市场经济下政府职能的改变论文.docx
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市场经济下政府职能的改变论文
江**同志在党的第十四次代表大会上，庄严地宣布：
“我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济。
”社会主义市场经济目标的提出，要求人们转变观念，特别是各级政府要根据市场经济特有的平等竞争的本质要求去转变政府职能，改变政府功能，以利于市场经济体系的发育完善。
一、化政府功能是市场经济发展的前提
国营企业转换经营机制，政府转变职能是我国向市场经济迈进的关键的一步，随着国营企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场竞争者，我们原先无所不包的父爱主义者——政府，又将发挥什么作用呢？
如果把市场经济下政府职能的转变理解为削弱政府权力，摆脱政府对经济活动的干预，那是极大的错误，相反，随着政府从繁琐的家长式计划管理中摆脱出来，强化政府功能是我国市场经济发展的必然结果。
第一，市场经济并不是万能的、自发的、盲目的市场调节，有它自身的种种失败形式，一般来说，由于“市场失灵”而需要行政干预的领域大体如下：
（1）市场调节是一种事后的调节，当供过于求的现象出现时，大量产品的浪费就已经成为事实，而当市场供不应求的价格信号发出后，从信号反馈至产品产出，有一定的时滞，这在那些生产周期较长的产业部门表现尤为突出。
为了减少经济波动，保持稳定发展，国家可在中长期预测的基础上，提供有关当前经济状况和发展趋势的信息，为企业和其他经济行为主体的微观经济决策提供指导。
（2）某些宏观经济变量，如财政收支总额、信贷收支总额和外汇收支总额，是保证整个社会经济稳定发展的重要因素，但市场自身的力量不可能使这些因素自动保持平衡，因而需要政府来管理。
（3）某些外部性存在，即某些经济活动导致外部其他人受益人如社会投资培养的熟练工人受到企业雇佣，企业不付培训费而得了一位熟练工人，由于道路和通讯的修建而使某一地段的房价上升等，前者为后者提供了外部效益。
而某些经济活动则导致外部其他人受损，如造成环境污染、生态不平衡等，就给其他人带来了外部负效益，而这些都没有计入有关产品的个体成本之中，这是对市场机制有效率地配置社会资源的一定程度的破坏。
这时便需要政府进行干预，采取行政规则或经济奖惩的办法来加以处理。
至于那些具有极强的外部性，在享用上又不具有排他性的“共用品”，如社会治安，国防等的活动，一般更应由社会负责，而不能靠市场机制提供。
第二，发展中国家市场经济的不成熟更需要政府干预。
西方发达的市场经济国家，正经历了30年代大萧条以后，才奉行凯恩斯主义的国家干预理论，对宏观经济活动全面实施干预。
而在这之前，英美等国在市场经济从发育不成熟到成熟的成长道路上，采取了自然主义的发育形式，市场的完善经历了一个充分的也是极其缓慢的过程。
但是，世界经济发展到今天，后起的国家在培育市场的过程中已经不再具备如此充分的时间，他们不能再经历一次亚当·斯密时代，为了抓住发展的机遇，赶上时代快车，各国普遍选择了“快速生成法”。
二次世界大战后的日本，政府既是资本原始积累的推动者，又是产业革命的推动者，国家政权的作用使家族私人资本迅速膨胀，推动工业化迅速发展。
同时，形成了不同于“纯粹市场经济型”的、独具特色的“市场垄断型”经济发展模式。
同样，现在当发展中国家试图培育市场经济和实现工业化目标的时候，它们无法简单地重复发达国家的发展过程。
除石油输出国和其他矿产资源丰富的国家外，发展中国家拥有自然资源常常比发达国家开始其现代化发展时要少，因为自然资源的经济开发大部分都要求大量的资本投入。
资源短缺和资金不足，使资金的集中、合理使用变得特别重要。
