以案解析《土地复垦条例实施办法》上Word格式文档下载.docx

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一是土地复垦计划应当结合生产建设与土地损毁时序安排。

对于生产建设周期长、需要分阶段实施土地复垦的生产建设项目，土地复垦方案应当包含阶段土地复垦计划和年度实施计划。

具体而言，根据土地损毁预测情况，结合土地复垦方案服务年限，明确每一阶段（从管理的要求出发，原则上以5年为一阶段）土地复垦的目标、任务、位置、主要措施、投资概算、工程规划设计等，并详细制定第一个5年阶段土地计划，分年度细化5年内的土地复垦任务及费用安排；

对于土地复垦方案生产建设服务年限不超过5年的，应分年度细化土地复垦任务及费用安排，并制定第1个年度土地复垦实施计划，明确年度土地复垦目标、任务、位置、各种措施的主要结构形式、技术参数和分项工程量、投资预算及组成。

二是跨县项目应当附具土地复垦实施方案。

跨县（市、区）域的生产建设项目，土地复垦义务人应当在土地复垦方案中附具以县（市、区）为单位的土地复垦实施方案，明确土地复垦的目标、任务、位置、主要措施、投资概算、工程规划设计等。

三是土地复垦计划是项目验收的依据。

县级以上国土资源主管部门应当依据土地复垦方案、阶段土地复垦计划对土地复垦项目验收，同时在门户网站上及时向社会公开本行政区域内的土地复垦项目安排计划、土地复垦工程验收结果等重大事项。

要注意的是，生产建设周期5年以上的项目，土地复垦义务人可以分阶段提出验收申请，负责组织验收的国土资源主管部门实行分级验收。

土地复垦情况年度报告制度是监督土地复垦计划实施的重要抓手，也是我国的一项创新举措，《条例》确立了该制度，《实施办法》对其作出了更为细致的规定。

一是细化了土地复垦年度报告的主体。

土地复垦义务人应当于每年12月31日前向所在地县级国土资源主管部门报告当年的土地复垦情况，不按照规定报告土地损毁、土地复垦费用使用或者土地复垦工程实施情况的，县级国土资源主管部门可以作出责令限期改正甚至罚款的处罚。

