乡村治理.docx
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乡村治理
以行政村改革提升乡村治理内生动力
农村稳定而有活力是乡村治理的理想状态，要达到这个状态，就必须建立起良好的乡村治理体系。
然而，当下我们离这个要求还有比较大的差距，突出表现在：
一是多数农村基层组织软弱涣散，缺乏对农民群众的号召力；二是一些农村基层干部习惯于用强硬手段开展工作，引发了较多不满和纠纷；三是一些小村官堕落成了大贪污犯。
探讨乡村治理问题，首先就要找到造成上述状况的根源。
笔者认为，“三级所有，队为基础”、“政社合一”的人民公社体制的弊端依然残留于目前的行政村，这一点是症结所在。
行政村实质上延续了人民公社旧体制
传统上，“村两委”即行政村的党支部和村委会担当着乡村治理的主角，也因此，探讨乡村治理问题，首先需得把行政村这个概念的来龙去脉和制度含义弄清楚。
行政村作为一个制度性概念，是人民公社解体后才出现的，其历史不过三十年。
那么，行政村究竟是一种怎样的体制呢？
解答这个问题，必须从行政村的前身——生产大队，乃至整个人民公社体制说起。
众所周知，安徽小岗村搞大包干拉开了人民公社体制解体的序幕。
到1984年底，几乎所有的人民公社都摘掉牌子换成了乡镇，但这并不意味着人民公社体制的彻底解体。
大包干只是打破了生产队的集体统一经营，相当于砍掉了人民公社体制的“脚”，但人民公社体制的“腰”和“头”却依然保留了下来，前者也即生产大队翻牌为行政村，后者即公社则翻牌为乡镇。
随着三十多年城乡改革步步深入，乡镇政府身上的人民公社体制特征逐渐淡化，但行政村身上的人民公社体制至今没有实质性改变。
毋宁说“行政村”这个名称正典型地反映了人民公社的体制特征。
人民公社作为计划经济时期农村政治、经济与社会的基本制度安排，有两个基本特征：
第一，“三级所有，队为基础”。
它意味着一块土地既归由几十个农户构成的生产队所有，又归由若干生产队、通常有几百个农户构成的生产大队所有，还归由若干生产大队、通常有几千个农户构成的人民公社所有。
劳动力的归属也是这样，农村土地和劳动力的所有权基础是生产队，但生产队的基本功能被界定为“基本核算单位”，在所有权上生产队并不具有垄断权，生产大队和公社都对生产队所属的土地和劳动力拥有所有权。
在这种所有权结构下，农村改革前，各人民公社和生产大队或多或少都发生过无偿调用生产队土地和劳动力的现象。
当然，人民公社时期生产队之间以及生产大队之间的财产与劳动力界限是十分清楚的，平调生产队或生产大队的财产及劳动力，通常须得由上级组织安排。
通常认为“三级所有”是指人民公社范围内三级组织分别对一部分财产拥有所有权，即人民公社和生产大队对生产队的财产没有所有权，这种理解不能说是完全错误，但肯定是片面的。
确实，公社和生产大队都单独拥有财产，但反过来说生产队的财产不属于上级的生产大队和人民公社，却不符合人民公社体制的本质规定性。
第二，“政社合一”。
按照彼时制度设计的初衷，人民公社既是由高级农业生产合作社演变而来的农民集体经济组织（社），又是隶属于县政府的农村基层政权组织（政），工农兵学商多种功能俱全。
人民公社作为集体经济组织，从一开始就在分配上搞平均主义，挫伤了农民的生产积极性，单纯靠经济上的“集体”很难把农民拢在一起，总有一些农民想挣脱集体统一经营的束缚，搞分田单干。
但人民公社又是政权组织，它能够用各种强制手段把农民组织起来，遏制农民中各种脱离集体的“资本主义自发倾向”。
同时，人民公社作为集体经济组织，垄断了农村几乎所有的生产性资源，为政权运行提供了强有力的经济支撑。
在这种制度结构下，一个普通农民脱离集体经济组织是很难生存下去的，只能服从组织安排。
然而，因为这种政社合一组织从根本上缺乏激发农民生产积极性的内生动力，最终不可避免地走向了失败。
回到“行政村”这个概念上，行政村之“行政”即是对“政社合一”之“政”的直接承袭，行政村之“村”则是对“政社合一”之“社”的直接承袭。
