以创业促进就业推动我市资源型城市转型第四版.docx

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以创业促进就业推动我市资源型城市转型第四版

以创业促进就业推动我市资源型城市转型

————关于建设我市创业型城市的调研报告

（濮阳市人力资源和社会保障局谷志刚王建民董万红韩群涛）

摘要：

濮阳是一个典型的“先油后城”式的资源型城市，是依托中原油田大开发而建立和发展起来的城市，随着石油资源的衰竭和开采成本的剧增，依托石油天然气资源而建立起的石油化工企业走入经营困境，一大批曾是我市的支柱企业面临改制、停产、破产，大量下岗失业人员增加。

当前摆在我们面前的就是如何突破资源约束，破解难题，实现我市城市和经济的可持续发展。

本文就是以推动我市资源型城市转型为背景，以创业促进就业为研究对象，分析我市经济转型过程中如何建设创业型城市，推动全民创业，提出了具体的措施和建议。

关键词：

城市转型　全民创业　可持续发展

一、目前我市资源型企业现状和失业人口状况

（一）我市的资源型企业用工状况

目前我市规模以上企业694家，职工人数200032人，其中属于依托石油天然气为原料的企业46家，占企业总数的6.5%，职工人数52731人，占企业总职工人数的26.4%。

完全依托资源的中原油田企业职工62000人，劳务工24000人。

（二）我市的失业人员分布状况

随着企业改革的逐步深化和产业升级，我市就业工作越来越严峻，失业人员逐年增加，就业难问题已经阻碍着我市的城市经济快速转型，主要原因在失业人员的“六碰头”：

1、国有企业下岗失业仍然是困扰我市就业的突出问题。

目前，我市国有企业下岗职工约为4.2万人（不含中原油田），主要包括五种类型：

（1）依法宣告破产的企业职工。

这类人员主要集中在城区，主要是以石油天然气为原料的化工企业，诸如我市的石化一厂、石化四厂、范县贝利石化、濮阳市一机厂、华龙区聚胺脂化工厂等企业。

（2）濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工。

这类人员也主要集中在市直停产、半停产、经营困难的化工企业。

。

（3）企业改制造成职工结构性失业的职工。

这类人员主要集中在中原大化、甲醇厂、氯碱厂等企业。

（4）终止或者解除劳动合同的劳务工；这类人员大多数集中在中原油田，涉及失业劳务工近24000余人。

（5）国有企业其它失业职工。

2、隐蔽失业得到公开。

随着企业逐步向市场经济转型，原来的数量型就业也随着微观基础的全面市场化而向效率化转变，造成企业减少对劳动力的吸纳，隐蔽性失业得到了充分的释放，在职失业人员变隐性失业为显性失业。

3、全球经济危机的蔓延，外出务工人员大量返乡。

面对金融危机导致的外部需求萎缩和企业经营困境。

发达城市和沿海城市的企业，开始限产或停产，带来的直接影响便是就业岗位减少，外出务工人员大量返乡。

据统计自2008以来，我市返乡农村工达到12万人。

4、随着城市框架的拉大，失地农民增加。

随着我市城镇化、工业化建设步伐的加快，越来越多的土地被占用。

自83年建市以来，市城区内产生了19个城中村，涉及失地人口14210万人。

5、高校扩召，毕业生就业难成了新增的矛盾。

据市人保局和教育局最新数据，我市每年新毕业的高校毕业生达到3万余人，通过各种途径实现初次就业的只有20%，每年大约有80%的毕业生不能实现当年就业。

并且随着逐年毕业生的增加，学生就业难成了我市现在和未来就业问题的新增矛盾点。

6、新成长劳动力。

平均每年我市新增劳动力大约为6万人。

（三）我市就业再就业状况

据2009年年鉴公布的我市总人口为365.17万人，其中农业人口300.31万人，非农人口64.86万人。

人口分布是乡村人口231.68万人，城镇人口124.66万人。

城镇登记失业率控制在4.5%以内，城镇登记失业人员大约为5.5万人，如果加上述未登记的自然新成长劳动力、高校毕业生、进城农民工、农民工返乡人员、失地农民、其它类型失业人员，恐怕就远远超过5.5万人这个数字。

