新公共管理域下的中国行政改革.docx
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新公共管理域下的中国行政改革
新公共管理视域下的中国行政改革
（高**法学院07级行政管理本科班）
[摘要]：
新公共管理是以公共选择理论和私人部门管理理论为基础的一种全新的管理理念。
它强调改变传统的僵化的政府管理模式，变革为有弹性的组织；引入私人部门的管理方法；改变传统的政府与公众的关系等。
在引入西方的新公共管理时要密切结合我国现阶段的实际情况：
市场发展不充分、法制不健全、民主比较薄弱等。
只有深入分析我国实际，立足于我国特殊的国情，才能使改革取得良好的效果。
关键词：
新公共管理；行政改革；改革环境
自20世纪70年代末以来，西方国家为了应对各种经济和社会问题，同时面对全球化和科技飞速发展的挑战，开启了由英国为开端的新公共管理运动。
以市场化、私有化和注重顾客导向的新公共管理模式逐渐开始取代传统的僵化的科层制，使政府重新定位自己的角色，调整与社会、公民和市场的关系，并且引入了大量的私人部门成功的管理方法，使政府成为一个充满活力而又高效的组织。
一、新公共管理的缘起
新公共管理之所以会在20世纪70年代末产生并带来重要的影响绝不单单是某些学者简单的设计和推动的，而是一系列错综复杂因素催生的。
1、传统的公共行政模式弊端日益暴露
一般认为行政管理学的诞生是以威尔逊在1887年发表的《行政学之研究》为标志的，在这篇文章中威尔逊提出了政治与行政的二分的思想，而后又被古德诺所发展。
这正是传统的公共行政学的两大理论基础之一，另一理论基础则是由韦伯提出的官僚制理论。
古德诺认为由孟德斯鸠发展而来的立法、司法与行政的三分理论是不正确的，而应当是政治与行政的二分法：
政治就是国家意志的表达，会涉及政党活动；行政就是国家意志的执行。
行政学不研究政治问题，那是政治学的范畴，因而他们应该保持价值中立以追求经济效益和效率为自己的目标。
国家的公职人员也应当保持价值中立，有效地执行政治部门所做出的各项决策，由此便可以达到行政的理性化。
而到了20世纪40年代由于罗斯福新政和二战的影响，使得传统的行政权力扩张。
原本执行国家意志的政府机关却有了越来越多的部门立法权、国家的政策制定权，并且对议会的影响也越来越大，由此再也无法做到价值中立，受到了来自方方面面的攻击。
另一方面韦伯认为一个有效的官僚制组织应当具有的特点是：
明确的劳动分工、权威的等级、正式的甄选、正式的制度和规则、非个人的、职业生涯导向。
[1]然而韦伯本人也承认所谓的官僚制只不过是一种理想的模式。
我们看到官僚制的诸多有优点时也不应当忽视其过多的繁文缛节、僵化、反应慢等缺点，同时它也与一直倡导的民主形成了冲突。
当各种社会和经济问题层出不穷时，政府这样一个庞然大物无法快速对这些问题作出良好的反应。
2、新公共管理的两大理论基础日益成熟
新公共管理有两大理论基础：
一是经济基础，尤其是公共选择理论；二是私人部门的管理理论。
第二次世界大战之后，在福利国家观念的推动下，政府不断的扩大职能范围，当政府的干预获得一定成效时其负面影响也逐渐暴露出来。
一方面政府面临的社会问题越来越多其职能范围越来越大；另一方面政府的官僚制机构越来越庞大，效率日益下降，财政支出的负担也越来越重，再加之政府为了实现其职能不断对人们课以重税，引起了人们的强烈不满。
正是处于这样的背景下公共选择理论应运而生。
它以经济人假设为基础，认为人都是理性人都是以自己的收益最大化为行动的目的。
公共选择理论认为人类活动有两大市场构成，一个是由消费者和供给者为主的经济市场；一个是以选民、利益集团、政治家和官员构成的政治市场。