可见，人民公社体制的上述两个基本特征都被行政村保留下来了，所以，近三十多年来，谈到行政村，官方经常并行提出的两个要求，即“加强农村基层组织建设”和“发展壮大集体经济”，这两个要求显著印证了行政村既是政权组织，又是经济组织的特性。
以行政村为治理单位是缘木求鱼
回顾农村改革三十多年的历程，不难发现，行政村这一体制不仅没有得到彻底改造，甚至还有不断强化的趋势。
其原因在于，自大包干之后，并没有对“三级所有，队为基础”和“政社合一”的体制进行过彻底改革。
其中最重要的一点是，农村土地的集体所有权归属至今没有明晰，以至于少数乡镇干部认为，土地归乡镇政府所有，更多的乡镇干部和行政村干部则认为，土地归行政村即原来的生产大队集体所有，归村民组即原来的生产队集体所有只是向农户发包土地的一个依据。
在乡镇以上党政机关中，提及农村集体或农村基层组织，往往都是指行政村。
学者研究乡村治理或集体经济问题，也通常将研究对象定位于行政村。
因为生产队变成村民组之后已经不是集体统一经营单位，虽然大多数农村土地是在村民组范围内按人平均承包，但承包经营权证上加盖的公章却是行政村的。
在行政体制运行中，乡镇以上政府征用村集体的土地要找行政村，政府支农资金落实到项目上也要找行政村，共青团、妇联、征兵、计划生育、调节矛盾纠纷等各项工作，也都是以行政村为单位开展的。
行政村是党和政府在农村开展工作的重要抓手，但这个抓手在乡村治理中常常并不管用。
不管用的第一个表现即对农民群众缺乏号召力。
当前的行政村已经不可能像人民公社时期的生产大队那样，上有人民公社这个“头”，下有生产队这个“脚”，可以在农村呼风唤雨。
农户的生产生活对行政村没有什么依赖性，行政村也缺乏有效手段把农户吸引到“村两委”的周围。
第二个表现即“村两委”往往缺乏吸引群众的手段，一些农村基层干部工作方法简单粗暴从而激化干群矛盾。
第三个表现为小官大贪，这是市场经济体制下“三级所有”造成的产权不清与行政权力搅在一起的直接恶果，村干部利用职权谋取私利主要有两个渠道，一是利用上级赋予行政村的权力私自出售集体资产，二是将来自于上级的各种支农资金纳入私囊。
总之，以行政村为单位治理乡村可谓缘木求鱼，多年来反复强调的“加强农村基层组织建设”和“发展壮大农村集体经济”不见成效，也就不难理解了。
也因此，要推进乡村治理创新，就不能抓住行政村不放，而要对它进行彻底改革。
这涉及到农村政治、经济、社会治理等多个领域，其中，去除人民公社体制残留下的弊端是主要的，但另一方面，人民公社摘牌后不符合农村实情的制度设计也不容忽视。
比如，以行政村为单位进行村民委员会选举就是亟待改革的制度设计之一。
实践证明，在大多数农村，行政村的村委会选举既没有选出引领农民共同富裕的带头人，也没有有效促进农村社会的和谐。
由于产权不清的体制漏洞和支农资金分配上的政策漏洞，更使得一些人把选举当成争权夺利的机会，反倒撕裂了农村原本和谐的人际关系。
推进行政村改革的可行路径
究竟如何对行政村这一制度安排进行彻底改革？
近年来，笔者一直跟踪广东省清远市的农村综合改革——以“三个下移”和“三个整合”为中心建立新的农村治理体系，其中颇有可借鉴之处。
“三个下移”就是把村党支部和村委会由行政村同时下移到自然村或村民组，把公共服务由县乡政府下移到由行政村转变而来的行政片区。
其实质是把党领导下的集体经济组织和村民自治组织的重心放在自然村或村民组这一“熟人社会”范围内。
原来行政村的“两委”干部拿着财政的工资性补贴，在片区内专门为农民提供公共服务，而“熟人社会”范围内的村党支部和村委会干部则不再具有任何官方身份，完全由内部党员和村民自主选举产生，也不享受任何财政补贴。
在“三个下移”的过程中，清远市彻底清理了农村集体资产，明确了权属。
如此，作为人民公社遗留下来的旧体制的行政村，在清远市就被彻底消解了。
“三个整合”是巩固“三个下移”的配套改革措施。
第一个整合是在发包土地的范围内建立健全经济合作社，承担土地集体所有者的职能，在坚持农户承包土地的原则下，利用村民自治机制以及租金等经济杠杆，解决农户间因土地分割细碎及粗放经营甚至丢荒造成的难题，这既可实现集体内部农户的适度规模经营，有闲置土地资源的还可以统一向外发包。
