土地征收与失地农民利益保障问题2.docx

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土地征收与失地农民利益保障问题2

关于土地征收与失地农民利益保障问题的探讨

株洲广播电视大学

（12春行政管理本科班---刘畅）

目录

目录………………………………………………………………………………………...1

摘要.....................................................................................................................................2

关键字....................................................................................................................................2

1、土地征收的内涵…………………………………………………………………….3

1、土地征收的概念..............................................................................................................3

2、我国土地征收的法律规定..............................................................................................4

2、土地征收过程中存在的问题..................................................................................4

1、城市化使农用地锐减，总体质量下降.............................………...........….........…….5

2、土地征收范围问题.................................................................................................…...5

3、征收土地补偿标准问题….....………………………………………….....…………….5

4、土地征收程序问题.........................................................................................................6

三、做好土地征收工作.....................................................................................................6

1、以人为本，树立和谐的征地拆迁理念..........................................................................7

2、完善征地补偿机制，加强征地补偿分配使用管理......................................................7

3、加大安置房建设力度，有效解决失地农民安居问题..............................................…7

4、努力拓展安置渠道，切实解除失地农民后顾之忧......................................................8

四、保护失地农民利益，建立失地农民社会保障体系..........................................8

1、失地农民最低生活保障................................................................................................9

2、失地农民的养老保障....................................................................................................9

3、失地农民的医疗保障...................................................................................................9

4、为失地农民提供受教育和培训的机会............................................................................10

5、为失地农民提供法律援助,实现农民的自我保护..........................................................10

【参考文献】.............................................................………………………………………11

关于土地征收与失地农民利益保障问题的探讨

摘要：

我国经济在快速发展的时候，大量的农村集体土地被征收，使得农用地数量减少，而与此同时相当一部分失地农民生活水平出现下降.政府应该完善土地征收法律规定，制定合适的土地征收补偿标准，保证失地农民能够拿到相应的补偿资金，以保障失地农民的利益。

自改革开放以来，我国的经济一直处于快速的发展阶段，国家经济稳定增长。

然而，在强调经济增长的同时，过多的农村集体土地被征收，很多失地农民的利益得不到保障,生活水平出现下降。

在城市化进程中，农村集体土地大量被征收，大量农民成为失地农民。

现行的征地标准过低且方式单一，导致大量失地农民生活窘迫，其结果必然会影响到社会的安定。

妥善安置失地农民，是我国社会发展的一个不可忽视的问题，建立失地农民社会保障体系不失为解决上述问题的一个可行方案。

本人从土地征收的内涵以及土地征收过程中存在的问题入手，提出要切实做好征地工作，保障失地农民的应有利益。

关键词:

土地征收失地农民失地农民利益保障体系

Aboutlandexpropriationandsecurityissuesoftheland-lostfarmersinterests

Abstract:

Intherapiddevelopmentofeconomyinourcountry,alargenumberofruralcollectivelandexpropriation,makeagriculturallanddecreased,whileatthesametimequiteanumberofland-lostfarmersdeclineinlivingstandards.Thegovernmentshouldimprovelandexpropriationlaw,todevelopasuitablelandexpropriationcompensationstandard,ensurethatfarmerscangetthecorrespondingcompensationfunds,tosafeguardtheinterestsofthefarmers.Sincereformandopeningup,China'seconomyhasbeeninrapiddevelopmentstage,thestablegrowthofnationaleconomy.Inemphasizingeconomicgrowthatthesametime,however,toomuchofruralcollectivelandexpropriation,alotofland-losingfarmersinterestsprotected,declineinlivingstandards.Intheprocessofurbanization,theruralcollectivelandexpropriation,alargenumberofpeasantsbecomelandlessfarmers.Thecurrentlandexpropriationandthewayofasinglestandardistoolow,resultinginalargenumberofland-lostfarmerslifedistress,theresultwillinevitablyaffectthesocialstability.Properlyarrangeland-lostfarmers,isoneofthesocialdevelopmentofourcountry,thelackofland-lostfarmers'socialsecuritysystemisafeasibleschemetosolvetheseproblems.Himselffromtheconnotationoflandexpropriation,andtheexistingproblemsintheprocessoflandexpropriation,putforwardweneedtodoagoodjobinlandsecurityinterestsofland-lostfarmers.