二是进一步明确了土地复垦年度报告的内容。

主要是年度土地损毁情况，包括土地损毁方式、地类、位置、权属、面积、程度等；

年度土地复垦费用预存、使用和管理等情况；

年度土地复垦实施情况，包括复垦地类、位置、面积、权属、主要复垦措施、工程量等；

国土资源主管部门规定的其他年度报告内容。

三是强调了土地复垦年度报告情况的信息公开与汇交。

县级国土资源主管部门在监督核实土地复垦义务人报告事项履行情况的基础上，可以根据情况将土地复垦义务履行情况年度报告在门户网站上公开；

同时，通过国土资源信息网络按年度将本行政区域内的土地损毁情况、土地复垦工作开展情况等逐级上报。

土地复垦方案如何编报？

某县矿产资源丰富，国内一大型采矿企业两家分公司甲和乙均在该县进行开采。

2012年4月，甲公司单独通过招拍挂新取得了该县一矿产资源的采矿权，拟向国土资源部申请办理采矿权登记手续；

而甲、乙两企业联合取得的采矿权尚未编报土地复垦方案，且都在继续从事采矿活动并造成土地损毁，上述甲乙两企业损毁土地复垦方案如何编报？

编报土地复垦方案是落实土地复垦义务人复垦责任的基础和前提，也是实现土地复垦行为计划管理的重要抓手。

具体而言，要回答上述案例问题，需要明白生产建设活动损毁土地复垦方案编报的几个基本问题：

一是哪些生产建设活动损毁土地需要编报复垦方案；

二是由谁编报；

三是什么时候编报；

四是依据什么编报；

五是编报形式和内容是什么。

一是哪些生产建设活动损毁土地需要编报复垦方案。

对此，《条例》第十条明确规定有四类生产建设活动需要编报土地复垦方案：

露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；

地下采矿等造成地表塌陷的土地；

堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；

能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。

《实施办法》第六条也予以重申。

二是由谁编报。

《条例》第十一条规定，土地复垦方案由土地复垦义务人负责编制，即生产建设单位或个人负责编制；

《实施办法》第六条也有类似规定，明确由土地复垦义务人组织编制土地复垦方案。

但需要指出的，由土地复垦义务人编制土地复垦方案并不是意味着一定由土地复垦义务人亲自编制。

实践中，由于土地复垦方案的专业性和技术性较强，土地复垦义务人可以委托有资质的中介机构负责编制土地复垦方案，也可以自行编制。

三是什么时候编报。

从实践看，在生产建设活动中损毁土地的土地复垦方案的编报存在两种情形：

第一是新办理建设用地申请或者采矿权申请的；

第二是已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，继续从事生产建设活动的。

这两种情形的土地复垦方案编报时间要求并不一致。

对于第一种情形，根据《实施办法》第六条的规定，土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，组织编制土地复垦方案，随有关报批材料报送有关国土资源主管部门审查；

对于第二种情形，根据《实施办法》第七条的规定，《条例》施行前已经办理建设用地手续或者领取采矿许可证，条例施行后土地复垦义务人应当在本办法实施之日起一年内完成土地复垦方案的补充编制工作，报有关国土资源主管部门审查。

《实施办法》在《条例》基础上进一步明确了补报的时限，要求1年内完成。

四是依据什么编报。

土地复垦方案的专业性和技术性都很强，保障土地复垦方案的规范性和统一性必须有充分的依据。

对此，《条例》第六条、第十一条规定，编制土地复垦方案等活动，应当遵守土地复垦国家标准；

没有国家标准的，应当遵守土地复垦行业标准。

土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规程编制土地复垦方案。

在此基础上，《实施办法》第六条进一步明确，土地复垦义务人应当依据国土资源部《土地复垦方案编制规程》编制土地复垦方案。

《土地复垦方案编制规程》包括通则、露天煤矿、井工煤矿、金属矿、石油天然气（含煤层气）项目、建设项目、铀矿等共7个部分，规定了方案编制内容和格式的一般性要求，并按不同矿种、不同开采方式和不同活动类型土地复垦工作特点，明确了土地复垦方案编制的7项行业标准，是生产建设活动损毁土地复垦方案编制的主要依据。

《实施办法》进一步细化了土地复垦方案编制的依据，为保障土地复垦方案的规范化、标准化奠定了重要的制度基础，提供了法律保障。

五是编报形式和内容。

《条例》第十一、第十二条依法明确了土地复垦义务人需要编报土地复垦方案以及土地复垦方案8方面的内容，对土地复垦方案的具体形式未作要求。

对此，《实施办法》进一步细化，明确了土地复垦方案的两种形式及适用范围。

《实施办法》第八条规定，土地复垦方案分为土地复垦方案报告书和土地复垦方案报告表。

依法由省级以上人民政府审批建设用地的建设项目，以及由省级以上国土资源主管部门审批登记的采矿项目，应当编制土地复垦方案报告书。

其他项目可以编制土地复垦方案报告表。

综上，前述案例中，甲刚取得的矿产资源采矿权，应当及时编制土地复垦方案，在采矿权登记申请手续时，随报批材料一同报送土地复垦方案。

甲和乙已经领取的采矿许可证，还继续从事生产建设活动造成土地损毁的，甲和乙应当在2013年3月1日前（《实施办法》实施之日起一年内）完成土地复垦方案的补充编制工作。

土地复垦责任主体有哪些？

某市计划开展历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地调查与复垦工作，个别区县国土资源局认为，损毁土地应当按照“谁损毁、谁复垦”的原则，由造成损毁的生产建设单位或者个人进行复垦，县级以上人民政府和国土资源主管部门的主要职责是对当地土地损毁和复垦情况进行监管，而不是承担具体的土地复垦任务。