在这个过程中，很多纯农业自然村形成了稳定的集体经济收入来源，从而具备了为农户提供水利、机耕道等生产性服务的能力。
第二个整合是改变现有涉农财政资金使用方式，把支农资金落实到经济合作社，扶持“熟人社会”内的党支部、村委会和经济合作社发展农村各项事业。
第三个整合是将市、县、乡、片区手中掌握的涉农服务资源整合在一起，以形成面向农户的购销、技术、金融等综合性生产生活服务体系。
清远市以“三个下移”为中心内容的农村综合改革源于农民群众的自发改革实践。
村民自治机制在行政村难以运作，但在自然村或村民组的熟人社会范围内却运作得很好，解决了很多困扰党政机关多年的老大难问题。
清远市把这类经验总结提升，形成了新的农村综合改革思路。
党的领导、农户、乡贤等多种要素汇聚于由熟人构成的基层组织，形成了推动农村经济发展和社会稳定的强大内生动力。
以“四个覆盖”搭建村级治理新架构
——河北肃宁县对农村社会治理模式的探索及创新
改革开放以来，党的农村工作取得了巨大成就。
但随着农村生产力的发展，农村经济结构和社会结构发生了重大变化，农村社会治理薄弱问题日益突出。
2009年，河北省肃宁县试点农村社会治理“四个覆盖”系统做法，并于2010年5月18日开始在全县范围内推行。
“把分散农民重新组织起来，是加强农村社会管理，推进农村发展的现实需要。
肃宁县推进‘四个覆盖’进一步健全了农村基层组织群众、宣传群众、服务群众的组织体系，对加强农村社会管理、推进社会主义新农村建设具有重要意义。
效果也不错，值得总结推广。
”这是时任国家副主席的习近平总书记对肃宁县“四个覆盖”做法的重要批示。
“四个覆盖”推行以来，肃宁全县农村治安状况明显好转，村容村貌也有了极大改观，村级民主决策、民主管理、民主监督得到有效落实，农民组建经合组织生财致富，成效显著。
2012年8月，河北省委、省政府联合发文，在全省推广肃宁县“四个覆盖”工作经验。
群众性平安组织：
“3+1”工作体系，构筑起全民参与、上下联动、齐抓共管的大平安工作格局
实现农村的长治久安，要发挥好党和政府的组织引领作用，更要相信群众、依靠群众，以群众为主导。
肃宁县探索建立了“3+1”工作体系。
所谓“3”，就是把村级划分为三级治理层次，在村级建立综治工作站；在村民小组或居住片区基础上，建立群众工作小区；小区每10-15户设立一个群众小组，由一名威信高的村民牵头负责。
所谓“1”，就是在各村设一支巡防队。
肃宁县的这一做法，将现代治理理念与传统熟人社会紧密结合，充分发挥农村中的能人、乡贤、头人的作用，通过建立这一体系，细化了农村社会治理单元，真正做到了“一把钥匙开一把锁”。
同时，肃宁县还通过将专职巡防与村民轮流值守相结合，有效解决了农村社会治安问题，把许多矛盾纠纷化解在萌芽状态，增强了农民邻里守望、团结互助的观念，实现了党委、政府组织治理与农民自我治理的有机结合。
肃宁县依托群众性平安组织，充分发挥群众维稳主体作用，构筑起全民参与、上下联动、齐抓共管的大平安工作格局，促进了全县和谐稳定。
自构建群众性平安组织以来，肃宁县农村治安案件数量下降了49%，刑事案件数量下降了36%，农民信访数量下降了72%，还被评为“全国信访工作先进集体”和“全国平安建设先进县”，成效可谓十分显著。
农村经合组织：
一头牵系农户，一头连住市场，形成一个有机的产业化“链条”
当前，我国大部分农村地区还保留着一家一户的分散经营模式，成本高、效率低、收益少，单打独斗的农民很难在激烈的市场竞争中站稳脚跟、发家致富。
为找到“先富带动后富”的着力点和抓手，肃宁县按照“民办、民管、民受益”的原则，采取能人大户领办、村组农户联合、院校基地合作、龙头企业带动、流通市场链接等方式，大力发展各类经合组织，为农民提供产前、产中、产后一条龙服务。
通过农村经合组织，把农业生产各个环节的利益“捆绑”在一起，一头牵系农户，一头连住市场，形成了一个有机的产业化“链条”，为农民架起了“致富桥”。