[2]该理论认为由于国家公务人员是以自己的收益最大化为前提的，在公共服务的供给中处于了垄断地位缺乏有效地监督机制及产生的信息不对称使政府专注于自身的利益而滋生了各种问题。
提高政府绩效的关键就在于减少政府的职能、引入竞争机制。
私人部门的管理理论是在私人部门的长久的探索之后而产生的，尽管公共部门与私人部门的管理存在着不同，但是不可否认在某些方面它们也是具有共性的。
因而随着全球化和信息化对政府提出了越来越多的挑战，开始逐渐引入了在私人部门中有效的管理方法，形成以顾客为导向、重视行政结果的行政理念。
3、社会发展及科技革命的推动
20世纪80年代以来人们生活环境发生了飞速的变化，与原来工业社会相适应的理论与管理思路无法适应社会的需要，同时传统行政模式所带来的问题尤其是经济问题使得人们对改革的呼声越来越高。
政府对传统的公共行政进行了深刻的思考，逐步引入了私人部门的管理理念和方法。
同时科技的发展使建立一个高效而又节省的政府成为了可能，由此西方国家开始对传统的官僚机构进行变革，引入竞争机和激励机制。
二、新公共管理的创新
1、打破政府的垄断地位，注重市场的作用
在资本主义发展的早期生产力不发达，工业主要是传统的手工业、商业等，整个社会的经济结构也相对比较简单，经济可以自发的运行不需要太多的干预，政府只是扮演“守夜”人的角色。
到20世纪后政府开始实行凯恩斯主义全面的干预经济使政府在经济生活中尤其是公共产品的生产和供给中形成了垄断地位，政府形成了一个大的封闭系统失去了外界的交流，导致了一系列弊端的产生。
为了适应需要政府开始不断将原来直接由自己经营的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式让市场参与进来。
同时政府也开始发展非政府间的合作，与各种社会组织和第三部门在决策的制定和执行阶段互动进而也推动了民主化的发展进程，使政府利用市场解决了一些自己做不了、做不好的事情。
2、重新定位公民与政府的关系
在传统的行政模式中政府总是高高在上的，而新公共管理对其进行了重新的定位。
官僚机构应该是负责任的“企业经营人员和管理人员”，公民则作为向政府纳税并享受政府提供服务的顾客，提倡政府应该以公众的需求为导向。
政府必须由传统的管制型向服务型转变。
服务型政府的核心内容就是要以市场和顾客为中心，这就要求政府：
必须密切关注公众的各项需求并有完备的信息收集系统；必须有较强的反映能力，即对公民提出的各种需求较快的提出解决方案；必须有较强的执行力，能充分调动和利用各种社会力量，保证其决策高效的被执行。
3、引入激励、竞争机制，使政府转变为有事业心的政府
传统行政模式中政府在进行决策时往往只注重投入而忽视产出，这是因为公务人员在形成和执行决策的过程中为了达到效果在执行中会不惜增加投入，有时甚至会出现“承诺升级现”象，浪费了大量的行政资源。
同时政府的投入与个人的利益并不相关，没有良好的激励措施促使他们节约成本高效完成任务。
因此必须注重行政结果，对行政效率进行科学的测量，但是公共部门的行政结果又有其自身的特点：
多为无形产品和最终结果的非商品性。
因此在测量结果时必须采取灵活的策略。
另一方面官僚制体制模式构成僵化，有太多的条条框框束缚了人们，使整个组织毫无生机，无法激发人们的潜质。
走程序、按规矩等又大大的降低了行政的效率，因此迫切需要引入竞争模式，提高组织成员的士气和自尊心。
4、将私人部门的管理方法引入到公共部门
与传统行政排斥私人管理不同，新公共管理强调公、私管理方面的共同之处，主张广泛采用私人部门的成功的管理经验和方法，如成本效益分析、平衡记分卡等。