截止2010年6月份，全市新增就业人员只有4.24万，城镇下岗人员再就业为1.35万人，两项合计只有6.6万人，在新增的就业岗位中，吸纳劳动力最多的为建筑业、餐饮服务业、批发零售业。

建筑业90%以上为农民工，餐饮服务业80%以上为农民工，批发零售业中一半以上也是外来就业人员和本地进城务工人员，城镇就业压力仍然巨大。

二、我市资源型城市转型过程中建设创业型城市的必要性

（一）建设创业型城市、推动全民创业是根本解决我市就业问题，贯彻落实科学发展观的必然要求。

就业是民生之本，创业是富民之基。

在当前我市面临的企业经营危机、经济转型、就业压力增大等诸多因素几碰头的严峻形势下，建设创业型城市，推动全民创业不仅是贯彻“以人为本”科学发展观的直接体现、是关注民生的重要标志、是社会和谐的坚实基础，也是创造和开发就业岗位、拓宽就业渠道，使更多的城乡劳动力有业可就，解决人的生存发展的现实需要，更是缓解社会矛盾、促进社会和谐的重大问题。

数据表明，去年我市新增就业岗位的90%以上是由微型和中小企业提供的，这些企业作为吸纳劳动力的基础单元，对缓解就业压力具有无可比拟的优势。

当前我市正处于“以工兴市”战略推进过程中，大企业的劳动力吸纳能力越来越弱，“高增长低就业”趋势逐步显现，只有通过大力发展创业型经济，建设创业型城市，推动全民创业，积极培育成长型中小企业，才能从根本上解决就业难题。

（二）建设创业型城市、推动全民创业是促进社会和谐、加快经济转型，推进社会保障制度建设的战略选择。

社会保障制的健康发展是社会经济发展的基础，特别是在我市经济转型时期，就业与保障是应该放在首要解决的问题上，应当优先抓好创业和就业，促进整个社会保障制度的建设，做好经济转型的“减震器”、“安全网”。

在经济转型过程中对失业人员提供单纯的生活保障是政府的一种被动保障，而帮助个人实现创业也就有了保障，而且是一种主动的保障，放大的保障，不但一人有了保障，对就业所产生的几何倍增效应，能使多个人实现保障。

比较而言，推进创业促进就业实现主动保障而言政府花的钱要比被动社会保障花的钱少得多，而且是主动花钱，既可以激发社会活力、促进发展，更利于社会和谐稳定。

（三）建设创业型城市、推动全民创业是实现产业升级，加快第三产业发展的必然途径。

推动全民创业有助于推进产业结构转型升级。

从2009年我市产业结构看，一、二、三产业比重分别为13.8：

66.5：

19.7，比例不够合理。

从第二产业内部来看，以资源为主的八大支柱产业占第二产业总产值的90%，高新技术产业比重很低，因此，我市产业结构正面临着一个转折平台。

突破这个平台的有效举措之一就是走创业型经济之路，大力发展高新技术服务企业，着力提高第三产业就业产出比重和水平，加快产业结构转型升级步伐。

（四）建设创业型城市、推动全民创业是推动民营经济发展、增强我市经济活力和竞争力的重要途径。

当前，城市的综合实力越来越取决于民营经济的发展，区域经济的竞争越来越聚焦于民间资本的争夺，富民强市的实践越来越决定于全民创业的成效。

随着我市“以工兴市”战略的实施和城市经济转型，当前如何紧紧抓住发展的一系列新机遇，为我市经济注入强大动力和旺盛活力，至关重要的就是看我们能不能充分激发广大人民群众的致富追求和创业热情，让千家万户动起来、让致富能人多起来、让民营企业强起来，培育壮大发展民营经济的内生力量。

随着我市丹尼斯百货、百利财富广场、义乌商贸城等一大批重点商业项目的推进，我市的CBD商务中心初成规模，这就需要一大批有能力、有创新的人动起来，孕育更多、更强的民营企业家。