应如何界定县级以上人民政府和土地复垦义务人的复垦义务？

国土资源主管部门应当如何依法履行土地复垦监管职责？

按照土地复垦“尽量不欠新账，逐步偿还老账”的指导思想，《实施办法》进一步细化了国土资源主管部门的监管职责，严格要求土地复垦义务人履行义务，重点从土地复垦方案编制与审查、复垦资金落实、竣工验收等方面加强监管，督促土地复垦义务人及时复垦损毁土地，并从监管措施、信息系统、政务公开、绩效评价、档案管理等方面建立起一整套管理制度，增加了可操作性。

根据《实施办法》的有关规定，县级以上国土资源主管部门应当建立土地复垦信息管理系统，利用国土资源综合监管平台，对土地复垦情况进行动态监测，及时收集、汇总、分析和发布本行政区域土地损毁、土地复垦等数据信息。

县级国土资源主管部门应当及时对经审查通过的土地复垦方案和依据土地复垦方案进行的土地复垦规划设计一并进行备案，并采取年度检查、专项核查、例行稽查、在线监管等形式，对本行政区域内的土地复垦活动进行监督检查，及时向社会公开土地复垦有关政策、技术标准、复垦规划、计划、土地复垦方案审查结果、复垦工程验收等重大事项；

及时向上级国土资源主管部门上报本行政区域土地损毁和复垦工作开展情况，加强土地复垦档案管理等。

土地复垦方案由谁审查？

某企业拟申请采矿权，依据国家关于采矿权许可审批管理的有关规定，该企业应向省级国土资源主管部门提出采矿权申请，并在报送有关申请材料时一并报送土地复垦方案。

土地复垦方案应由哪级国土资源主管部门审查？

国家对审查的程序和内容有何规定？

省级国土资源主管部门受理土地复垦方案申请后，首先应当组织专家进行论证，专家论证通过后，由省级国土资源主管进行最终审查，并对通过审查的土地复垦方案，向土地复垦义务人出具土地复垦方案审查意见书；

对未通过审查的，书面告知复垦义务人进行补正，逾期不补正的，不予办理采矿审批相关手续。

土地复垦方案满足如下条件的方能通过审查：

一是土地利用现状明确；

二是损毁土地的分析预测科学；

三是土地复垦目标、任务和利用方向合理，措施可行；

四是土地复垦费用测算合理，预存与使用计划清晰并符合本办法规定要求；

五是土地复垦计划安排科学、保障措施可行；

六是土地复垦方案已经征求意见并采纳合理建议。

为保证土地复垦方案的现势性和实施的可操作性，《实施办法》规定，土地复垦义务人因生产建设项目的用地位置、规模等发生变化，或者采矿项目发生扩大变更矿区范围等重大内容变化的，应当在三个月内对原土地复垦方案进行修改，报原审查的国土资源主管部门审查。

为保证土地复垦方案审查的公平性和公正性，《实施办法》第十条明确规定了论证专家的条件，并要求与土地复垦方案申请人或者申请项目有利害关系的专家，应当主动要求回避；

土地复垦方案申请人也可以向有关国土资源主管部门申请专家回避。

土地复垦费用如何预存和使用？

甲煤矿企业向当地县国土资源局提出煤矿采矿权申请。

县国土资源局受理申请报批材料时，认为甲企业编制的土地复垦方案中有关土地复垦费用的预存与使用计划不符合要求，未通过审查，并书面告知甲煤矿企业进行补正。

土地复垦费用应如何预存和使用？

土地复垦资金是否落实到位是责任人履行土地复垦义务的关键。

1989年我国《土地复垦规定》实施后，由于土地复垦的资金渠道不畅，同时缺乏有效的保障和监管措施，大量损毁土地没有及时得到复垦，造成大量历史欠账。

基于此，《条例》加大了对复垦资金的监管力度，要求生产建设单位或者个人按照“谁损毁、谁复垦”的原则，将复垦资金列入生产建设成本或者建设项目总投资，对损毁土地及时进行复垦。