它们认为政府应该根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
政府可以把官僚组织分解成许多半自主性的执行机构，特别是商业功能和非商业功能的分开、决策与执行的分开，移植私人部门的成功的管理办法。
同时也须注意到公共部门与私人部门间的差别，有选择的引进管理方法。
5、广泛授权或分权的管理方式
新公共管理反对传统行政所提倡的尊重严明的法规轻绩效测评的方法。
传统的政府组织是典型的等级分明的权利结构，导致权力在中央的高度集中，地方则明显缺少了自主性。
从整个社会层面上来看则是公共权力集中于政府组织形成了政府对权力的垄断，而政府之间的沟通与交流极其困难，使政府不能有效地应对各种变化。
企业则采取分权的办法层层分解权力，使基层有较大的自主权灵活的应对问题。
这里所说的分权有两层含义：
分权的要求既包括将一部分权力分给非政府组织和盈利组织，即管理职能的部分转移和交接对应；也包括通过改变原来的金字塔结构建立扁平组织，来实现权力的下移。
[3]
尽管新公共管理相对于传统的行政彰显出诸多的优越性，但由于其尚未成熟故而也存在许多问题招致大量的批评。
主要表现在：
人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义方向说市场化取向改革体现了改革者对市场价值和市场机制的盲目崇拜，是一种市场神话；而管理主义改革取向忽视了公共部门与私人部门间的差别，照搬私人的管理模式，实际上是一种“新泰勒主义”。
[4]此外也有人批评新公共管理的经济人假设，认为政府官员为了自身的利益会不惜牺牲公共利益，忽视了传统文化对人性的规制，同时也忽视了道德对公职人员的约束性。
三、中国行政改革的特殊背景
新公共管理运动在西方国家轰轰烈烈的展开，虽然带来了一些问题，但改革取得的成效也是骄人的。
所以新公共管理对于我国当前的行政改革是具有一定得借鉴意义的。
20世纪90年代以来我国学者开始纷纷介绍西方新公共管理运动，并试图借鉴其理论来推动我国的改革。
然而只有对我国当前行政改革的特殊背景进行分析，依据我国的实际国情来采取改革措施，才能够取得良好的成效。
否则简单的套用不但不会有良好的效果，还会使我国的改革陷入困境，我们认为与西方的改革背景相比我国的改革的特殊背景有以下几点：
1、我国的法律制度有待于完善，法治观念有待于深化
法治“以民主为基础，以宪政为保障，对政府的权力进行严格的约束和制约，以确保社会及其公民安全的享受政府所创造的各种便利。
”[5]西方以新公共管理理论为基础进行的各项改革都是在相对完善的法律环境中进行的，虽然改革中增加了基层的决策权和放松了严格的管制，但完善的法律环境可以对公务人员形成有效的监督，确保其按照人民的意志执行决策。
而我国现阶段的法律制度尚不完善甚至在某些领域还存在法律空白，法律的相对稳定性不足，再加之近年来西方文化对我国的价值观和伦理观的冲击，使道德的约束力也明显下降。
在这种法律制度供给不足的阶段尚缺乏对行政人员及权力的有效监督，若盲目的放松管制、分解权力则有可能导致行政权力的滥用更有可能滋生腐败现象。
2、我国转移政府职能的社会基础发展不够充分
政府转移一部分职能给社会需要一定的社会基础与之做对接，而这种社会基础正是非政府组织。
所谓非政府组织是指：
介于政府部门与营利部门之间的，依靠会员缴纳的会费、民间的捐款或政府的财政拨款等非营利性收入，从事前两者无法、无力、无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进稳定与发展宗旨的公共部门，其组织特性是民间性、非营利性、自治性和志愿性。