因此，我们一定要从战略和全局的高度，深刻认识建设创业型城市、推进全民创业的重大意义，大力支持和鼓励全民创业、自主创业，把我市打造成为冀,鲁,豫三角地带资本活跃集聚、人才竞相涌入、创业氛围浓厚的热土，为濮阳在中原崛起中做出自己的贡献。

（五）建设创业型城市、推动全民创业是优化投资环境、推进政府职能向公共服务型转变的有力载体。

一个城市发展的环境，归根到底取决于体制机制活力和容纳力，其衡量标准之一就是看是否有适宜的创业环境。

建设创业型城市、推动全民创业，通过创业诉求引发制度环境变革，促进政府出台适宜创业的政策措施，加快向公共服务型政府转变步伐，真正让外商投资者、创业者在“市场体系健全、要素合理流动、资源有效配置、政府服务优良、企业诚信经营、劳动者充分就业、投资者安心兴业”的创业型城市环境中自我提升。

（六）建设创业型城市、推动全民创业是解决农民工就业、实现城乡统筹发展、加快新农村建设步伐的有效途径。

通过全民创业，吸引进城务工人员和外出务工人员根据自身优势和地理优势返乡创业，减轻城市就业压力，把城市的人才、资金、技术引向农村，增加城市智力资源对农村的转移。

深化农业结构调整，提高农业生产的组织化、市场化程度，增强农产品的市场竞争力。

扩大农民就业和增收的空间。

推动劳动力就地、就近转移，增加农民收入。

三、我市创业促进就业工作开展的状况

（一）创业培训工作开展情况

2004年我市开展实施SIYB（创办和改善你的创业）创业培训，同年2月份劳动局、财政局联合下发了《关于开展创业培训（SYB）工作的实施意见》，将创业培训补贴列入政府补贴范围，截止今年6月份，我市共组织创业培训293期，培训人员8790余人。

培训的学员中已实现创业的人员达到2751人，创业率到达32%，提供就业岗位10000余个。

初步起到了以一人创业带动多人就业的社会效应。

（二）创业政策扶持执行情况

1、小额担保贷款。

2004年12月我市起动小额担保贷款工作，为失业人员、返乡农民工、大学生创业提供资金支持，对经营微利的企业，政府全额贴息。

六年来我市共发放小额担保贷款19亿元，扶持近3万名各类人员创业，支持120户小企业发展。

共带动吸收7万名人员就业。

极大的促进了创业带动就业工作。

2、创业扶持政策

（1）工商部门。

持有效的《再就业优惠证》，在濮阳市范围内从事个体生产经营的经营者，享受免收三年有关费用的政策优惠，三年内免收注册登记费、营业执照工本费及个体管理费。

（2）税务部门。

下岗失业人员从事个体经营的，按照财政部、国家发展改革委财综〔2006〕7号文件规定，免交税务登记证工本费。

（3）人社部门。

2008年我市再就业工作领导小组下发了《濮阳市创业园区（基地）建设工作实施方案》（濮就业办〔2008〕1号）。

下岗失业人员、高校毕业生、复员转业退役军人、农村外出务工回乡创业人员等自主创业、均可申请进入。

进入创业园区的人员可以享受房租补贴、一次性领取失业保险金、社保补贴、岗位补贴。

（三）创业服务体系建设情况

2009我市建立了创业项目库，征集、筛选、发布创业项目100个。

初步建立了我市创业项目和创业成果展示室，组建了我市创业咨询志愿团。

四、目前我市创业工作面临的问题

客观分析当前我市创业工作状况，总体上呈现出健康发展的良好势头，但推动全民创业也存在一些突出困难和问题，主要表现在：

（一）创业意识不强，创业氛围不浓。

从创业人员类别来说，我市创业工作存在“四多四少”的现象，即：

失地农民创业的多、大学生创业的少；农民进城创业的多，城镇失业人员创业的少；年轻外出打工的人多，在本地自主创业的人少；创业的小打小闹的人多，敢于迈大步创大业的人少。

