说，始于2001年的辽宁做实个人账户试点工作于2009年停止了财政补贴，9年来累计做实的账户基金开始“松动”被用于当期养老金发放，[10-11]明显违背了2000年国务院颁发的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）关于“社会统筹基金不能占用个人账户基金”的规定，意味着以做实个人账户为标志的部分积累制遇到了难以解决的转型成本问题，统账结合的制度架构濒于流产。

就实行DB型现收现付制的统筹部分而言，面对地区发展严重不平衡的严峻现实，为防止陷入财政风险，统筹层次难以提高，由此派生出诸多连环困难：

全国范围劳动力自由流动时养老保险关系转续受到严重制约；

养老保险基金十分分散，2000多个统筹单位难以集中并建立起法人治理结构进行市场化和国家化的投资，导致收益率低下；

收不抵支的省份不得不进行财政补贴，从而造成宏观财政资金运用低效；

在全国范围内，养老保险基金累计余额与个人账户记账额相差无几（例如，2010年空账额1.7万亿，全国养老保险基金累计余额1.54万亿），[3][32]但却不能用其做实个人账户，而任凭贬值，⑤等等。

　　可以这样认为，目前由社会统筹与个人账户简单相加的部分积累制遇到了统筹层次低下的“死结”，如不对制度架构进行改造，上述统筹层次低下派生出来的诸多困难短期内不可能得到解决。

2007—2008年笔者曾受原劳动和社会保障部委托完成一个课题，后来由于种种原因，这个十几万字的课题成果没有公开发表，只在一部译著中作为“译者跋”发表了很少一部分。

⑥在这项研究中，笔者将“名义账户”（NDC）的基本原理应用于现行统账结合的制度框架之中，为保持现行统账结合政策的稳定性和连续性，建议将目前社会统筹与个人账户简单相加的统账结合改造成为“混合型”统账结合，来解开这个“死结”。

其具体政策含义是：

　　——将个人缴费8％和单位缴费20％全部划入个人账户，归个人所有，从而可一举消除实现全国统筹的来自地方政府的无限责任，进而跨越“分灶吃饭”的财政体制障碍，克服地区发展不平衡的道德风险和逆向选择，资金上解渠道一步到位，直接从目前的县、市统筹提高到全国统