Keywords:

LandexpropriationLand-lostpeasantsTheland-lostfarmersinterestssecuritysystem

一、土地征收的内涵

1、土地征收的概念

土地征收是指国家为了公共目的或公共利益需要,依照法定程序,强制性地取得原土地权利人的土地权利,并给予经济补偿的行政行为（简称征地）。

在不同国家乃至同一个国家的不同历史时期，土地征收的说法不完全相同，比如英国法律称之为土地强制收买或强制取得，法国法律称之为土地征收，日本法律称之为土地收用。

其实质都是国家或政府在特定条件下对土地的强制性购买，它并不属于一般土地交易的范畴。

2、我国土地征收的法律规定

在我国目前条件下，土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依法将农民集体的土地变为国有，并依法给予补偿的法律制度。

《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

2004年宪法修正案指出国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。

目前我国的征地补偿是按照被征收土地的原用途给予补偿。

《土地管理法》第22条：

国家建设征用土地，建设单位应支付土地补偿费、青苗和附着物补偿费、安置补助费。

（1）土地补偿费

第一、征用耕地、蔬菜地，根据国家规定的价格政策，按该土地征用前三年平均年产值（下同）的六倍计算;第二、征用鱼塘、藕塘、养殖场、果园、竹园、林地等土地，按该土地年产值的五倍计算;第三、征用柴山、滩地、水塘、苇塘和其他有收益的非耕地，按该土地年产值的三倍计算;第四、征用宅基地按邻近耕地的补偿标准计算;房屋由建设单位另行征地移迁重建的，原宅基地不再给予补偿;e、征用无收益的非耕地，一般不予补偿。

（2）青苗和附着物补偿费

第一、青苗补偿费，一般按一季农作物的产值计算;能收获的不予补偿。

多年生经济林木，可以移植的，由建设单位付给移植费;不能移植的，由用地单位给予合理补偿或作价收购;第二、房屋拆迁，按房屋结构、面积、新旧程度，给予合理补偿;违章建筑物和开始协商征地后突击抢栽的树木、突击抢建的建筑物，不予补偿;第三、农田水利工程及机电排灌设施、水井、人工鱼塘、养殖场和电力、广播、通讯设施等附着物，按照实际情况付给迁移费或补偿费。

（3）安置补助费

第一、征地前农业人口人均耕地在一亩以上的被征地单位，征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的三倍；征地前农业人口人均耕地不满一亩的被征地单位，征用每亩耕地安置补助费以年产值的四倍起算，人均耕地每减少零点一亩，安置补助费相应增加年产值的一倍，但最高不得超过年产值的十倍;第二、征用非耕地安置补助费，按该土地年产值和略低于邻近耕地的安置补助倍数计算;第三、征用房屋和其他建筑物的地基以及无收益的非耕地，不支付安置补助费。

（4）其它说明

按照规定支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。

国家建设征用土地支付的各项补偿费和安置补助费，除应当属于个人的附属物和青苗补偿费付给本人外，其他费用由县级以上人民政府与有关乡（镇）村商定处理，用于组织被征地单位发展生产、安排多余劳动力就业和不能就业人员的生活补助，任何单位和个人不得挪用或占用。

大型水利、水电工程建设项目征用土地的补偿安置标准和办法，由省人民政府根据国家规定另行制定。

这种补偿标准确定原则本身有许多缺陷：

以农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费不合理，主要问题是没有考虑土地的潜在价值，没有考虑市场的因素，是将土地仅作为农民的一种生产资料来看待，而没有考虑土地对农民多重功能，更没有考虑农民土地的财产权因素；同样以亩产值为标准测算存在受农作物品种不同、物价波动等因素的影响，难以科学衡量征收的同一地块内、因种植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异与平衡。

二、土地征收过程中存在的问题

1、城市化使农用地锐减，总体质量下降

任何一个国家在城市化的进程中，原有城镇势必会向外围延展，城镇周边的郊区及农村集体土地不可避免的将会被占用。

我国是发展中国家，城市化速度较快，但城市化水平比较低，在片面追求经济增长的时候，过多的农村集体土地征收并被粗放利用，造成农用地（尤其是耕地）数量的锐减，同时造成农用地总体质量下降。

国土资源部发布的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出，在严格控制的前提下，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。

