领导学基础-第三章领导体制与改革重点辅导.docx

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第三章领导体制与改革

一、领导体制的含义与属性

　　1、领导体制的含义

　　所谓领导体制，概括说就是指在组织内部与领导活动中，组织机构的设置和领导权限的划分及其所形成的用以规范领导活动范围和方式的制度体系。

具体来说，领导体制的内容主要包括：

（1）领导体制的核心是各级各类领导机关职责与权限的划分。

（2）领导体制的载体是各级各类领导机构的设置。

　　（3）领导体制的内容包括领导者的领导层次与幅度。

所谓领导层次，是指领导体制中纵向组织结构的等级层次，有多少等级层次，就有多少领导层次。

所谓领导幅度亦称“领导控制跨度”，是指领导者可直接下达命令发出指示并直接向他汇报，对他负责的人数。

一般来说，下层领导幅度可以大些，上层则应该小一些，形成金字塔式的领导层次。

但领导幅度究竟以多大为宜，却至今仍无定论，应视工作性质、上下级关系、领导者与下属的素质与能力而定。

有学者根据统计分析，提出了领导幅度的“二八律”，这种理论可供各级领导者在建立领导组织结构的过程中作为参考。

　　（4）领导体制的内容体现为领导者的管理制度，即狭义上的人事制度。

主要包括领导者的选举、招考、任免、考核、监督、轮换、培训、离退休等方面的制度规范。

　　2、领导体制的属性

（1）领导体制的自然属性

　　领导体制的自然属性，是指领导体制的产生、存在与发展具有客观性、必然性与普遍性。

现实社会中的领导活动不是凭空进行的，而是必须以一定的组织机构作为运作平台，并遵循特定的制度规范。

只有如此，才能保证参加领导活动的各种要素在实现组织目标的过程中系统而有机地联系在一起，以实现决策、指挥、计划、协调与沟通等多种功能。

因此可以说，领导体制是领导活动的内生因素，其产生、存在与发展是领导活动的客观要求与必然趋势。

此外，行体制具有同生产力发展和科学技术进步紧密相连、并形成有效的机构设置和职责权限划分制度化的共同性，而这种共同性是普遍存在的，它在不同社会制度的国家中不存在本质上的区别。

（2）领导体制的社会属性

　　领导体制的社会属性，是指领导体制作为国家政治制度的重要组成部分，属于政治上层建筑的范畴，其本质由其所赖以建立的经济基础决定，其发展与完善受相应的经济基础的支持或者制约。

同时，领导体制是一种由领导者或领导机关制定并采用的、主观见之于客观的产物，作为主体作用于客体的工具，它既受制于一定社会的经济基础与政治制度，同时又要为其服务。

因此，领导体制具有产生于不同的经济基础与根本政治制度之上，并为它们的存在与发展服务的社会属性。

　　在领导体制的双重属性中，其社会属性是本质属性，而自然属性则是外在属性，由社会属性决定并为其服务。

二、领导体制的特征与作用

　　1、领导体制的特征

　　领导体制除了具备自然属性与社会属性这两种根本属性之外，还具备

（1）系统性；

（2）根本性；（3）全局性；（4）稳定性等四种基本特征。

　　2、领导体制的作用

（1）科学的领导体制有助于更好地推动社会生产力的发展。

（2）科学的领导体制有助于协调各级各类领导机构。

　　（3）科学的领导体制有助于造就更优秀的领导者。

　　（4）科学的领导体制有助于建立领导者与被领导者之间的良性关系。

　　（5）科学的领导体制有助于克服官僚主义，增强领导活动的效率与活力。

　　（6）科学的领导体制有助于保证国家的长治久安。

三、领导体制的结构与类型

　　1、领导体制的结构

（1）直线式。

直线式组织结构又称层次制、分级制、金字塔式或传统式组织结构，它是将一个领导系统或单位，在纵向上垂直划分为若干层次，从最高的指挥中心到最低的基层单位，形成一个逐级扩散、层次分明的金字塔式的组织结构。