相当一部分下岗失业人员还存有“等靠要”的陈旧观念，等着让政府安排岗位。

大部分的高校毕业学生也缺乏创业的勇气，不想、不愿、不敢去艰苦创业，从每年的公务员招录热可以看出报考与招录比例达几百比一，就连我市公安系统招几十名协警，都会有几百名的高校毕业报名。

（二）政府支持力度不够，创业履步维艰。

大部分的失业人员特别是下岗失业人员本身就属于弱势群体，他需要政府进行大力扶持，提供创业条件和空间。

创业本身除了创业者自身努力外，首要解决的就是创业资金问题，对于仅靠失业金补贴维持生活的失业人员来说，筹集资金更存有相当大的难度，他们创业资金有限，支付了开办费用和设备投资后，只能小规模维持，想要扩大生产经营规模就很困难，而目前小额担保贷款要求有一名吃财政人的人员进行担保，也难到了不少人员。

其次就是信息问题。

一部分失业人员有创业愿望，但对创办什么项目拿不准，找不到适当的创业目标，得到不可靠的信息，不敢投资。

有的盲目投资，投入的资本有去无回，“一朝被蛇咬，十年怕井绳”，失去了再创业的信心。

（三）创业环境不容乐观，服务机制还不完善。

从创业的宏观环境来看，虽然有了较大改善，政府制定了多项优惠政策，采取了一系列积极有效措施，给创业者提供创业平台，使一部分的人员创了业。

但也应该看到，当前我市失业人员创业的市场环境还不容乐观。

仍然面临着三个问题：

一是市场无序竞争还没有根本得到解决，欺行霸市，垄断市场，使失业人员中有意创业者望而却步；二是尽管行政执法部门“门难进”、“脸难看”现象基本消除，但“事难办”的问题仍相当突出。

三是部门利益至上，“收费养人”现象依然存在。

某些管理部门只收费不服务，动不动就罚款、收费，形成了以收代管，以罚代管。

在这种情况下管理部门不但不是创业者的保护神，而且是创业成功者的绊脚石。

（四）创业布局不合理，创业层次普遍偏低。

从目前我市创业工作情况来看，城乡发展不平衡，创业多数集中在市区商业区和企业集聚比较明显的地方，而与之形成鲜明对照的是，县城和乡镇比较冷清。

创业项目也存在“三多三少一低”的现象，即传统普通型产业多，新兴高附加值产业少；为生活服务的行业多，为生产服务的行业少；家庭作坊式经营的多，规模集约化经营的少；全民创业的市场化、产业化、社会化程度低，导致我市需求的很多高档次的商品由外地市来提供。

（五）政策落实不到位，孵化体系进展慢。

表现最突出的就是很多职能部门对中央和省政府下发的优惠政策不落实，应该减免的证照费、工本费等行政事业性收费仍然收取。

我市的创业孵化政策出台二年来，创业园区建设步伐缓慢。

五、关于建设我市创业型城市的建议

（一）建立强有力的组织领导体系

市委、市政府一定要把建设创业型城市摆在与“以工兴市”和城市经济转型同等重要的位置，在市就业工作领导小组基础上组建由市委、市政府主要领导牵头、多局委联席的创业型城市建设领导小组，根据我市经济社会发展的现状，制定我市创业型城市年度发展规划，推动全民创业工作。

联席部门根据工作职责，结合实际，制定促进建设创业型城市的具体政策措施和年度工作计划。

工商联、工会、共青团、妇联等组织要充分发挥自身优势，积极为创业型城市建设创造条件。

（二）优化创业型城市建设环境

1、营造高效的服务环境。

政府要进一步减少行政审批项目，简化办事程序，提高办事效率，规范行政收费行为，创新服务理念、服务内容、服务方式和服务手段，大力实施“阳光政务”、“电子政务”，建立“创业行政服务绿色通道”。

为创业者提供高效的优质服务。

加强市场监管，规范市场秩序，为创业型城市建设提供良好的法制环境。

2、营造良好的舆论环境。

电视、广播、网络、报纸等各类新闻媒体要广泛宣传全民创业的政策措施、经验做法和典型事迹，大力弘扬创业至上、致富光荣的企业家精神，大力倡导崇尚创造、褒扬成功、宽容失败的价值观，广泛开展创业文化进社区活动，在全社会形成全民创业的浓厚氛围。