《实施办法》进一步健全完善了土地复垦资金保障机制，细化和落实了《条例》规定，规范了土地复垦费用预存和使用管理，这是《实施办法》的重大突破和主要创新点。

按照土地复垦费用“土地复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则，从复垦账户和资金使用协议监管两个方面予以落实。

一是要求土地复垦义务人在与国土资源主管部门双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，在账户中足额预存土地复垦费用。

土地复垦费用是企业自行履行土地复垦义务所需资金，目的在于保证复垦资金到位，区别于企业不履行土地复垦义务规定缴纳的由国土资源主管部门代为组织复垦的土地复垦费。

二是要求复垦义务人与国土资源主管部门和银行三方签订土地复垦费用使用监管协议，明确土地复垦费用预存和使用的时间、数额、程序、条件和违约责任等，统筹企业资金使用的灵活性和部门监管的有效性。

土地复垦费用预存可以实行一次性预存和分期预存两种方式。

其中，生产建设周期在三年以下的项目，应当一次性全额预存土地复垦费用；

生产建设周期在三年以上的项目，可以分期预存土地复垦费用，但第一次预存的数额不得少于土地复垦费用总金额的百分之二十，余额按照土地复垦方案确定的土地复垦费用预存计划预存，在生产建设活动结束前一年预存完毕。

《实施办法》第二十条与矿山地质环境治理的有关规定作了衔接，规定了不再预存土地复垦费用的情况：

对于《条例》实施前，采矿生产项目按照有关规定向国土资源主管部门缴存的矿山地质环境治理恢复保证金中已经包含了土地复垦费用的，土地复垦义务人可以向所在地国土资源主管部门提出申请，经审核属实的，可以不再预存相应数额的土地复垦费用。

对于预存的土地复垦费用的使用方式，《实施办法》第二十一条规定，土地复垦义务人应当按照土地复垦方案确定的工作计划和土地复垦费用使用计划，向损毁土地所在地县级国土资源主管部门申请出具土地复垦费用支取通知书。

县级国土资源主管部门应当在七日内出具土地复垦费用支取通知书。

土地复垦义务人凭土地复垦费用支取通知书，从土地复垦费用专门账户中支取土地复垦费用，专项用于土地复垦。

在本案中，甲煤矿企业应根据《实施办法》第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条的有关规定，结合企业的实际情况进行土地复垦费用的预存和使用管理。

以案解析《土地复垦条例实施办法》（下）

作者：

刘仁芙黄先栋刘燕萍姜武汉肖攀周玥

历史遗留损毁土地如何界定和复垦？

某市拟开展历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地调查与复垦，在调查工作中，对某老矿山企业采矿权范围内的一处采矿废弃地是否应列入历史遗留损毁土地产生争议。

那么，哪些土地可以认定为历史遗留损毁土地？

历史遗留损毁土地复垦如何实施？

历史遗留损毁土地的界定必须把握三个关键环节：

一是由谁认定；

二是认定的条件；

三是认定的程序。

首先，根据《实施办法》第二十八条的规定，认定历史遗留损毁土地的法定机关是县级国土资源主管部门。

其次，历史遗留损毁土地必须符合下列两个条件之一：

一是土地复垦义务人已经灭失的生产建设损毁的土地；

二是1989年1月1日《土地复垦规定》实施以前生产建设损毁的土地。

义务人灭失主要是指生产建设活动已经结束、且造成土地损毁的主体在法律上已不复存在，将这部分土地界定为历史遗留损毁土地，明确政府是土地复垦的主体，有利于促进复垦和利用；