（2）职能式。

职能式组织结构又称分职制，它是一种为了完成某一较为复杂的工作任务或特定的领导功能而成立的某些专门性机构。

凡是与完成此任务与职能有关的部门或工作人员统一归该机构领导，同时领导者对其职权范围内的所有问题拥有指挥权。

　　（3）混合式。

混合式组织结构是一种将直线式组织结构与职能式组织结构有机结合起来的组织结构形式。

它是以直线式组织结构为基础，在每个领导层次都设立专业性的职能部门，作为该级行政领导者的参谋部门，按照职能分工分别处理各类问题。

这些职能部门拟定的决策、计划与方案等，应经由直线行政领导者批准下达给下级机构，其本身在原则上不能直接指挥或命令下级领导和下属职能部门。

　　（4）矩阵式。

矩阵式组织结构是一种在混合式领导组织结构的基础上，按照数学上的矩形方阵原理建立起来的领导体制，又称“规划——目标”结构形式。

　　这四种基本的领导体制的组织结构表现形式都各有其优点与不足的地方，在现实的领导活动中，领导者应根据实际情况采取相应的形式，并在这些基本形式的基础上进行创造性的灵活变通，以扬长避短，充分发挥各种组织结构的优越性。

伴随知识经济的发展与信息时代的到来，未来的领导体制的组织结构设计应以有利于充分发挥组织成员的个性与创造性为原则。

　　2、领导体制的类型

（1）集权制与分权制

　　根据领导系统中各层级领导机关与领导者职责权限的集中与分散程度，可以将领导体制划分为集权制与分权制。

所谓集权制是指一切重大问题的最后决定权都集中在上级领导机关与领导者，下级领导机关与领导者必须完全按照上级的指示或决定办事的领导体制。

分权制则是指下级领导机关与领导者在自己的管辖范围内有独立的自主权，可以自主解决问题，上级对下级在自己的管辖范围内决定处理的事情不得随便干预的领导体制。

（2）一长制与委员会制

　　根据领导机关中最高决策者人数的不同，可以将领导体制划分为一长制与委员会制，或者称之为首长负责制与合议制。

所谓一长制，又称之为首长负责制或独任制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制。

而委员会制又称之为会议制或者合议制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力由两位或者两位以上的行政负责人共同行使的领导体制。

　　（3）完整制与分离制

　　根据上级领导机关对下级行政领导机关的指挥、控制方式与程度的不同，可以将领导体制划分为完整制与分离制。

所谓完整制，也称之为集约制、一元制或者统属制，是指属于同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质异同，其所接受的上级指挥、监督与控制完全集中在一位行政首长或者是一个上级机关的领导体制。

所谓分离制，又称之为独立制或者多元统属制，是指凡属同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质异同，其所接受的上级指挥、监督与控制不集中于一位行政首长或者是一个上级机关，而是按照各个行政领导机关的不同职责分别赋予相应的权限，且彼此之间相互独立并制约的领导体制。

　　（4）层级制与职能制

　　根据组织系统内部各机构的职责权限的性质与范围的不同，可以将领导体制划分为层级制与职能制。

所谓层级制，又称之为直线制、层次制、分级制或者系统制，是指将一个领导机关在纵向上划分为若干个层级，每一个下属层级对上一个层级负责，从指挥中心到基层形成一个类似金字塔式那样的指挥系统，每一个层级的领导业务范围基本相同，但管辖的范围与规模随层级的降低而逐渐缩小的领导体制。

所谓职能制，又称之为分职制、功能制或者机能制，是指在一个领导机关中在横向上平行地设置若干个职能部门，辅助领导机关实施领导。

各个职能部门所管辖的范围都以本领导机关的整体为对象，只是工作的性质与内容不同的领导体制。

四、领导体制演变的历史概况

　　综观领导体制演变的历史，大致可以将其划分为四个阶段，有的学者将这四个阶段概括为原始民主制、君主专制制、分权制衡制与民主集中制，也有的学者根据社会形态的演进过程，将领导体制划分为自然集体领导、个人家长式领导、资本主义社会领导体制和社会主义社会领导体制。