[6]在西方第三部门已经有了相当长的发展历史了，这样的组织在西方不仅数量多而且质量也高。
因此当政府的职能从其自身剥离给第三部门时，第三部门可以有效的完成这些任务实现与政府的对接。
而我国早期的计划经济体制，政府包揽一切，使得我国的非政府组织的发展受到抑制，由此导致了我国的非政府组织不仅在数量上少，而且在质量的又较低。
如果盲目引入西方新公共管理政府不但找不到承接其职能的社会基础，而且这些非政府组织也无法有效的完成这些职能。
3、我国的市场机制尚处于培育阶段
西方国家的市场经济自工业革命时就已开始萌芽，经过了相当长时间的探索逐渐发育成熟。
西方国家所推行的改革正是在完善的市场机制的前提下开展的，政府才能放手一部分职能给市场。
可见完善的市场机制是政府放松管制的前提。
一般而论一个健全的、运转灵活的、充满生机活力的市场至少具备三个相互关联的必要条件，即市场、市场主体、市场规则。
经过三十年的努力，我国以初步建立起了市场，但是我们还缺乏建立在“法律面前人人平等”基础上所的全面系统的、名副其实的、公平合理的、行之有效的社会规则，我们更缺乏对市场规制的正确理解、对市场规则的普遍遵从、对市场规则的自觉维护。
如果不根据我国市场经济发展的状况决定放松的程度，则有可能使我国方兴未艾的市场经济夭折。
4、与方健全的民主制不同，我国的民主相对薄弱
西方民主思想在雅典时期就已经开始萌芽如雅典的公民大会，虽然有一定的局限性，但是后来被西方的国家所传承和发展形成了完善的民主制度。
尤其是西方国家以分权制衡为特征的民主制度的建立。
这种分权的思想与新公共管理的分权思想产生共鸣，有利于打破政府权力的垄断或政府权力在高层的集中，促使权力下放或外放，并且人们有广泛的参政热情，对政府权力形成有效制约。
相比之下，我国的民主思想在几千年的封建思想中发展缓慢，建国以来我国实行的高度集中的计划经济体制，使人民的民主热情受到抑制。
同时计划经济体制也使地方形成了惰性思想高度依赖中央。
近年来我国开始着手大力加强民主建设，但从我国现阶段来看无论是在民主的制度层面还是实践层面都停留在较低层次。
人民群众参政毫无热情、被迫投票、代替投票时有发生，因此我国尚不具备充分放权的基础，尚须不断完善民主制度。
5、政治与行政二分和官僚制在东西方的发展程度不同
事实上完全意义上的政治与行政二分是不可能的，我们不可能抛弃价值执行政治部门做出的决策，但是我们不能忽视这样一个事实：
强调政治与行政的二分有利于克服早期行政模式存在的“政党分赃制”，造就一支相对稳定而又独立的公务员队伍，保证了所执行政策的连续性。
也正是因为出现了政治与行政的二分才使得行政学成为了一门独立的学科，开拓了专门的研究领域。
如前所述官僚组织则是强调组织的精确性、严格性和非人格化以实现最大的行政效率的组织形式。
正是由于二分法和官僚制在西方的过度发展和老化才使得西方陷入了不得不改革的地步。
中国现在的问题不在于过度强调了政治与行政的分离，而是饱受了政治与行政不分之苦，深受了过分干预之害。
[7]我国在改革开放后逐渐走向了民主，但集权倾向依然明显，这种过度的集权模式导致了政治与行政的不分。
在现阶段强调政治与行政的分离是具有重要意义的，它不但有利于推动行政学的发展，更有利于造就一支以执行政策为职责具有专业职能与操守的公务员队伍。
在官僚制方面我国与西方饱受困扰不同，我国现阶段是官僚制明显不足。
韦伯所强调的效率导向、非人格化的、注重程序与规则的官僚体制在我国并未得到建立。
因此中国所面临的问题不是官僚制老化的问题，而是官僚制不足导致专业分工不明确、蔑视制度与规则、官僚主义作风等问题。