（三）建立完善的政策支持体系

1、政府

由政府吸收民间资本成立风险投资机构。

通过多种形式的风险投资，鼓励科技成果转化，促进我市创新科技产业发展。

政府筹集创业专项基金，出台创业奖励办法，鼓励失业人员多创业、创大业。

2、人保部门

继续拓宽小额担保贷款范围，增加贷款额度，从目前的5-8万元，增加到5-20万元。

探索其它方式的反担保方式。

拓宽失业保险金一次性领取范围。

对参加失业保险的创业者和合伙创业者属于正在领取失业保险金期间的，持营业执照到当地失业保险机构一次性领取其应享受的剩余失业保险金。

对新创办的企业招用我市失业人员就业的，凡签订1年以上期限劳动合同或劳务协议并缴纳社会保险费的，在相应期限内对创业者及所招用人员缴纳的养老、失业、医疗保险费给予3年补贴。

争取政策，灵活改变失业金征收比例，对连续几年不裁员的企业或增加用工的企业，可适当降低失业金征收比例。

对新创办的企业招用我市失业人员就业的，凡签订1年以上期限劳动合同且能够工作满1年的，享受一次性岗位用工补助。

同时，对吸纳困难就业人员的给予一定比例的岗位补贴。

完善创业孵化机制。

对在我市创办高科技企业、环保企业、劳动密集型企业、多链条产业的龙头企业、农业龙头企业等能够拉动我市经济、解决群众就业、推动我市产业升级的企业，纳入创业孵化范围，享受我市出台的所有扶持政策，并在开办之日起3年内，对其房租支出、基础设施支出、公共事业性支出给予一定比例的补贴。

3、工商部门

凡我市的失业人员，在我市范围内创业的，免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，免收三年有关费用；创业者到农村承包荒地从事种植、养殖业的，免收一切工商管理费用。

为鼓励能人多创业，对同一自然人创办第二家经济实体的免收一半费用。

4、税务部门

对所有创业者免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。

对纳入创业孵化范围的新办企业三年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

5、其它部门。

卫生、防疫、质量技术监督、人行等相关部门对新办创业免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。

（四）发展壮大创业主体

1、鼓励高科技人员和高级职称人员积极创业。

出台政策，鼓励和支持行政事业单位的科技人员和高级职称人员组建民间科技服务机构和中介组织，参与新产品开发，以及用技术参股经营，使科技优势转化为经济优势。

建立健全有关机制，激活科技人员创业积极性，提高产业科技含量，推动产业升级。

2、引导高校毕业生自主创业。

激活创业主体，不可忽视高校毕业生的力量，高校毕业生普遍具有本科或研究生程度的文化水平，对事物有较强的领悟力，接受新鲜事物快，思维活跃，敢干、敢想，这些条件对自主创业具有很强的优势。

3、支持在职、退休技术人员以技创业。

鼓励支持离退休专业技术人员在保持身心健康、安度晚年的同时，创办企业，继续为经济建设和科技进步贡献经验、才智和力量。

4、鼓励扶持个体工商户做强做优做大。

建设创业型城市、要引导现有个体工商户破除小富即安的思想，树立他们创大业的雄心，为广大个体工商户做大做强搭建平台。

在用地、融资、资本积累等方面，提供各种优先、便捷服务和奖励措施，使他们小业变大业，旧业变新业，在原有的基础上迅速做大、做优、做强，成为新型企业家阶层。

5、鼓励个体工商户和民营企业家“二次创业”。

个体工商户和民营企业家在事业上已经取得一些成就，在资金、技术、经验上都有一定的积累，要让他们知道创业是一项永无止境的事业。

鼓励他们抢抓机遇，发挥优势，奋力开拓新领域，努力实现“二次创业”。

6、支持“引进来”创业。

充分发挥我市的三省区位优势，及历史文化、产业、资源、劳动力等基础优势，大力发展外向型经济，吸引更多的外部资本、人才来濮阳投资创业。

坚持引资与引智相结合，加强对重点地区和企业的招商引资，提高招商引资成效，带动更多的人才创业、就业。

引进高层次人才，并在经济、政治、生活、科研等方面给予支持。

（五）建立覆盖城乡的创业培训体系

1、扩大建设现有的濮阳市创业培训机构

目前我市共有创业培训机构两家即濮阳市劳动就业处培训科（外挂劳动就业培训中心）和濮阳市技工学校创业培训部，直接从事创业培训工作的培训讲师只二十余名，全年创业培训能力只有2400人，远远达不到全民创业培训的需求。