二者虽然说法不一，但所指的实际内容大体一致。

五、西方领导体制的变迁及其对我国领导的启示

　　1、西方企业领导体制的演变

　　西方资本主义国家的领导体制从微观角度来看，主要指资本主义国家企业的领导体制，这种体制的发展过程主要包括五个阶段：

（1）家长制领导；

（2）经理制领导；（3）职业“软专家”领导制；（4）专家集团领导制；（5）多级领导制。

　　2、西方政治领导体制

　　西方资本主义国家的领导体制从宏观角度来看，是与资本主义经济基础相适应的政治领导体制，也就是资产阶级民主制。

所谓资产阶级民主制，就其一般意义来说，是指统治阶级平等地掌握政权，并对其他阶级实行统治的一种政治领导体制。

这种领导体制，一方面以不平等为内容，即有组织地对被统治阶级施行专制与暴力；另一方面又以平等为形式，即统治阶级内部都有治理国家的平等权利。

这种资产阶级民主制是在冲破中世纪的君主专制政体的基础上建立起来的。

　　资产阶级民主制的主要特征：

（1）经过政党来集中统治阶级的意志，协调统治阶级内部各个不同集团的矛盾与利益，指导政府机构的活动。

（2）实行议会制，议会由公民普选出来的代表组成，负责制定法律，决定国事。

　　（3）政府和行政首长的权力，仅限于执行议会的决议案，并受议会以及司法机关的约束。

　　（4）实行三权分立制度，即立法、行政、司法三种国家权力分别由三种不同职能的机关行使，并且互相平衡与制约。

　　（5）实行政党竞选制，全国实行自上而下的垂直自治机构，进行分级分权的管理。

　　3、西方领导体制对我国领导的启示

　　通过对西方资本主义国家的企业以及政治领导体制演变的过程进行简略的考察，我们可以发现，它们大体上是适合现代化大生产的状况的，同时也不得不随着社会生产力的发展进行某些相应的变革。

因此在总体上是符合领导体制的发展变化规律的。

资本主义国家的企业领导体制反映了社会大生产的某些客观要求，同时具备日益完善的内容与形式，因而对于我们领导社会主义现代化建设，搞好经济管理，可以起到很好的借鉴作用。

资产阶级民主制虽然在本质上是少数人对绝大多数人的专政，但其在内容与形式上，比如实行三权分立制度、议会制以及进行分级分权的管理等，对于完善我国的政治领导建设都有可供参考的价值。

六、中国领导体制的必然选择与本质特征

　　1、中国领导体制的历史演变

（1）1949—1956年，为领导体制的基本确立阶段。

这是从分散的根据地政权到建立全国统一的、中央集中领导的领导体制。

（2）1956－1966年，为领导体制的探索与调整并走向集权化阶段。

　　（3）1966年－1976年，为领导体制的混乱与畸形阶段。

　　（4）1976－现在，为领导体制的改革发展阶段。

　　2、我国领导体制的本质特征

（1）人民群众的主人地位。

人民群众当家作主，是我国领导体制的基础，也是社会主义根本区别于资本主义的主要标志。

（2）中国共产党的领导核心作用。

　　（3）中央集权式的领导和管理。

七、我国领导体制的改革与完善

　　1、我国领导体制的主要弊端

（1）权力过分集中

　　①权力过分集中的表现

　　从领导体制的内外部关系来看，主要表现为：

在横向结构上，权力过分集中于党委领导机关；在党委领导机关内部，权力过分集中于党委书记尤其是第一书记；在中央和地方的关系上，权力过分集中于中央，地方自主权甚小。

就领导体制的角度而论，权力过分集中有两种具体表现：

一是在政治上党政不分，以党代政，党委包揽行政领导事务；二是在经济上政企不分，各级政府作为管理者掌握着企业相当一部分的权力。

　　②权力过分集中的危害

　　首先，它使企业实际上成为行政领导机构的附属物，各级政府作为企业的行政领导，直接插手企业的行为，包办代替企业的具体经营活动，使企业的积极性与创造性受到压抑，进而妨碍了社会主义市场经济的发展。