一方面，发展中国家要迅速积累资金，发展那些外部效益很高、市场盈利不丰，因而企业投资积极性不高的基础设施和基础工业，这个过程完全由市场推动，会拖得太长，因此，需要借助国家的力量加以促进。
另一方面，当国内资源不足以支持理想的经济增长速度时，引进外部资源是弥补国内资源稀缺、实现经济发展目标的重要途径。
而外援，外债和外国直接投资都需要得到发展中国家政府的保证，切实有效地用于改善国内经济发展条件。
发展中国家以“二元性经济结构”为基本特征，农业产值和农业劳动力在国民生产总值和劳动力结构中占较大的比重，因而由经济结构决定的出口结构中，初级产品所占比重较大，初级产品出口贸易条件恶化，创汇能力有限。
而与此同时，发展中国家的进口需求却在增加，这就使进口支付和出口收入之间有一个差额，为了调整和优化出口结构，发展中国家必须由政府出面扶持机电产品企业走向国际市场，为了减少进口需求发展中国家不得不选择“进口替代”战略。
而开创新的产业，选择替代行业还是需要政府进行合理的计划和有力的支持。
在众多的试图步入工业化国家行列的国家中，“亚洲四小龙”是少数取得成功的国家和地区的典型。
其中，韩国经济发展模式以政府干预为特点，其政府行为比较端正，有力地推动了该国进入中等收入国家行列。
韩国实行政府对经济的高度干预，是“有指导的资本主义”，表现在：
（1）国家制订发展计划，确立重点倾斜投资的重点产业。
至今韩国已制订了6个五年计划，从“一五”到“四五”发展了进口替代、劳动密集型出口、“十大战略”产业，其“六五”计划（1987-1991）重点发展技术型产品。
（2）国家在完善经济立法方面起了重大作用，争取以法来管理经济运转，（8）干预经济的手段多样化，包括行政、法令、经济等多种途径。
由于政府的成功干预，在许多发展中国家债务使用不当，陷入债务危机的情况下，韩国通过外债的合理使用使经济进入良性循环。
政府利用外债和外援，改善了基础设施，加强了基础工业，成功实现了“进口替代”向“出口导向”的转化。
韩国的出口从60年代初的几千万美元发展到1971年的10亿美元和1977年的百亿美元，1990年达700多亿美元，同时，韩国的外债也从1985年467亿美元降至1989年的303亿美元，由于海外资产的增长，1989年韩国的净外债权19亿美元，90年代从净债务国转为净债权国。
目前韩国已经摆脱了“二元性经济结构”的贫困恶性循环困境，成为亚洲新兴工业化国家。
第三，从计划经济向市场经济过渡的社会主义中国决不可忽视政府干预的作用。
经过10多年的经济改革，我国原有的通过行政协调的旧的管理体系已经瓦解，在中央与地方的关系上已经由集权走向分权，在国家和企业的关系上，企业已经有了一定的自主权；在国营系统之外，集体经济、私营经济迅速发展，乡镇企业产值从占工业产值的“三分天下有其一”逐步接近“半壁江山”。
在我国目前经济繁荣、生产活跃、经济高速增长的良好局面背后，存在种种隐患，如果没有建立政府对市场的新的有效协调体系，我们的经济就有崩溃的危险。
它表现在：
首先，在经济高速增长中的通货膨胀威胁。
经济增长速度的加快意味着投资、信贷规模的膨胀。
在当前我国投资主体多元化，资金体外循环的情况下，用压缩信贷规模、控制投资增量等手段来预防通货膨胀已经不灵验了。
但是，预防和治理通货膨胀的系统工程只有政府能够承担。
按市场经济原则组织的政府调控体系，应该在专业银行企业化、国营企业市场化基础上，政府通过中央银行来实施其控制通货膨胀的目标。
市场经济中控制货币数量的信贷调控政策，包括贴现率政策、公开市场业务政策、法定准备金政策，被称为三大“传统武器”。
此外，还有财政政策，如减少政府开支，控制工资增长幅度等。
在防治通货膨胀方面，政府的作用是不可替代的。
其次，在经济总量持续增长的同时，我国经济长期以来受经济结构问题的困扰。
问题主要发生在产业结构、技术结构和企业规模结构方面。
产业结构方面，原材料、能源、基础设施的相对落后和加工工业过快发展的结构性矛盾最突出。