建议整合两家创业培训机构，在原有的劳动就业培训中心的基础上组建濮阳市创业就业培训中心，全面负责我市创业培训的组织管理、示范指导和技术支持等工作。

2、构建覆盖城乡的创业培训机构网络

建立覆盖城乡的市、区县、街道（乡镇）三级创业培训服务机构网络，具体负责本区域内创业培训工作。

做到每个县区都有一个创业培训中心、每个街道（乡镇）都有一所创业培训教室和一名创业指导人员，做到为每一位想创业的人员都到及时、就近得到创业培训。

3、扩大创业培训及补贴范围

大力开展SIYB（创办和改善你的创业）创业培训项目。

扩大创业培训范围，使我市所有有创业愿望的人员都可以免费得到政府提供的创业培训。

城区内企业下岗失业人员、登记失业人员、大中班毕业生、复员转业军人、回乡务工青年参加创业培训由就业资金进行全额补贴。

农村创业人员参加创业培训由农业专项资金进行全额补贴，残疾人创业培训由残疾人就业保障金进行全额补贴，其它类别的创业人员由政府建立专项创业基金进行补贴。

（六）建立全方位的创业服务体系

1、健全创业服务网络。

（1）市级成立专门的濮阳市创业服务指导机构，免费为创业者收集项目信息，提供项目支持、开业指导、政策咨询等“一条龙”服务；组织开设创业咨询室，打造咨询服务平台；建立适合我市的企业创业项目库，设立创业项目和创业成果展示室，定期举办创业项目推介活动，形成创业项目支持平台；帮助创业者成立创业者联谊会或协会，建立创业者互助和交流平台；聘请创业成功人士、专家学者及政府工作人员组建创业咨询专家队伍，协同政府部门开展创业型城市建设工作。

（2）利用现有公共就业服务机构资源，建立市、县（区）、街道、社区四级公共创业服务平台，在市、县行政服务大厅和街道，设立创业服务窗口。

3、加快推进创业孵化基地建设。

统筹协调市华龙区经贸区、高新区、濮东产业集聚区建设5个大型创业孵化园区。

逐步在高新区胡村乡投资建设1万平方米、容纳500大学生创业的的电子科技大厦；在高新区工业区投资建设占地100亩的生物制药、食品加工创业孵化园；在金桥CBD商业中心投资建设2万平方米、容纳1000人创业的装饰、家具、家居创业孵化园；在濮东工业园区投资建设占地200亩的玻璃加工、电光源创业孵化园；在孟轲乡、岳村乡投资建设占地200亩的现代农业、生态养殖创业孵化园。

由政府提供低成本或无成本的各种服务，化解创业风险，批量生产企业和企业老板。

在新建的大规模小区内，开发建设一批创业示范专业市场，分别建设大学生创业基地、下岗失业人员创业基地、复转军人创业基地、青年创业基地、妇女创业基地、残疾人创业基地等，为此类人员经商提供创业平台。

同时鼓励有条件的县、乡镇利用规模较大的闲置厂房和场地等适合中小企业聚集创业的场所，建设返乡农民工创业基地、农村富余劳动力创业基地。

建设创业型城市，推动全民创业，以创业促进就业，排除城市经济转型的就业障碍，才能让我市的经济又好又快地发展。

文中数字来源：

1、《濮阳市就业政策汇编》（濮阳市就业领导小组办公室）

2、《濮阳年鉴》（2009年）

参考文献：

1、《抢抓机遇开拓奋进进一步开创濮阳经济转型新局面》（吴灵臣同志在市委五届十二次全会上的讲话2010年7月29日）