　　其次，权力过分集中造成了政府机构的臃肿，人浮于事和工作效率低下。

　　最后，权力过分集中使领导机关负担过重，陷入事务主义而不能自拔，力不从心地管了许多不该管、管不好也管不了的事，这就必然产生官僚主义。

　　③权力过分集中的原因

　　第一，受过去革命战争时期中共的传统领导体制的影响。

　　第二，受原苏联领导体制模式的影响。

　　第三，受我国历史上封建专制主义的影响。

（2）组织结构的设置不科学

　　组织结构的设置不科学，主要表现为组织层次与管理幅度的关系问题。

　　（3）领导法规的缺失

　　领导法规的缺失主要表现在：

①缺少完备的自上而下的领导法规与负责制。

②在于缺少完善的行政领导管理法规。

八、我国领导体制改革的原则

　　1、领导体制改革与社会主义市场经济相适应的原则；

　　2、政企分开、两权分离的原则；

　　3、效能与效率原则；

　　4、统一原则；

　　5、精简原则；

　　6、权责相称原则。

九、领导体制改革的内容

　　1、按照与社会主义市场经济相适应的原则转变政府管理模式，理清政府职能。

　　实行这样的模式至少应从三个方面入手：

（1）部分社区管理职能划归企业；

（2）政府将一部分职能转给社会中介组织；（3）提高政府权力运行的有效性。

　　2、按照统一、精简的原则构建政府的组织结构，精简机构。

　　按照统一原则，要围绕政府职能运行实行两个“统一”：

一是统一领导。

二是统一职能目标。

　　按照精简原则，首先，纵向层次要尽可能地少。

其次，横向部门划分不宜过细。

　　3、按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系。

（1）理顺中央与地方的职权关系。

（2）理顺政府内部的职权关系。

一方面，政府部门对自己的职责范围内的事，要负责地做好。

另一方面，要理顺政府中的直线人员与参谋人员的关系。

　　4、按照政企分开、两权分离原则建立新型的政企关系，实行政企分开。

（1）政府的社会经济管理职能与资产管理职能分离。

（2）政府的行政管理职能和企业的经营管理职能分开。

　　（3）建立产权清晰的现代企业制度。

十、WTO与中国领导体制改革

　　1、实现领导权力划分的科学化。

　　这是领导体制改革的中心环节，任何一种不符合科学规律的权力划分，只能给国家和民族造成损失，带来灾难。

实现领导权力划分的科学化，主要包括以下内容：

（1）要科学地进行横向权力的划分，要划清党政的不同职能，理顺行政领导机关与党组织、人民代表大会、司法机关、群众团体、企事业单位及其他各种社会中介组织之间的关系。

其中最主要的是党与行政领导的关系。

（2）要科学地进行纵向权力的划分，要划清中央、地方、基层各自的职权，明确各级行政领导机关及其人员的职责权利，理顺上下级之间的关系，调动各方面的积极性。

　　（3）要进一步理顺行政领导机关内部之间的关系，健全管理制度与岗位责任制，使之逐步走向制度化。

　　2、建立与WTO规则对接的政府法律体系，严格依法行政。

（1）要抓紧清理、修改或废止与WTO规则和政府承诺不相符合的法律法规，使之与WTO规则相一致；另一方面，针对国内法律的欠缺与空白，及时制定相应的政府法规，做到废、改、立同步进行，建立健全符合WTO规则要求的政府法律体系。

（2）维护中央政府法律法规的统一性和权威性，是加入WTO的一项根本性要求。

（3）按照WTO规则的要求，政府应当设立或指定咨询点，为国内外企业提供有关法律信息服务，对于WTO成员咨询的问题在规定时间内提供权威性答复。

　　（4）根据世贸组织要求，政府要保证法律法规在全国的统一实施，有比较完善的依法行政体制，政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。

　　3、推行政务公开，健全监督机制。

　　各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开、结果公开，并建立相应的政务公开制度，增加政府法规和决定的透明度、公开度。

切实加强行政管理系统内部的层级监督制度，建立健全相应的行政复议制度、行政检查制度、追究行政责任制度，及时发现和撤销行政机关有悖于WTO规则的政策和决定，及时纠正和制止不当行政行为。

　　4、加快政府管理信息化、网络化建设进程。

　　5、改进公共服务方式。

　　6、按照国际市场经济通行规则，改进行政审批制度。

　　7、加强公务员培训，努力树立良好的政府领导形象。