试论我国食品召回制度的完善文档格式.docx

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食品召回是指食品生产经营企业在获悉食品存在可能危及消费者健康安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回缺陷食品。

食品召回最大限度地避免或减少流入市场的缺陷食品对公众的健康损害，以维护消费者的合法权益。

目前该制度在欧美发达国家日趋完善，而在我国则刚刚起步。

作为一项防患于未然的制度，虽然在《中华人民共和国食品安全法》里有明确的规定，但是该规定过于原则，缺乏操作性。

因此通过借鉴国外成功的经验和做法，结合我国国情不断完善我国的食品召回制度，这是当前一项重要的工作。

一、完善我国食品召回制度的意义

随着经济全球化的发展以及人口、环境、资源可持续发展战略的推进，中国食品安全监管工作面临着新的形势与挑战。

“苏丹红”、“孔雀石绿”、“果冻”、“丙烯酰胺”、“三聚氰胺”等一系列食品安全事件更加凸显了加快完善中国食品安全监管制度的紧迫性和必要性。

食品召回制度作为食品安全控制体系中不可或缺的组成部分，是食品安全监督管理的重要手段。

它可以迅速收回市场上的缺陷食品从而有效地消除食品安全危害。

近年来我国相继出台的一系列与食品安全有关的规定和措施起到了一定的积极作用，但并无法杜绝消费者合法权益受损害的情况。

作为食品安全监管的保护神，食品召回制度的进一步完善十分必要。

（一）有利于保护消费者的合法权益

食品与每个人息息相关，其质量问题直接关系到消费者人身健康甚至生命安全。

市场上需要被召回的食品主要以可能或者已经对消费者健康、甚至生命造成威胁的缺陷食品为主。

在与食品生产经营者交易的过程中，消费者很难掌握所要购买的食品质量信息，他们很容易因为疏忽或被误导而购买到缺陷食品。

而食品召回制度是一项防患于未然的措施，其作用是杜绝消费者可能会遭受的损害，或者防止对消费者损害的进一步扩大，而不像传统的消费者个体侵权救济模式，在消费者受到损害后进行事后补偿。

对于消费者而言，事先预防无疑是非常重要的，因为不安全食品可能直接对消费者的健康造成影响，而人的健康和生命是无法用价值来衡量的，任何的事后补偿都不可能给予受害者实质性的救济。

就消费者合法权益保护而言，事前救济比事后救济具有更重要的意义。

而且食品召回制度通过对缺陷产品的一系列矫正措施，不但保障消费者实现“安全的权利”，食品召回信息的发布还使消费者充分实现“了解事实真相的权利”，同时政府也可以以召回的形式帮助消费者完成若干关键的举证责任，从而更好地保护消费者的合法权益。

（二）有利于为食品企业创造良好的发展环境

从国内的情况看，食品市场欺诈行为屡见不鲜，缺陷食品充斥市场，食品质量控制主体缺位、监控无力，企业诚信不足、自律性较差，企业产品难以达到真正健康、安全的食品基本标准。

由此可见，国内食品市场的产品混杂，秩序紊乱，导致缺陷食品充斥市场及严重妨碍正规食品企业的发展。

而食品召回制度为正规食品企业扫清了道路并且提供良好的发展环境。

食品召回制度也对食品生产企业提出了更高的质量要求，通过下架、收回等手段将质量差、存在安全隐患、污染环境的缺陷食品逐出市场；

通过食品召回制度公告手段引导消费，惩戒失信企业，使企业自觉树立质量意识，营造以质取胜的良好市场氛围，从而提升食品质量水平。

同时企业为了长远的发展必须改进技术、改善生产条件提高食品的生产质量，树立良好的企业形象，提升企业在消费者心目中的地位，增强消费者对企业产品的忠诚度。

因此食品召回制度通过对食品市场的一系列整改措施，不但为食品企业营造了良好的外部发展氛围，还使食品企业改善了自身的内部发展环境，从而保证了食品生产的质量，最终达到保护消费者合法权益的目的。