而原材料、能源和基础设施是“投资大，见效慢”、企业不愿意投资的产业，离开了政府产业政策指导和支持，这一矛盾难以解决，成为制约经济发展的“瓶颈”。
技术发展是20世纪经济发展的最有潜力的环节，随着经济增长，我们将面临资源资金各方面的条件制约，继续用80年代的高物质消耗、高投入的办法实现经济增长是行不通的。
要节约资金，节约要素消耗，扩大经济增长潜力，离不开政府的技术进步政策。
由于我国统一的国内市场尚未形成，各地区划地为牢，兴办高盈利加工工业，形成了全国各省产业结构同构化局面。
由于各地中小企业遍地开花，有限的资金被分散占用，造成企业规模结构严重分散，到处是小钢厂，小冶炼厂、小化工厂，小汽车厂，小发电厂，小电冰箱厂。
由此造成的严重后果是，在国内，我们没有能够带动整个产业结构由低级向高级阶段成长的主导产业和支柱产业；在国际市场上，我们缺少一支与外国跨国公司势均力敌的企业集团劲旅。
在这种市场力量不能有效地配置资源，甚至出现资源误配置的情况下，政府出面干预经济就显得特别重要。
再次，在我国终于走向世界、参与国际经济一体化之时，我们面临重重困难。
区域经济集团化和贸易保护主义盛行，国际贸易竞争非常激烈，这样在我国和别国经济的互相依赖日益扩大的同时，我们会遇到各种经济纠纷和贸易摩擦，政府在协调国际经济关系中的作用不可低估。
政府不仅是国家外贸政策、外汇政策的制订者、实施者，而且直接就是国际经济中的债权人或债务人，甚至以政府身份加入经济共同体或自由贸易区。
可以说，离开了政府的支持，中国不会在国际经济中有立足之地。
二、市场经济条件下政府职能的转变
根据历史唯物主义的观点，政府应同时具有政治职能、经济职能和社会职能，这是政府的一般职能。
在市场经济条件下，政府的一般职能与市场经济条件相对应，则有特殊的、具体的体现。
政府的政治职能是由市场经济的制度特征决定的。
市场经济不能脱离社会而存在，它必然存在于一定的社会之中，同一定社会基本制度结合在一起，于是就产生了市场经济的制度特征。
所谓社会主义经济就是与社会主义基本制度相结合的市场经济，其制度特征集中地体现在政府的政治职能上。
在社会主义市场经济中，虽然公有制企业生产的直接目的是盈利，但整个社会生产的宏观目的则是不断地满足人民日益增长的物质文化生活需要，而这一宏观目的，由社会主义国家政府的政治职能来体现。
在社会主义市场经济中，政府的政治职能还表现在，由于公有制所产生的根本利益的一致性，政府通过有效的宏观控制，把人民的当前利益和长远利益、局部利益和整体利益结合起来，较好地解决国家、企业、劳动者三者利益的差别和矛盾，逐步实现共同富裕。
政府的经济职能表现为政府从经济活动外部进行间接调控。
在市场经济条件下，政府作为经济活动的主体之一，具有自己的经济行为。
但是，政府的经济行为与企业（包括国有企业）的经济行为是不相同的，两种经济行为均有各自的规范，既不能相互替代，也不能相互转嫁，彼此只能相辅相成。
在发达的市场经济条件下，政府并不成为经济活动的主要主体，主要主体只能是企业。
政府的社会职能表现为政府作为社会的管理者，主持社会公共事务、对社会秩序、生态环境、社会教育、医疗卫生，公共交通，劳动就业，福利保险等社会公共事务、公益事业负责。
目前，我国正经历着由计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻变革，在这一变革中，政府职能按照市场经济的要求规范化具有重要的意义，改革的实践讲明，政府职能规范化有赖于政府职能的转变，而政府职能转变的基本途径是政企分开。
所谓政企分开实际上是指政企职能分开，是指政府和企业都要按照市场经济的要求，在经济活动中扮演各自不同的角色，履行各自不同的职能，规范自身的经济行为。
那么，在市场经济条件下，政府和企业究竟各自扮演什么角色呢？