将《土地复垦规定》实施以前生产建设损毁的土地界定为历史遗留损毁土地，主要是基于改革开放以来，我国经济体制和财税体制改革及土地复垦政策均发生了巨大的变化，导致生产建设活动的主体、产权关系及其经济关系等相应发生变化，因此，如果将尚在从事生产活动的主体在《土地复垦规定》实施以前损毁的土地的复垦义务仍确定为上述主体的话，有违公平原则，故《实施办法》将这部分土地界定为历史遗留损毁土地。

再次，认定历史遗留损毁土地必须依照法定程序进行，依法维护相关权利人的合法权益。

一是县级国土资源主管部门应当根据前述条件对历史遗留损毁土地进行认定；

二是必须对认定结果进行公告，公告期不少于三十日。

三是对认定结果有异议的，可以依法申请救济。

根据《实施办法》第二十九条的规定，土地复垦义务人对认定结果有异议的，可以向县级国土资源主管部门申请复核；

县级国土资源主管部门应当自收到复核申请之日起三十日内作出答复；

土地复垦义务人不服的，可以向上一级国土资源主管部门申请裁定；

上一级国土资源主管部门发现县级国土资源主管部门作出的认定结果不符合规定的，可以责令县级国土资源主管部门重新认定。

根据《条例》，历史遗留损毁土地复垦是县级以上人民政府的法定职责，国土资源主管部门应当组织开展历史遗留损毁土地调查评价。

《实施办法》第二十七条对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地调查评价的内容做了明确具体的规定，要求调查评价应当包括三部分内容：

一是损毁土地现状调查（包括地类、位置、面积、权属、损毁类型、损毁特征、损毁原因、损毁时间、污染情况、自然条件、社会经济条件等）；

二是损毁土地复垦适宜性评价（包括损毁程度、复垦潜力、利用方向及生态环境影响等）；

三是土地复垦效益分析（包括社会、经济、生态等效益）。

国土资源主管部门应当在调查评价的基础上，组织编制专项规划，并依据专项规划制定土地复垦年度计划，分年度、有步骤地组织开展土地复垦工作。

土地复垦专项规划应当包括七部分内容：

一是土地复垦潜力分析；

二是土地复垦的原则、目标、任务和计划安排；

三是土地复垦重点区域和复垦土地利用方向；

四是土地复垦项目的划定，复垦土地的利用布局和工程布局；

五是土地复垦资金的测算，资金筹措方式和资金安排；

六是预期经济、社会和生态等效益；

七是土地复垦的实施保障措施。

土地复垦专项规划可以根据实际情况纳入土地整治规划，土地复垦专项规划的修改应当按照《条例》第二十二条的规定报本级人民政府批准。

按照《条例》关于“县级以上人民政府应当投入资金进行复垦，或者按照‘谁投资，谁受益’的原则，吸引社会投资进行复垦”的要求，《实施办法》第三十二条明确规定了历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦资金来源包括：

土地复垦费；

耕地开垦费；

新增建设用地土地有偿使用费；

用于农业开发的土地出让收入；

可以用于土地复垦的耕地占用税地方留成部分；

其他可以用于土地复垦的资金。

综上所述，本案中该老矿山企业采矿权范围内采矿废弃地是否应列入历史遗留损毁土地，应当由国土资源主管部门依照法定条件和程序认定。

土地复垦验收有何具体要求？

按照土地复垦有关政策规定，某县矿山企业依法完成了一采矿项目的土地复垦工作，该县国土资源局组织完成了某处历史遗留损毁土地的复垦工作，还有一社会投资完成的土地复垦项目，现三个土地复垦项目拟申请验收，应当向谁提出申请？

验收有何要求？

土地复垦的验收工作至关重要，是保障土地复垦目标落实的重要关口。

土地复垦义务人、政府投资和社会投资（包括土地权利人自行复垦）三类复垦项目的验收要求也有不同，根据《条例》规定，土地复垦义务人、社会投资完成的土地复垦项目由所在地县级以上国土资源主管部门负责组织验收；