（三）有利于增强企业的社会责任感

我国的食品召回制度建立比较晚，运行还不成熟。

伴随着市场经济的发展，个别企业为追求利润不择手段，导致我国市场上存在大量缺陷食品，给人们的生活带来巨大的安全隐患，甚至造成严重的人身伤亡事故。

并且缺陷食品被追诉的法律成本与制造不安全食品获得的巨额利润相比小的多，因此刺激了我国一些食品生产、销售企业不重视食品安全的生产，甚至违法生产经营。

可见个别的食品生产企业为了追逐利益而抛弃社会责任，导致缺陷食品充斥市场并危害消费者的健康安全。

食品召回制度的完善，能进一步规范企业的行为，明确企业对生产和销售产品的风险承担范围。

同时也明确了食品召回是一个负责任、讲信用的企业所应尽的义务。

且生产销售安全的食品，既是消费者对企业的基本要求，也是社会公共利益对企业行为的约束，更是企业理应承担的社会责任。

企业只有在召回行动中表现出最大程度的诚意和努力，才能最终赢得消费者的信任，从而得以长期生存和发展。

食品召回制度的完善将有助于我国企业诚信机制的建立，有利于企业明确自身责任，规范自身行为及提高自身的信誉度，以增强其竞争力。

二、我国食品召回制度的缺陷

改革开放后随着市场的开放，食品生产准入门槛大幅度降低，大量资质低甚至无资质的食品生产企业涌现。

再加之商品和人口的流动性加剧以及政府缺乏市场控制经验，食品安全问题日益严重。

层出不穷的食品安全事件，一方面为我国的食品安全状况敲响了警钟，另一方面对我国的法律制度提出了更高的要求。

目前我国的食品召回制度存在诸多缺陷。

（一）食品安全标准存在冲突导致缺陷食品难以认定

在实际工作中，国家标准、行业标准指标不一，而且同一个产品有几个相互矛盾的标准，经常使执法部门无所适从，以至于难以确定需召回食品的安全标准，导致食品召回难以落实。

如2004年我国辽宁、湖南、河南等地陆续发现二氧化硫残留超标的黄花菜，销量随后急剧下降，菜农及加工企业也因此遭受重大损失。

有关部门调查发现，《食品添加剂使用卫生标准》明确黄花菜不属于“干菜”，不得使用硫磺作为漂白剂，因此不能有二氧化硫残留；

而质检、农业部门的标准中规定“干菜”包括黄花菜，且明确二氧化硫的残留限量是0.1g/kg。

相关部门标准互相矛盾，各执一词，不仅给黄花菜的种植、初加工、流通造成极大混乱，更使消费者一头雾水，无法放心消费。

最终由国务院统筹协调，重新制定标准，确定黄花菜属于“干菜”，二氧化硫残留不得超过0.2g/kg才使问题得以解决。

又如食品中的铅含量，在同样的食品中质量标准和卫生标准不一样，两个监督员到同一个企业检查同一种产品，执行的却是不同的标准，食品企业生产的食品按照这个标准可能合格，按照那个标准就可能不合格。

食品安全标准的不统一，严重干扰了食品召回的实施。

（二）缺乏权威的检测技术导致缺陷食品蒙混过关

我国农产品、食品生产企业数量大、规模小、分布较散，而且企业自身法治和自律意识淡薄。

我国人口众多，消费人群和渠道也多，因而构成了食品安全问题多发。

在这种情况下缺乏权威的检测技术以致缺陷食品蒙混过关而流入食品市场。

加之人们对食品安全和自身健康都是十分关注的，特别是对有毒有害残留物、污染物检测方法和仪器的要求更严格、更高。

然而我国食品安全检测技术的发展速度明显滞后，与保障食品安全的要求存在较大的差距。

一方面是大部分食品生产企业自检技术能力不足，全国食品生产企业中仅有1.2%的企业具备食品添加剂、生物毒素、农兽药残留、微生物等全项目检测技术能力，5.1%的企业具备有毒有害物质分析检测技术能力，23.3%的企业具有有限的常规质量检测技术能力。