据调查统计，目前，肃宁县全县拥有农村经合组织总数达到581个，合作社567个，行业协会14个；入社会员数量逾19000人，涉及全县245个村，带动农户7.8万余户，先后打造省级以上示范社8家，市级以上农业产业化龙头企业44家；建成百亩以上农业示范园33个，园区面积7508亩，辐射带动农户6.2万户，人均增收1630元。
农村经合组织成了撬动肃宁农村经济快速发展的有力杠杆。
基层民主组织：
“三议一行一监督”运行机制，推进“四个民主”有效贯通
发源于武义县后陈村，被称为“后陈经验”的村务监督委员会制度，是加强农村基层民主建设的样本。
在肃宁县，也探索了这样一套基层民主自治机制。
立足保障广大村民的知情权、参与权、表达权和监督权，肃宁县在全县253个村建立并做实了村民代表大会（村代会）和村民监督委员会（村监会），村代会作为常设性议事决策机构，由村民民主选举的村代表组成。
凡事关全村的重要事项，都必须由村代会集中商讨形成决议后，再由村委会执行。
而村监会对村委会执行情况开展监督，并对村代会负责。
按照这个工作流程，肃宁县构建起“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构，并形成了“三议一行一监督”（村党支部提议，村“两委”商议，村代会决议，村委会执行，村监会监督）的运行机制，使村民自治的“四个民主”——民主选举、民主决策、民主治理和民主监督有效贯通，真正组成一个完整的基层民主自治系统。
通过这一整套程序，肃宁县既巩固突出了基层党组织的领导核心地位，又保证了群众日常行使民主权利的规范化和常态化，群众有了持续参与的机制基础和平台保障。
可以说，这既是一套完整的制度体系，又是一个完整的参与实践，是对“后陈经验”的有效运用和创新发展。
基层党组织：
将党组织建到民主组织、经合组织、平安组织、社会组织、非公企业中
在农村推进基层服务型党组织建设，往往面临着党员人数少、流动性强，党组织活动匮乏、活动场所欠缺等问题，困难很多。
结合“四个覆盖”系统工作，肃宁县打破了以行政村为单位的传统模式，创新党组织设置方式，按照“群众走到哪里，党组织就跟到哪里”的原则，把党支部和党小组建到基层民主组织和平安组织当中，建到农村经合组织当中，将基层服务型党组织建设延伸到农村各个领域、行业。
这些党组织带领村民一起搞生产、抓治安、闯市场，使党员活动有了新阵地。
调查显示，目前肃宁县农村地区新建各类党总支21个，总数达到47个；新建党支部93个，总数达到655个；新建各类党小组2046个，其中民主组织党小组301个、经合组织党小组318个、平安组织党小组1026个、群众文化娱乐活动组织党小组132个、社区党小组50个，非公有制企业党小组127个、其它类型党小组92个。
在各党总支、党支部、党小组的带动下，肃宁县新发展农村党员2582名，总数达到12435名，基层服务型党组织基本实现了全覆盖。
纵深推进“四个覆盖”，推动幸福美丽乡村建设
在“四个覆盖”系统做法不断发展完善和纵深推进过程中，肃宁县围绕“村强民富生活美、村容整洁环境美、村风文明风尚美、村稳民安和谐美”四大目标，着手打造“美丽乡村”、“满意乡村”、“富裕乡村”、“文明乡村”。
肃宁县采取小区长包片、小组长包段的办法，组织发动群众自己整理自己的村庄。
由小区长、小组长和村民代表充分调动群众积极性，统筹推进村庄规划、道路硬化、村民广场建设、绿化亮化、垃圾清运、坑塘治理、集市外迁、公墓建设、天网工程建设、一村一品建设等重点工作，并将其具体化为一个个项目，编制成项目库，以项目的持续打造、累积叠加，推进新农村建设。
近年来，肃宁县累计投入10多亿元，完成了农村道路和节水管网“三年规划”、城乡养老保险全覆盖等70多项民心工程；改扩建乡镇卫生院6个，新建改建村卫生室163个；对70多所学校幼儿园进行了改扩建；在9个乡镇、253个行政村相继建立了乡镇综合文化站、文化广场和村文化大院、农家书屋。
要建设幸福美丽乡村，首先要让农民的钱袋子鼓起来。
肃宁县借助“四个覆盖”中农村经合组织这个平台，鼓励和引导农民成方连片搞规模开发，大力发展设施蔬菜种植、特色动物养殖等现代高效农业。