四、新公共管理背景下我国行政改革的选择
自新公共管理运动以来，诸多的研究者们纷纷提出了自己的改革模式，其中以奥斯本和盖布勒在1992年发表的《改革政府——企业家精神如何改造公共部门》一书中提出的改革十项原则最为著名：
1、起催化作用的政府：
掌舵而不是划桨；2、小区拥有的政府：
授权而不是服务；3、竞争型政府：
把竞争机制引入到公共服务中；4、卓有使命感的政府：
改变照章办事的组织；5、讲究效果的政府：
按效果而不是按投入拨款；6、受顾客驱使的政府：
满足顾客的需要，不是官僚制的需要；7、有事业心的政府：
有收益而不是浪费；8、有预见的政府：
预防而不是治疗；9、分权的政府：
从等级制到参与合作；10、以市场为导向的政府：
通过市场力量进行变革。
[8]然而由于我过改革相对于西方的特殊背景决定了我们必须立足与我国的实际推行改革，我们认为应从以下几点着手进行改革：
1、完善法律制度，使改革在完善的法律环境中进行
从西方改革的经验来说，一项成功的改革必须有完善的立法作为前提条件，这有利于使改革在一个稳定的环境中得到推行。
没有健全的法律环境，某些改革措施就可能变为无规则的激进主义运动，严重时会引发社会的动荡和不安。
西方国家之所以能够推进拥有大量激进思想的新公共管理运动，毫无疑问健全的法制环境在其中起到了不可替代的作用。
将这种改革措施固定下来使其具有一定的强制性和稳定性，理顺了各种关系，将激进改革的不利影响降到了最低。
相比之下我国在法制建设方面稍显不足。
因此为了保证我们的改革可以顺利的进行，当前我们所面临的问题就是加强法制建设，营造出良好的改革环境。
我国行政管理长期缺少行政法规甚至在某些领域存在空白，使得长期以来官僚主义滋生、机构臃肿不堪。
所以我国在改革之前面临着西方国家无需特别考虑的问题：
完善各种行政法规、规范各种行为。
只有一完善的法规作为推行改革的后盾，才能使得各项改革取得良好的效果。
2、重新定位政府角色
一个好的政府应该是一个有所不为的政府：
（1）国有经济应当有序的推出竞争性领域，把原来承担的私人产品归还市场，不与民争利；
（2）政府应该做市场不能做的事情以弥补市场的不足，并努力改革公共产品的提供状况；（3）发展社会中介组织，培育社会自治与自律能力。
[9]
在处理政府与市场的关系方面，需要改变传统的全能型政府的做法，政府所管理的经济事务应当是有限的，当我们过分的强调政府的作用时也不能忽略了市场在资源配置中的基础性作用。
政府在某些领域的过度干预，不但不会促进经济的发展反而会因政府的干预导致权力寻租和权力腐败等问题。
政府应当发挥的作用是提供市场健康运行、有效运作的各种规制和制度，而应该把那些市场做得了做得好的事情交由市场来处理，对于市场做不好的领域，政府应当义不容辞的担起责任，解决市场的不足。
同时鉴于我国市场经济发展尚未成熟这就要求我国政府一方面培育市场经济尤其是市场经济规则的制定，另一方面则要处理好放松管制的程度，毕竟现阶段我国的市场现实是还需要大量的管制的。
在政府与公民的关系上，政府不再是高高在上的发令者，政府的职责应当是根据人民的需要向人民提供服务。
他们仅仅是公共利益的代表者和人民意志的执行者。
政府要做到信息及时向社会公开，通过调查和倾听民意建立明确的服务标准，并及时对公民的请求作出回应，以实现改善公共服务质量的目的。
这就改变了传统公共行政时期的政府与公众的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的权力机构，而是负责的企业家。
3、大力培育非政府组织，实现政府职能转移的良好对接