另一方面是检测设备落后，具有配置不全、精度不高、更新缓慢和超期服役等问题，造成部分企业关键指标检出限达不到我国和国外发达国家标准限的要求。

此外检测设备自主化能力低，高精尖的设备主要依靠进口，不仅制约着检测技术的发展，而且将增加未来的建设成本。

上述情况严重危及广大消费者的健康安全，因此加快我国食品安全检测技术能力的建设是一项十分紧迫的任务。

（三）多部门监管导致部门之间分工不明

现今我国市场上缺陷食品泛滥的一个重要原因就是监督食品市场的行政部门分工不明。

目前对于食品安全工作，卫生部、国家质量技术监督检验检疫总局、工商总局、环保总局等八个部委及其他地方分支机构农业局、质量技术监督局、检疫局等都有职责监督。

表面上好像各个部门分工明确，实际上许多部门职责相互冲突，很难划分清楚。

多部门共同执行监管食品质量和食品卫生的工作，结果造成多头执法，重复执法，权力交叉重叠。

职能部门责权界定不清，协调机制运转效能不高，争权夺利、推诿扯皮、相互制肘的现象时有发生。

如“三鹿事件”中，奶粉出现问题是因为在原奶收购过程中不法分子在原奶中添加了三聚氰胺。

然而事件发生后，原奶收购环节的奶站却无法查清归哪个部门监管，奶粉生产源头的监管是一个空白。

新成立的国家食品药品监督管理局作为专业的食品安全管理机构，本应在食品安全监督方面承担重要作用，但该机构目前的定位只是负责食品安全综合监督，和组织协调有关部门承担食品安全监督的工作。

事实上该机构既无标准的制定权，又无实际的监管权，协调只是一句空话。

此外在对违法行为的行政处罚方面，对同一违法行为，卫生部门、工商部门、质监部门等都能分别根据各自制定的法律法规或标准给予处罚，重复处罚的现象较为多见。

种种混乱的执法直接导致了食品安全监管的缺位，这是造成食品安全事件频繁发生的重要原因，同时也妨碍了缺陷食品的有效召回。

（四）缺乏缺陷食品溯源制度

食品溯源制度是指进入食品流通领域的食品必须拥有完备的来源记录，并确保能依据该来源记录而清楚的、详细的获得有关该食品之安全信息的制度。

食品溯源制度是食品召回制度的基础。

然而食品溯源制度对信息技术管理要求较高，而我国目前食品生产经营主体多为中小企业或分散农户，很多食品企业规模较小并且比较分散，生产技术水平参差不齐，其中还有一大批非正规厂商生产的食品连最起码的标识都没有或者在标识上造假，出事后消费者无法顺利找到厂家甚至根本不见厂家的踪迹，在这种情况下无法做到食品的准确溯源，也就无法保障食品召回的顺利实施。

此外我国企业在信息披露环节往往也只强调财务信息，导致有关消费、环保等方面的社会信息缺失，消费者和职能部门不能全面掌握食品安全信息。

“苏丹红”事件发生后，英国在几天之后就迅速将“涉红”食品紧急召回，而我国却一直处于追查状况之中。

因此我们应当建立完备的食品溯源制度，保证市场上的每件缺陷食品都能找到来源，从而保障食品召回的顺利实施。

（五）尚未建立完善的食品召回善后机制

目前我国食品召回制度难以有效实施的原因之一是食品召回善后机制不完善。

其中召回后有待处理的问题包括召回后对缺陷食品的处置方法，以及食品召回后企业对消费者受损合法权益的赔偿等。

不少人认为，与其召回还不如就地销毁，因为他们担心不良企业利用召回的食品再次“回炉”之后返销市场。

一旦食品企业发现缺陷食品决定召回，企业将面临较大的经济损失，他们会为减少召回成本而做任何事情，当然包括“回炉”返销。

与此同时企业也无力顾及消费者的赔偿问题，不能在召回后及时做好善后工作。

例如“三鹿奶粉事件”造成的婴幼儿伤害人数巨大，涉及行业企业众多，医疗救济和赔偿资金数额巨大，违法企业却无力承担，最后还是由国家公共财政承担。

这种经营者投机获利，利用国家财政处理赔偿的做法，是对法律和公共利益的践踏和侵犯。

只有建立完善的食品召回善后机制才能保证缺陷食品的顺利召回。

三、国外食品召回制度的解析及对我国的启示

美国、欧盟、加拿大、澳大利亚等国家和地区高度重视食品安全问题，建立了严格而完善的食品召回制度，形成了较为成熟的运行模式，有效保障了消费者的健康和权益。

而我国至今尚未形成有效的食品召回制度。

因此，根据我国食品安全监管工作的实际需要，借鉴国外成功经验来完善食品召回制度。

（一）国外食品召回制度的解析

西方发达国家有关食品召回的立法发展较早，现已逐渐发展成熟，其中主要以美国、澳大利亚、欧盟、加拿大等国家和地区组织的立法最具代表性。

发达国家的食品召回制度是根据本国的经济发展、国家结构、历史背景、饮食文化等因素建立起来的，各有各的优越性，但又有以下一些共同特点：

第一，建立了完善的食品召回体系。

各国在食品安全方面都制定了详细的法律法规，食品召回的监管机关、主体、条件、程序、法律责任以及食品的质量标准、检验方法等相关制度都以法律形式予以明确规定。

如欧盟为统一并协调内部食品安全监管规则，三十年来陆续制定了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。