在“抓农业现代化、抓农业产业化、抓农业合作化”的“三抓”工作思路指导下，肃宁县因地制宜培育各种农村经合组织，使众多农户融合成一个个利益共同体，有效地促进了农民增收、农业增效。
农民物质生活水平不断提高，精神需求日益凸显。
肃宁县把开展丰富多彩的农村文化活动作为重新组织农民的有效载体，真正把舞台交给群众，在巩固和发展原有特色文化的基础上，引导各乡村培植各具特色的乡土文化，并注入时代气息，使吹歌、杂技、武术戏、糖人吹塑、鼓曲、民间鼓乐等传统民间艺术得到弘扬。
根据各村不同特点，指导成立了戏曲协会、农村小剧团、武术协会、杂技协会，这些基层文化组织通过自编自导自演，把“讲文明、树新风”活动广泛宣传到千家万户，深受广大群众欢迎。
目前，肃宁县群众文化基本实现了“村村有组织、户户能参与、天天有演出、周周有活动、月月有主题、常年不断线”，异彩纷呈的文化活动成为肃宁人的生活常态。
此外，肃宁县还广泛开展“好儿媳、好儿女”“好公仆、好干部”文明创建活动和“肃宁骄傲”系列先进模范人物评选活动，在全县营造出“知廉耻、懂礼义”的良好道德风尚，移风易俗、崇尚文明的意识深刻融入到群众日常生活中。
肃宁县“四个覆盖”系统做法之所以能够在实践中取得明显成效，关键是其把加强农村治理与推进农村经济、政治、文化、社会建设有机结合起来，但不是四类组织的简单相加，而是重构了农村基层的组织网络体系和运行机制，形成了一套互通共融、互促共赢的农村社会治理新体系。
肃宁县纵深推进“四个覆盖”系统做法，是在推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下，对我国农村社会治理体系创新的一次有益探索和成功实践，总结“四个覆盖”工作体系，有五点经验值得推广：
第一，紧扣“把农民组织起来”这个核心，准确把握住了未来中国农村改革发展的方向，找准了新农村建设的切入点。
第二，建立起了一套真正体现农村社会发展内在要求的组织体系，用新的组织结构重新整合了农村基层社会，用新的方式将农民的力量和智慧聚集起来。
第三，促进了农村基层党组织向服务型党组织转型，实现了党对农村经济发展、民主政治建设、社会稳定的维护等工作的有效领导。
第四，在农村形成了基层党组织领导下充满活力的多元治理机制，凝聚起推动农村经济社会持续发展的合力。
第五，拿出了整体解决农村突出问题的一揽子方案，形成了一套既切合农村工作实际、又具有较强时代前瞻性的创新方法。
党的十八大提出“两个一百年”的奋斗目标，促进农村经济社会的全面发展是实现这两个奋斗目标必不可少的支撑，农村发展的好坏直接决定着全面深化改革的实际成效，决定着全面建成小康社会的质量。
未来我国的发展重心，必然要更多地向农村倾斜，促进农村改革，推动农村社会治理现代化，也必将是党领导下开展农村工作的重要内容。
肃宁县探索“四个覆盖”，虽然在很多方面尚待进一步完善，但已经为推动农村社会治理提供了一整套成型方案。
以群众性平安组织、农村经合组织、基层民主组织、基层党组织为主要抓手的“四个覆盖”系统做法，搭建起了新时期以农民为主体的乡村治理框架，值得广大农村地区学习借鉴并因地制宜地加以运用。
乡村熟人社会的重构与整合
——湖北秭归“幸福村落”社区治理建设模式调研
改革开放以来，我国乡村社会日趋“个体化”。
农民邻里之间传统的互惠性换工、帮工、互助、合作在越来越多的地方已不复存在，无论是在生产还是在日常生活上，农民之间的劳动关系逐渐变成了即时性的金钱交易关系。
在这种个体化进程中，越来越多的“无公德的个人”被生产出来，村庄的公共事务无人参与、农村公益事业少有人关心。
整个农村实际上处于一种个体化的散漫状态，这对新时期乡村治理提出了严峻挑战。
2012年8月，湖北省秭归县开始选点进行“幸福村落”建设试验，不久即在全县推广。
“幸福村落”建设是秭归县创新农村社会治理，实现个体化的乡村社会再整合的重要手段。