政府投资的土地复垦项目由负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门进行初步验收，再由上级人民政府国土资源主管部门进行最终验收。

从实践看，使用财政资金的政府投资项目，在项目申报、资金使用监管、项目竣工验收等方面已经有一套明确的操作规范。

因此，《实施办法》区分上述三类情况，重点针对土地复垦义务人完成的土地复垦项目的验收，从申请材料、验收主体、验收内容、验收程序和验收合格确认书等方面作全面规定，对生产建设周期长的土地复垦项目规定可以分阶段验收，对《条例》关于土地复垦验收的规定予以细化和落实。

具体而言：

一是关于验收申请材料。

土地复垦义务人完成土地复垦任务后，必须进行自查，向项目所在地县级国土资源主管部门提出书面验收申请，提供验收材料：

验收调查报告及相关图件、规划设计执行报告、质量评估报告、检测等其他报告。

二是关于验收主体。

项目所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门是土地复垦验收的主体，在具体组织实施中，国土资源主管部门应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门，组织邀请有关专家和农村集体经济组织代表实施土地复垦验收。

对于生产周期5年以上的分阶段验收的项目，阶段验收由项目所在地县级国土资源主管部门负责组织，总体验收由审查通过土地复垦方案的国土资源主管部门负责组织或者委托有关国土资源主管部门组织。

三是关于验收的内容。

主要包括土地复垦计划目标与任务完成情况、规划设计执行情况、复垦工程质量和耕地质量等级、土地权属管理、档案资料管理情况、工程管护等措施。

四是关于验收的程序。

包括现场踏勘、形成初步验收结果、公告、出具验收合格确认书或书面整改意见等环节。

现场踏勘主要目的是为了查验复垦后的土地是否符合土地复垦标准以及土地复垦方案的要求，核实复垦后的土地类型、面积和质量等情况；

根据现场踏勘情况形成初步验收结果；

初步验收结果公告，听取相关权利人的意见，相关权利人对土地复垦完成情况提出异议的，国土资源主管部门应当会同有关部门进一步核查，并将核查情况向相关权利人反馈。

情况属实的，应当向土地复垦义务人提出整改意见，限期整改；

最后形成验收合格确认书或书面整改意见。

其中，验收过程中有三项时限要求：

在接到土地复垦验收申请之日起60个工作日内完成验收、在接到书面异议之日起15日内形成核查结论反馈相关土地权利人、公告时间不少于30日。

五是验收合格确认书。

验收合格确认书应当载明下列内容：

土地复垦工程概况、损毁土地情况、土地复垦完成情况、土地复垦中存在的问题和整改建议、处理意见、验收结论。

特别需要指出的是，《实施办法》明确规定，土地复垦义务人在申请新的建设用地、申请新的采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销时，应当一并提供按照《实施办法》规定到期完工土地复垦项目的验收合格确认书或者土地复垦费缴费凭据。

未提供相关材料的，按照《条例》第二十条规定，有关国土资源主管部门不得通过审查和办理相关手续。

明确了土地复垦验收工作抓手。

而政府投资的土地复垦项目验收程序和要求除依照《条例》和《实施办法》规定外，还要按照资金来源渠道及相应的项目管理办法执行。

综上，上述案例中矿山企业、社会投资完成的土地复垦项目应当向该县国土资源局申请土地复垦验收；

县国土资源局组织完成的土地复垦项目应当由该县国土资源局进行初步验收，初步验收合格后，再由其上级人民政府国土资源主管部门进行最终验收，同时还要按照资金来源渠道及相应的项目管理办法执行。

土地复垦中涉及哪些法律责任？

某采矿企业由于生产需要进行矿区扩建，该企业利用原土地复垦方案获某省国土资源主管部门批准后，由于未预存土地复垦费用导致启动资金困难。

该企业未进行表土剥离即开始生产，并将未处理过的某重金属残渣作为土源对损毁土地进行回填复垦，造成其临时使用的某村