而且，上述用地数据都是合法审批征用前提下的用地数量，还不包括违法征地的情形。

据卫星遥感资料统计，前些年违法用地数量一般占用地数量的20％～30％以上，有些地方甚至达到80％。

而许多农村集体被征收后都被粗放利用，有的甚至闲置。

据国土资源部不完全统计，全国开发区目前多达6015个，规划面积3．54万平方公里，已超过现有城镇建成区面积的总和，其中有相当多的耕地，有的还是高产农田，城市化建设占用了高质量的耕地，却不能开发同等质量的耕地，只能以低质量的耕地代替，而根据数据，目前全国开发区土地有43％闲置。

2、土地征收范围问题

我国现行法律、法规对“公共利益”缺乏明确界定。

《宪法》规定：

“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：

“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”，但什么是“公共利益”没有明确界定，因此，在土地征收的实践中，“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定，由于立法本身的漏洞却成了少数人牟利的工具。

例如：

在最近10年左右，全国范围内兴起的房地产建设高潮中，商品房建设或其他商业设施的建设也是打着“公共利益”旗号行使国家征地权时，在这些建设项目的公益性质是受到质疑的，这就导致了诸多“钉子户”问题的出现。

今年出台的《物权法》对“公共利益”的规定是不清晰的，仅出现了诸如：

“依照法律规定”等一些原则性的提法，不利于今后征收土地实际操作。

3、征收土地补偿标准问题

我国《土地管理法》确定的征地补偿标准主要有两个：

一是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，二是按“产值”即土地被征收前三年农业生产平均收入的3-6倍，最高不超过30倍进行补偿。

这种补偿标准确定原则本身有许多缺陷：

以农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费，主要问题是没有考虑土地的潜在价值，没有考虑市场的因素，是将土地仅作为农民的一种生产资料来看待，而没有考虑土地对农民多重功能，更没有考虑农民土地的财产权因素；同样以亩产值为标准测算存在受农作物品种不同、物价波动等因素的影响，难以科学衡量征收的同一地块内、因种植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异与平衡。

除此之外，征地制度没有充分考虑征地对失地农民生产、生活方式的深刻影响。

征地后,绝大多数失地农民的生产、生活方式将被迫城镇化,经过社会转型他们将成为新市民。

但征地制度的安置补偿标准依然是以农用地的产值倍数为计算依据,实质是以农村的生产和生活方式作为安置补偿标准,而没有按照市民标准进行安置补偿,因此在制度设计上就没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化。

4、土地征收程序问题

我国现行的土地征收制度在征收程序上作了严格的规定，然而这些程序的规定仅仅是针对耕地的保护，而没有体现出对农民的权力保护。

我国现有的土地征收并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。

很多学者调查发现征地过程中村民的参与十分有限，政府尽管对土地征收活动作了大量宣传，但是在仍然有很多人对这件事情不是很了解，虽然知道要征地，但是不知道征地的具体原因。

至于政府部门给集体的补偿是多少，每户可以拿到手的又是多少，就更说不清楚了，政府在征收农地过程中急于求成，缺乏对老百姓的耐心解释，造成了农户对村委会的不信任，即便是给足了补偿仍然有疑虑。

5、征地补偿分配不规范,农民得到的补偿很少。

在法律规定中,集体土地所有者主体过多,而且各自所拥有的土地不明确，没有产权界定。

征地补偿对象包括集体和农民,两者之间如何分配没有明确规定。

这种所有权主体多元化造成的产权模糊,以及集体和农民分配关系不规范,为侵权行为留下了法律上的漏洞,是引发农民与乡、村、组之间矛盾冲突的重要法律原因。

在实践中,征地补偿不规范具体体现在三个层次上:

第一是乡镇参与征地补偿不合法。

乡镇是政府基层组织,并非农村土地所有者,却不同程度地参与征地补偿的分配,一般在5%~10%;第二是村集体与农民分配不统一,各村对留用部分的使用方式不一、利用效果也不同;第三是失地农民之间的分配比较混乱,不同的村进行分配的依据往往不同,农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素都可能构成分配的依据,不同的依据会产生错综复杂的矛盾（卢海元，2003）。