从财产关系的角度来看，政府是国有财产的所有者；国有企业是国有财产的经营者，政府和企业之间的关系是投资者和利润回报者的关系；从经济收益的分配关系来看，政府是社会的行政管理者，企业是纳税者，政府与企业的关系是收税者与纳税者的关系；从市场交换关系的角度来看，政府是购买者，企业是供应者，政府与企业之间是消费者与销售者的关系；从国民经济管理的角度来看，政府是宏观调控者，企业是微观被调控者，政府与企业之间是调控与被调控的关系。
在我国现实的条件下，在上述政府与企业的四重关系中，政府均起着主导的、能动的作用。
在政府与企业财产关系中，政府应该成为“单纯的所有者”，成为企业资产的大股东，而将企业资产的占有权、使用权、经营权、处置权完整地给予企业；在政府与企业的收益分配关系中，政府应该坚持“公平税负”的原则，不能随意地增减税赋而损害企业在市场上的自由竞争；在政府与企业的交换关系中，政府应该遵循“等价交换、自愿让渡”原则办事，不能无偿地剥夺企业利益，或向企业转嫁政府危机；在政府对企业的调控关系上，政府应该坚持以市场和某些经济杠杆为中介的间接调控，即“政府调控市场，市场引导企业”的间接调控关系。
因此，如果说在我国现实的经济生活中政企关系尚未能理顺的话，关键在于政府职能没有转变或没有完全转变，是政府行为的非规范化导致了企业行为的非规范化。
规范政府行为实质上等于规范政府职能，就是看政府如何按照社会主义市场经济的原则去扮演他应有的“社会角色”，即政府如何发挥投资者、分配者、消费者和调控者的功能。
事实上，由于计划经济体制的惯性运作，再加上人们头脑中因循守旧的固有观念，政府在经济体制转轨变型的过渡阶段，时常发生“社会角色”的“错位”。
比如，政府作为国有资产的最终所有者，固然应该关心社会总体资金的配置。
但是政府往往动用自己手中的行政权力，挪运资本存量的折旧扩大基本建设投资，妨碍了企业的正常补偿与良性循环。
与此同时，政府仍过多地介入企业日常经营活动，政府仍部分地掌握企业的人事权、资产处置权、收益初次分配权等。
再如，政府作为国民收入的再分配者，只是把“减税让利”当作一种政策手段去解决此一时彼一时或者此一部门（地区）、彼一部门（地区）的局部暂时问题，还经常因为要维持政府不堪重负的财政补贴负担，不断增加各种税负，使企业的实际留利比例下降。
又如，政府作为生产资料和生活资料的社会购买者和消费者，当其财力有限难以满足日益增长的消费需求与投资需求时，政府就在某些局部直接调控价格，仍采用国家定价、限价，甚至无偿调拨等办法，妨碍了真正的市场价格的形成，政府行为导致市场信号失误。
还如，政府作为宏观经济的调控者，仍然习惯于直接调控为主的调控方式，尤其当可能出现经济建设增长过快或发生通胀的迹象时，政府往往运用行政手段，简单处理。
另外，政府各种管理经济的综合部门，主管部门，又往往各行其道，政出多门，反而使宏观调控的力度相互抵消，使企业应接不暇．
由此看来，判断政府职能的转变，也就是按照社会主义市场经济的原则，去规范政府作为资产投资者，国民收入再分配者、社会购买者和宏观经济调控者的职能，政府职能必须符合市场经济的规则和惯例．因此，从中国的实际情况出发，政府职能必须实现三大转变：
一是从直接控制向间接控制转化。
在完善的市场条件下，直接控制是个量控制，间接控制是总量控制。
所谓转变政府职能，首先，政府不应再插手微观经济活动，不再对企业进行个量控制。
市场经济条件下，政府的目标是总量控制，是对社会总供给和总需求的宏观管理，维持这两方面的平衡。
为了达到总量控制目标，政府采用的手段可以是经济的、法律的，也可以是行政命令式的，例如冻结工资物价以抑制通货膨胀，这种不得已的手段必须通过政府行为强制实施。
其次，直接控制是政府参与竞争，间接控制是政府脱离竞争，充当公平竞争环境的创设者。
政府直接参与竞争，就有了对国营企业、集体企业和个体私营企业的区别政策，国营企业有时作为政府利益的体现者而得到优惠，有时成为政府实现宏观目标时的牺牲品。
而因为市场有了国营企业这种特殊企业，公平竞争就无从谈起，这也许能解释为什么目前国营、集体和个体都认为政策不公，都有不平衡的心理和诸多怨言。