欧盟还制定了一系列食品安全规范要求，主要包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品卫生规范、良好实验室的检验进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方控制等。

除了现有的法律法规外，各国还在实践中不断完善和补充现有的法规。

完善的法律体系使各国在实行食品召回时有法可依，理性、科学地处理风险并有效地预防事故的发生，而不是在安全事故面前惊慌失措，造成事态的恶化。

第二，具备有效的政府监管体系。

从国际经验来看，如果缺陷有效的监管体系，再完备的法律体系也只能是空谈。

加强食品管理部门之间的协作则是建立有效的监管体系的核心。

食品管理机构的设立有两种模型：

一种是以美国为代表。

美国将食品按种类分为两大块，有两个部门分别管理，而这两个部门负责各自管辖下的食品召回的全过程，职责明确，互不交叉；

另一种是澳大利亚、欧盟、加拿大为代表，澳大利亚在中央设立一个独立的食品管理部门，由这一机构对食品的生产、加工、销售、消费全过程进行监管，食品召回是统一由中央机构负责实施。

实践证明，无论是统一的监管体系，还是多部门分管的监管体系，只要各部门分工明确，协调一致，就能有效地发挥监督作用。

第三，具有完备的食品溯源体系。

欧盟食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效监控，监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、储藏和销售等。

监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。

美国规定与生产食品及动物饲养产品相关的单位，包括生产者、加工者、包装者、分销者、接受者、持有者及进口商都应及时建立记录档案，内容包括单位名称、负责人、食品及动物饲养产品的直接来源或去处，尽量提供负责人的地址、电话及传真号码、电子邮件地址；

食品的种类包括商标和特性，接受或发出的时间、数量和包装类型，运输者的地址等。

通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行缺陷食品的追溯制度。

第四，以惩罚性赔偿制度约束食品生产企业。

在英美法系国家，惩罚性损害赔偿金是通过民事诉讼程序施加给被告的。

原告通常要在起诉中提出赔偿请求，陪审团根据事实判断被告主观上是否存在故意、恶意或者疏忽大意地置他人权利于不顾，客观上是否具有惩罚极端无理行为之人的必要，并结合被告的财产状况、获利情况以及原告所受伤害的程度等因素，然后作出惩罚性损害赔偿金的裁定。

与消费者相比，侵权企业非常强势，补偿性赔偿难以遏制其为追逐利益而制造和销售不合格甚至危险产品的行为。

在这种情况下，惩罚性赔偿则对生产和销售危险产品的企业日益发挥出威慑作用。

（二）国外食品召回制度对我国的启示

我国现有法律虽然对缺陷食品的召回有所规定，但是与美国、欧盟、澳大利亚及加拿大等发达国家的食品召回制度相比，我国的规定较为零散。

国外食品召回制度无论在人力还是财力方面都得到政府的大力支持，造就了国外食品召回具有强大的法律效力和可操作性、坚实的技术支撑、准确而有力的监管、完备的食品溯源制度等。

我们可以借鉴国外食品召回制度的成功经验，并结合我国的实际，积极拓展与食品召回相关的业务，构造和完善我国的食品召回制度。

首先，应加大食品召回制度的法制建设。

加快国家对食品召回制度的立法，明确食品经营者、监管部门和消费者在其中的法律责任和义务，对食品召回范围、程序、步骤、召回后食品的处理、不召回的后果等进行明确规定，从法制上予以保证，使我国食品召回具有法律效力和可操作性。

其次，应建立权威的领导和协调机构。

对现有的监管体制进行局部调整，实现对监管资源的整合和统一。

亦即借鉴美国和日本的做法，成立权威的国家级食品安全委员会，该委员会直接对总理负责，主要成员由不受部门利益影响的食品安全专家组成，在监管工作上，其不承担具体的食品安全监管工作，而仅负责层次较高的抽象决策行为，包括食品安全风险分析、风险评估、风险预警和及时发布国内外食品质量安全方面的动态信息等工作。

再次，应建立食品企业标签制度以完备食品溯源制度。

完善、有效的信息系统是确保及时、有效收集信息并采取正确的食品召回行动的关键，为了避免在发现缺陷食品时无法确定生产厂家及其原料来源，必须从食品生产的源头开始，实施“从农田到餐桌”全程监控，通过标签管理来完善食品召回的溯源制度。