三、做好土地征收工作

1、以人为本，树立和谐的征地拆迁理念。

在这一点上，有关责任领导和项目负责人及工作组应该坚持在每个项目启动前，都要深入征地拆迁一线，做好政策宣传解释工作，积极查找工作薄弱点和突破口。

如针对村民关注的回建安置等热点问题，工作组切实帮助群众解决，及时化解矛盾。

在工作方式上，从主要依靠行政手段强制推动，转向主要依靠市场手段、经济手段、法律手段来引导征地拆迁。

既要及时解决好被征地农民的临时过渡住房、子女上学等眼前困难，又要妥善解决被征地农民的就业出路和社会保障等长远利益问题。

要增强征地拆迁政策措施配套和部门协调配合的运作意识，做到征地拆迁工作的公开、公平和公正。

建议尽快研究制定全市性征地拆迁补偿安置工作实施细则，建立征地、拆迁、补偿、安置一体化运作机制，促进征地拆迁工作统一协调、统一运作。

同时，做好村干部、党员、老干部等有号召力的重点人员的思想工作，达到以点带面的效果；注意文明执法，文明动迁，取得群众的最大支持和理解，促进征地拆迁和谐稳定。

2、完善征地补偿机制，加强征地补偿分配使用管理。

探索失地农民生活保障机制，进一步完善征地拆迁补偿机制。

一要扩充征地补偿范围,提高征地补偿标准。

因征地而失去土地的农民,是彻底城镇化了的农民,其生产和生活方式也都必然会完成城镇化过程。

因此其补偿安置标准就不能再按照其历史上的生产和生活方式来确定,而应该按照其城镇化后的生产和生活方式来确定。

为保障失地农民能够在城镇生存和发展下去,征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失，还应涉及一切具有经济价值的权利形态，包括土地承包经营权损失、残地损失、离职者或失业者补偿、间接可得利益损失补偿等可确定、量化的财产损失。

二要完善补偿分配办法。

建议调整征地补偿费支付主体，简化征地补偿费支付环节。

同时，适当给乡镇（街道）、村政府支付一定的征地拆迁工作经费，调动其积极性。

三要加强村集体征地补偿费使用管理。

将依法取得的集体征地补偿费纳入公积金管理，实行专款专用，用于被征地农民参加保险、发展二三产业和农村公共设施建设。

要对集体征地补偿费的收支、使用等情况实行定期公开，并上报征地监督机构备案，加强动态监督管理，确保农民利益不受损害。

3、加大安置房建设力度，有效解决失地农民安居问题。

要严格督促各相关建设业主，制订切实可行的回建安置工作方案和时间表，确保被征地拆迁的回建安置工作得到妥善解决。

同时，实现从“拆迁”到“迁拆”的转变，不安排好百姓的生活和居住，就不强制拆除房屋。

第一、要先行规划。

建议尽快制订全区征地拆迁安置房建设管理的有关意见。

安置房建设主管部门要根据本区域征地拆迁计划和安置房需求量，制订安置房建设年度计划和建设方案。

对列入年度计划的安置房建设用地，国土资源管理部门要确保及时供应落实到位。

二要着力建设。

要建立项目管理领导责任制度，制订安置房建设进度计划，确保按时保质保量完成任务；按照“谁使用安置房、谁承担建设成本”原则进行筹措建设资金，并根据工程建设进度拨付。

三要加强管理。

要把建设好的安置房纳入统一管理，项目业主单位未经批准不得擅自将安置房作为商品房销售。

对安置后剩余的安置房应优先调剂用于政府投资项目的征地拆迁安置，或适当调整转为廉租房，确保把这项惠民、利民的安居工程建设好、落实好。

4、努力拓展安置渠道，切实解除失地农民后顾之忧。

第一、实行就业安置。

建议把失地农民就业工作纳入城镇再就业工程，加强对征地拆迁农民的职业技能培训；建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制。

凡具有就业愿望和能力，且在国家法定劳动年龄内的本地农村富余劳动力，统一发给就业登记证，进入城镇劳动力市场求职，并实行城乡劳动力同等就业、同工同酬。

对从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。

同时要考虑建立专项扶持基金，对资金有困难者给予帮助扶持；由政府建立就业网络，密切注意沿海发达地区招工信息，由政府组织统一输出。

第二、实行“土地换社保”安置

通过改革征地补偿费用的分配办法，建立完善失地农民社会保障制度，建立多元化的社会保险费用筹集机制。

一方面，由土地补偿费一次性货币补偿安置改为逐年发放。

另一方面，安置补助费由一次性货币安置改为社会保障安置，征用土地的安置补助费直接用于被征地农民的社会保障安置。

鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，建立基本医疗和养老保险。

四、保护失地农民利益，建立失地农民社会保障体系

在我国农民土地产权制度权利弱化的背景下，没有市场主体的博弈机制，只凭借政府主导下的市场价格机制发挥作用，农民的土地很可能被政府强制性地征用，推向市场进行不对称性的交易，只考虑了土地的经济价值，而没有考虑其生态、景