再次，转变政府职能以后，市场按其自身机制进行自我调节，只有当市场这种自我调节功能减弱甚至失灵时，政府才发挥其“二次调节”功能，通过政府调节来消除市场调节减弱或失灵的现象。
政府职能不能替代经济运行的内在机能；政府只能象医生一样，只能注重防病和治病，而不能替代患者与病魔斗争．
二是从管理职能与产权身份集于一身向管理职能与产权身份脱离的转化。
在传统体制中，国有资产的所有权主体一方是抽象的，因为法律规定任何行政机构不得享有生产资料所有权，但是，国有资产的所有权又必须借助行政权来行使，即使是所有权，使用权，经营权、收益权等各项权能的分离也只能采取层层行政授权的方式来实现，从而形成了国有资产所有权现实地依附于行政权力的格局。
在市场经济条件下，政府要有效地实施其管理职能，就必须从所有权身份中剥离出来，结束目前这种政府既当球员又当裁判的混乱局面。
国有资产产权从政府管理部门独立出来的途径，或是采取完全割断的方式，拍卖、转让给个人或集体，改变这些企业的国有企业身份，或是以现代股份制度作为大部分国有企业的产权组织形式和企业组织形式，由一个统一的国有资产管理机构，先将隶属于各级各类行政部门的国有资产所有权统一掌管起来，然后将国有资产机构中的产权通过市场而分散开来，比如，将国有资产的股票或债券以有偿、无偿及部分有偿等形式分散到各种金融机构，包括各种产业银行、养老基金会、各种保险公司、互惠投资公司、信托投资公司等独立的经济组织和部分国家金融机构，以及企业。
在发达国家，资本筹集、管理、投放已成为一种专门的职业，就象生产活动一样，由经理人员完全承担起来。
机构持股成为最主要的形式，例如，1978年英国最大有四类金融机构掌握了全国一半以上的股票债券。
这四种机构分别是：
退休基金会、人寿保险、信托投资公司、互惠投资公司，此外，慈善机关、银行、工业公司、公共团体（包括大学）、外国公司，也占据了相当大的份额，而这类机构拥有的股本，在美国目前已接近或超过50%。
在其他国家也在急剧增加，在我国，深圳特区等地已按照这条思路开始探索改革，这一转变如能实现，未来的政府机构设置就可分为三种类型，即行政者、宏观经济间接调控者，法律上的资产所有者。
三是政府以经济目标为己任。
在我国改革开放以前，政府职能实际上的是以政治职能为主的，我国转入以经济建设为中心、政府职能则转为以经济职能为主，而在发达的市场经济条件下政府职能则应以社会职能为主，其政治职能与经济职能是为社会职能服务的。
这时政府的主要精力不在于制定经济发展目标，政府关注的经济指标不再是经济发展速度、产量和产值，而是通胀率、失业率等最具社会敏感性的经济指标。
政府作为社会管理者，对各项社会公共事务高度负责，更为关注社会目标，社会目标大体包括三个体系：
其一是社会公平目标，主要是保护公平竞争和以税赋手段矫正收入分配不公，限制贫富差距；其二是社会稳定目标，主要是通过中央银行来控制货币发行量，抑制通货膨胀和保证充分的社会就业；其三是社会保障目标，主要是由政府实现一定程度的社会福利，组织社会公益事业，推行退休、养老、残疾人的社会保障制度，维护社会治安，保护自然环境等等，这一转变，是市场经济条件下政府职能实现根本转变的重要标志。
当然，又是转变政府职能的长远目标。
纵观我国从计划经济体制到市场经济过渡的历程，可以说政府职能的第一个转变已在较大程度上实现。
第二个转变的核心是国有产权制度的改革，这既是当前政府职能转变的关键，也是实现向市场经济过渡的“攻坚战”。
而第三个转变则是在发达的市场经济条件下，政府职能转换的远程的目标模式。
我们所建立的市场经济的核心是建立市场制度，而政府职能的转变是建立市场制度的关键，当前随着我国经济体制改革的进一步深化和加入WTO以后以及制度创新的需要，转变政府职能成为重中之重。
一、政府职能转变的动因分析
（一）市场经济的建立要求政府转变职能