最后，应建立惩罚性赔偿制度。

我国对于企业违背食品召回制度的处罚较轻，不能很好地起到威慑作用。

《食品召回管理规定》的第四章法律责任部分针对食品生产者在食品召回过程中违反法律规定、不履行法定义务的行为作出了处罚规定。

但该规定中的处罚力度较轻，一旦被发现不按照规定妥善处理召回的缺陷食品，先是警告并限期改正，再是逾期不改正才罚款。

对于处罚力度过小的问题，可以采纳有关专家学者的建议：

在食品召回立法中提高政府对责任企业经济处罚数额的同时，可以考虑引入英美法系中责任企业对受害消费者的惩罚性赔偿。

对付违法行为最好办法就是提高违法成本，使违法变得不合算。

只有这样才可以督促食品生产商等责任主体自觉实施食品召回，也有利于我国食品召回制度的建设。

四、完善我国食品召回制度的措施

完善食品召回制度是健全社会主义市场经济法律体系的必然要求，是维护公共安全、保障消费者合法权益和提高企业责任意识的重要举措。

在借鉴国外先进立法经验并结合我国国情的基础上，笔者就完善我国食品召回制度提出一些建议。

（一）制定全国统一的食品安全标准

没有规范的食品安全标准，市场的管理就会失去方向。

因此建立统一的标准，才能更好地驾驭市场。

其一，参照国际上最严格的食品安全标准，建立和完善我国的食品安全标准体系。

国家标准应高于国际标准，行业标准应高于国家标准，龙头企业的标准应高于行业标准。

此外还要把食品安全标准，列为强制性标准。

其二，必须对在此前制定的大量的国家标准、行业标准、地方标准做认真的清理。

对于那些被地方政府作为行政性垄断的标准要予以清除；

对于那些自相矛盾的标准也要根据具体情况加以修正；

对于那些明显落后于国际标准的予以淘汰。

《中华人民共和国食品安全法》第二十二条规定：

“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准”。

因此要根据此项规定，切实制定出统一的食品安全标准。

只有这样才能为我们将来的标准化工作带来便利，利于我国建立统一的竞争性市场。

也只有这样才能使我国食品安全水平迅速提高，并在进入国际市场时畅通无阻。

（二）引进科学权威的食品检测技术

食品召回的对象是缺陷食品，而认定缺陷食品则需要必要的技术检测手段，因此检测技术是确定食品危害程度及是否需要进行召回的有力武器，将为实施食品召回提供有力的技术支持。

一方面，在处理食品安全中的农药和兽药残留以及其它有毒有害化学残留物、致病菌等问题上，不妨引进发达国家的一些先进的检测技术设备和方法。

例如在传统的农药残留检测技术基础上，充分利用和依托已有的检测能力建设项目，推进检测装备自主化，对企业产品质量检测中心设备仪器、原（辅）料检验设备仪器、产品出厂检验设施与设备仪器、生产过程质量动态检测预警设备的更新改造，建立健全产品质量数据库、企业质量诚信数据采集与管理系统、企业产品质量可追溯体系等，全面提升企业产品质量安全检验的能力。

另一方面，应加快建立检测速度快、灵敏度高、操作简便、仪器微型化和便携化的快速检测技术。

可参照发达国家的成功经验以化学、生物两方面的分析技术为基准，自主研发适合我国国情的快速检测试剂盒（试纸、卡、简易的光度计），从而提升食品检测的速度和准确性。

通过引进科学权威的食品检测技术检测食品中残留的有毒有害物质和建立快速检测技术，从而有效、快速地提高政府检测机构和企业自身的检测技术水平，加快食品安全和食品召回检测能力的建设，为食品召回提供强大的技术支撑。

（三）建立专门的食品召回监管机构

根据目前我国食品召回的实际情况建议建立专门独立的食品召回监管机构。

由该机构对食品的生产、流通、贸易和消费的全过程进行统一的监管，彻底解决部门间分割与不协调的问题，做到事权集中、职责分明、责任明确。

该机构的主要职责包括：

制定食品安全法律法规、政策；

制定统一的食品安全标准；

食品安全的评估、信息通报，协调、监管各部门的工作；

具体执行的日常管理工作等。

当要进行食品召回时，该机构能够反应迅速、组织有序地进行工作。

为防止地方保护主义，对该机构可实行垂直管理，解决跨区域、跨级别进行召回管理导致内耗大、行动慢的问题，实现中央和地方一致性和同步性。

在国内，上海市已在食品召回工作行政管理体制方面率先进行了初步探索。

《上海市缺陷