在传统公共行政时期，政府计划垄断了所有重要的资源，政府的职能繁多、效率低下，引发人们对其日益不满。
新公共管理给我们提供了一条新的改革思路即实现公共产品和服务供给的多样化。
核心的公共产品由政府提供，而混合的公共产品和服务则由私营部门、非政府组织提供。
通过合同制、契约制等多种形式，将政府的职能转嫁给社会。
当前我国面临的问题是非政府组织的发展相对滞后，从而影响了某些职能向社会的转移。
西方国家将从政府中剥离出的某些职能转嫁给社会时，完善的社会组织可以做到良好的对接。
但我国的非政府组织的发展现状决定了我国政府只能将少量的职能转移到其上，而且转移之后还面临着如何实施的问题。
所以我国的改革的当务之急是制定各项政策和法规、采取各种有力的措施催生、引导、完善非政府组织的发展，并使得这些组织在行使职能是受到一定得约束。
4、在公共领域引入科学的企业管理方法
诚然公共部门与私人部门的管理是不同的，它更多的强调了价值与公共利益。
然而我们并不能否认公共管理与私人管理在某些方面又有共同之处。
完全采用私人部门的管理方法来管理公共部门是不现实的，但是企业中以顾客为导向、成本效益分析、激励机制等管理方法，对于公共部门而言就有相当的借鉴意义。
长期以来公共机构之所以机构臃肿、办事效率缓慢、人浮于事，无疑与公共部门的不合理的管理方法是有一定的内在的联系的。
当前我国公共管理水平不高的一个原因就是管理手段的单一，管理方法的陈旧，管理技术落后。
这就迫切需要一套与市场机制相适应的管理理论、原则、方法和技术，并构建政府的治理模式。
而工商管理的实践及其经验则是一个重要的来源，必须充分注意工商管理的示范性影响。
[10]
5、完善官僚制，实现政治与行政的二分
尽管官僚制度在西方发达国家已趋于老化和过度的僵化而遭到批判，但官僚制在历史上还是有贡献的，即使新公共管理的提倡者奥斯本也如是说：
它（官僚制）解决了人民希望的基本问题，它为失业者提供了保障，它保障了社会的稳定，在这经济大萧条以后是至关重要的，它提供了工作。
[11]我国正处于现代化的转型时期，这种理性化、层级制、非人格化的机制有利于解决我国当前人身依附、政治特权等诸多的问题。
而且这种严格的分工、政令统一的模式也有利于满足我国现代化建设的需要。
这就意味着我国当前应加强和完善官僚制度的建设。
但我们所提倡的是一种理性的官僚制，稳定而不乏灵活、平和中不乏竞争，是一种与新公共管理相结合的官僚制模式。
政治与行政的不分是我国面临的另一重大问题，最为突出的表现就是党政不分的现象，即执政党的政治与政府的权力之间没有明确的分离。
执政党过多的干预了政府的行政事务。
改革开放以来我国一直致力于党政分开，但收效甚微，政府政策的执行仍过多的受到政党的干涉。
政治与与行政二分改革的着眼点应为加强制度与法规的建设，明确各自的职责范围，以形成有效的约束。
与此同时，积极推动人员观念的转变，使形成心理认同。
在强调政治与行政二分之时，我们更要强调行政人员的责任，并形成有效的约束机制，确保执政人员制定的决策得到正确的执行，防止与行政目标相背离的行为。
综上所述，新公共管理是在批判传统的公共行政的基础之上产生的，相对于传统的行政理论具有诸多的创新点，大大丰富了人们的视野，同时也为推行改革提供了一种全新的模式。
然而任何的理论都是在一定的环境下产生的，如果在改革的过程中盲目的运用新公共管理的方法，而忽视了而我国的客观实际则会产生“水土不服“的现象。
因此在借鉴西方发达国家的经验的同时，应分析我国改革面临的特殊环境，对其理论进行扬弃和改造以适应我国现实，并取得良好成效。
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