所谓“幸福村落”建设，就是当地政府在村落社区中引入一套自治、参与及合作机制，通过村落理事会和“一长八员”的制度设计，激发村落社区居民的公共行动积极性，在公共行动中孕育、生产村落社区公共性，最终实现村落公共产品的自组织生产与供给。
实践证明，“幸福村落”建设是破解当前农村社区建设面临的新困局的有效途径，是创新农村社区治理机制的有益尝试，是建构农村社区公共性的有力举措。
个体化的乡村社会亟需再次整合
近年来，随着我国经济社会快速发展，国家主导的市场化改革快速推进，农村社会急剧转型，在现代性意识冲击之下，个体—社会—国家之间的关系正经历着结构性重塑。
“脱嵌”的个体处于现代化造就的流动社会中，过着“流动的生活”，“生活在永不确定环境下的、缺乏稳定性的生活”，一切都充满不确定性，每个人必须成为“奋斗个体”，对自己的生活负责，“靠自己而活”。
许多村民常年在外工作，如同居无定所的“无根浮萍”，漂浮在一个个陌生的城市之间，村庄只不过是其临时性的暂居地，无暇在乡村驻足逗留，邻里关系日渐疏远。
除了土地在形式上属于集体以外，村民同村集体没有任何联系纽带，人们无暇、无心也无力关注乡村公共事务。
与此同时，大量青壮年农民突破地缘限制外出谋生，从村庄乃至家庭中“脱嵌”而出，导致村庄经济社会发展乏力、农村公共服务匮乏以及集体行动难以形成等等问题。
秭归县地处湖北省西部山区，位于三峡工程坝上库首，素有“八山一水一分田”之称。
全县土地面积2427平方公里，辖12个乡（镇）、186个行政村、7个居委会、1个场，总人口38.19万人，其中农业人口31.6万人。
2003年以来，秭归县从农村实际出发，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，在杨林桥镇试点农村社区建设，探索出了杨林桥式“一村多社区”的农村社区建设经验。
历经近十年的实践发展，秭归县农村社区建设取得了一定成效，目前全县组建农村社区1511个，理事会成员共4660人，农村社区覆盖全县103515户近32万人，农村社区覆盖率达100%。
尽管秭归县农村社区建设已取得一定成效，然而，如同其它农村地区一样，秭归县农村社区建设面临着一些新的矛盾。
公共财政投入的有限性与农民公共服务需求持续增长的矛盾。
秭归县是“山多人稀”的农业大县。
由于自然环境复杂，农业人口众多，经济不发达，加之历史欠账严重，农村公共生产生活设施不健全，与民生相关的基本公共服务及设施如公共交通、环境卫生及社会保障等，依然落后。
改革开放后，市场经济发展带来的现代化浪潮席卷整个乡村社会，农民现代性意识逐步确立，谋求经济发展与过上幸福生活的愿望非常强烈，随之而来的是农民对于基本公共服务需求的持续增长。
秭归县每年有限的公共财政投入，无法满足农民持续增长的基本公共服务需求。
特别是农村税费改革后，由于缺乏集体经济收入，村庄既无财力也无合法途径自我提供基本公共服务，村委会更无力也缺乏动力提供基本公共服务，这就需要在有限的公共财政投入前提下探寻能够自我提供基本公共服务的组织形式和机制。
农村社区辖域过大与社区服务难到位的矛盾。
秭归县是典型的山区县，“合村并组”之后，现在的建制村大多是由以前的两到五个建制村合并而成，合并后的村庄地域面积大，地形复杂，聚居点分散。
建制村的总面积几乎都在10平方公里以上，平均人口约为1700人，海拔落差逾1000米。
在农村社区建设过程中，部分村在“撤组建社”时缺乏充分的调查研究，直接将合并后的村民小组或原来的小村改建为社区，导致社区辖域过大。
社区服务半径偏大，社区内利益关联度不高，社区之下设置的互助组基本上形同虚设，社区公共服务往往难以覆盖到所有农户，也难以调动农民的积极性。
甚至许多社区公益事业和公共事务无法达成共识，不但制约了农村经济社会事业发展，而且加剧了农村社会的个体化，给农村社会治理带来新问题。
为此，亟需将社区辖域缩小，建立更小的自治单位，将社区服务落实到位。
农村社区人口规模过大与“集体行动逻辑”的矛盾。
曼瑟尔·奥尔森（MancurL.Olson,Jr
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