转变政府职能是社会主义市场经济的必然选择，在我国社会主义制度建立以后，一直沿用高度集中的计划经济体制，党的十一届三中全会提出了以经济建设为中心和改革开放的路线，我们进行了经济体制改革，在探索新的经济运行模式中不断地提出新的认识并付诸实践。
之后，我国政府管理经济的模式虽然经历了政府控制型经济、政府主导型经济和政府推动经济等不同阶段，但总的目标仍在于保证经济发展沿着社会主义方向发展，特别是在市场经济条件下，由于市场的作用和理性经济人对利益的疯狂追逐，不可避免地会引发社会收入分配的严重不公平。
同时，由于市场经济的发展，市场经济的自发作用，不可避免地会引起经济波动，出现周期性的衰退或高涨，甚至产生严重的经济危机。
为了克服经济发展中的盲目性和不确定性，需要政府宏观调控，因此，市场经济的发展要求政府转变职能。
（二）制度创新要求转变政府职能
制度创新是其他各种创新的前提，没有制度创新其他各种创新也就无从实施，缺乏制度保障。
就其功能而言，制度是制度安排的结果，政府既是既定制度的固定和重要组成部分之一，又是实现制度安排的最经常的主体之一，改革是政府实现制度安排的重要形式。
目前，政府制度创新的主要任务是建立灵活、高效、廉洁、有限的政府，保证经济安定、市场安全和社会安定，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，管理形式实现从权力本位转向权利本位，从全能本位转向有限本位，从规定本位转向规则本位，从审批本位转向监督本位。
（三）经济全球化要求政府职能重新定位
经济全球化的实质就是生产要素在全范围内的自由流动和优化配置，商品在全球范围内的自由贸易，因此市场对资源的优化配置将突破传统的一国范围，而在全球范围内成为基础性的调节机制。
市场对资源优化配置、基础性作用的扩展，极大地改变了政府的运作基础和环境，使在一国范围内构建的传统的政府与市场关系已经无法适应经济全球化的现实，因此，必须转变政府职能。
WTO规则规定要有科学规范的制度环境，公正严明的法律环境，高效透明的政务环境，诚实守信的信用环境，公平竞争的市场环境，因此为回应WTO规则的挑战也必须转变政府职能。
二、现阶段我国政府职能存在的主要问题
我国政府的改革虽然取得了一定的进步，在政治体制和经济体制改革领域实现了新的突破，但在政府治理中仍然存在着一些亟需解决的问题，政府职能转变尚未完成，主要表现在以下几个方面：
（一）政府职能缺位、错位与越位并存，对微观领域的干预过多
缺位表现在应当由政府完成的事情政府没有履行职能；错位表现在政府和企业市场分工不清，行使了不该由政府行使的企业职能；越位表现在不该由政府管的事情政府插手了，主要表现为政府对微观领域的干预过多：
首先，政府既做裁判员又做运动员妨碍了公平竞争市场环境的进程。
其次，政府主导逐步强化了部门利益，既不利于加快推进国企改革，又不利于民营经济的发展，实践证明，政府主导的大格局不变，市场调节的基础性作用就很难充分地发挥出来。
再次，由于政府掌握着大多的经济资源和一定的干预微观经济活动的权利，使腐败问题不仅难以得到有效的解决，而且某些集团性体制性的腐败在一定程度上得以扩大。
不断扩张的行政权力和资本结合，就会抑制市场资源的合理配置。
（二）行政垄断的大量存在、审批程序过多
在我国由于计划经济时期的影响，到现在我国的行政垄断还大量存在，主要有行业垄断和地区垄断两种形式。
行业垄断是行业部门利用自身的行政特权阻止其他经营者进入本行业参与经营活动。
地区垄断又称地方保护主义，指地方政府运用地方行政权力阻止其他地区的商品进入本地区，以保证本地区该商品的垄断地位。
这两种垄断的存在使得本来应该统一全国市场分割成了条条和块块，阻碍了生产要素在全国范围内的自由流动，与经济全球化的要求背道而驰。
另一方面，政府的行业垄断破坏了经济主体间的平等地位，造成了分配的不公，严重影响了市场机制作用的发挥和市场经济
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