关于深化商事制度改革构建科学场监管体系的实施意见.docx

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关于深化商事制度改革构建科学场监管体系的实施意见

《关于深化商事制度改革构建科学市场监管体系的实施意见》解读

（2017年6月）

6月21日，东莞市政府颁布了《关于深化商事制度改革构建科学市场监管体系的实施意见》。

这是东莞全面推进构建开放型经济新体制综合试点试验工作背景下出台的一份框架性文件，是落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署，巩固东莞商事制度改革成果，全方位构建企业自律、政府多方协同监管、社会共治的科学市场监管体系的重要举措。

一、《实施意见》起草背景

构建科学市场监管体系，是市委、市政府今年部署的一项重点工作，写入了《2017年东莞市政府工作报告》。

市市场监管办紧紧围绕全市构建开放型经济新体制综合试点试验任务和“十大行动计划”的部署要求，充分利用国务院通报表扬并相应采取措施予以激励支持的契机，牵头起草了《关于深化商事制度改革构建科学市场监管体系的实施意见》（以下简称《实施意见》），先后经市政府十六届第11次常务会议、市委全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过。

在国家、省、市“十三五”市场监管规划全面启动的背景下，《实施意见》的颁布实施，具有重大的现实意义。

（一）《实施意见》的出台，是东莞贯彻国家、省工作部署，全面实施“十三五”市场监管规划的客观要求。

加强市场监管，建设现代化市场监管体系，是“十三五”时期全面深化改革、推进依法治市和率先全面建成小康社会的重要支撑。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求各地加快完善现代市场体系，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）确定了到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系的总体目标。

2016年10月1日，全国首部市场监管领域的地方性法规——《广东省市场监管条例》正式实施，在固化近年来我省全面加强市场监管体系建设成果的基础上，配套商事制度改革，完善后续监管，为加快推进现代化市场监管体系建设提供了法规支撑。

2016年底以来，国家、省先后颁布市场监管现代化“十三五”规划，明确了2016至2020年市场监管体系建设的总体思路和主要任务，为进一步深化商事制度改革、推动市场监管改革创新指明了方向。

（二）《实施意见》的出台，是东莞发挥改革先行优势，用活用好国务院激励措施的重要内容。

东莞作为全国商事制度改革的先行地，在改革中坚持积极稳妥、先试点后推开，系统推进，推出了一系列普惠制的改革措施，为全国商改提供了可复制、可推广的经验。

特别是以开办企业便利化改革为突破口，在全国首创企业集群注册、“住所信息申报+负面清单”管理，“全程电子化+审批中心”工商登记改革模式，不断降低市场准入门槛，市场主体保持高基数上的快速增长。

自2012年12月改革全市推开以来，新登记市场主体57.3万户，超过2012年改革前的市场主体存量（54.1万户）。

2016年，全市新登记市场主体17.4万户，同比增长41.3%，增速在珠三角九市中排名第一。

2017年1-5月，全市新登记市场主体74505户，同比增长39.1%。

截止2017年5月底，全市实有市场主体89.2万户，其中企业36.3万户。

2017年4月28日，国务院对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方予以表扬激励，东莞因推动工商注册制度便利化和加强事中事后监管效果好获得通报表扬，是省内在该领域唯一一个获表扬的城市。

根据国务院文件精神，2017年东莞优先选择为企业登记便利化改革，社会共治、风险分类监管、大数据监管等事中事后监管工作的试点地区，优先授予外商投资企业登记注册权限，优先考虑批准设立商标注册申请受理窗口。

经过多年改革，东莞改革氛围逐渐形成，部门改革意识不断增强，深化改革有非常好的基础和土壤。

国务院给予东莞商改的三项激励措施，为东莞进一步深化改革工作指明了路径和方向，为东莞正在谋划推进的科学市场监管体系送来了“及时雨”、注入了“强心针”。

（三）《实施意见》的出台，是东莞聚焦改革问题短板，营造法治化国际化营商环境的迫切需要。

尽管我市商改创造了先行经验，但是仍然面临一些挑战。

一方面，“准入”和“准营”便利化改革不同步，《2016年度广东各市开办企业便利度评估报告》显示，东莞开办企业便利度综合得分为76.76分，其中，商事登记便利度指标得分81.30分，均居全省地级市首位。

但从“准营”角度看，全市预备经营便利度与全省平均水平相当，开办企业流程可预期性不足，申请人无法获得开办企业的全景式办事指引。

据经营者反映，部分许可审批门槛还偏高。

另一方面，商改为创业就业打开方便之门后，也为后续监管带来了压力和挑战。

一是改革后市场主体大幅增长，部门监管力量与监管体量不匹配；二是监管理念、内容、手段跟不上改革的步伐，没有构成科学体系，特别是面对日益复杂的新业态、新产业，尚未形成长效监管机制；三是市场信用体系不健全，信用意识淡薄，行业协会、中介组织监督和约束作用发挥不够，公众监督比较缺乏，推进社会共治不足。

东莞亟需在巩固前一阶段成果的基础上，及时补齐问题短板，加快构建与经济社会发展水平和转型方向相适应的科学市场监管体系，为在更高起点上实现更高水平发展营造具有国际竞争力的营商环境。

二、《实施意见》定位及主要创新点

《实施意见》定位为东莞深化商事制度改革、加强事中事后监管的一份纲领性文件，重点突出对“宽进”后“严管”的工作谋划，具体明晰构建科学市场监管体系、全面提升市场监管现代化水平的制度安排。

具有四方面显著特点：

一是充分用好国务院赋予东莞的激励措施，在对已有经验做法进行固化提升、深化商改便利化登记措施的同时，进一步完善后端严管的制度体系，实现前端与后端的无缝对接，不断扩大改革成果，力争再创新一轮改革红利。

二是紧扣市委、市政府构建开放型经济新体制综合试点试验工作部署，吸收国家、省市场监管“十三五”规划精神，结合东莞多年来的商改工作实际，率先提出了协同监管、智慧监管、多元善治的理念，推动市场监管改革与创新。

三是在市场监管中融入社会治理理念，改变政府大包大揽的传统方式，倡导培育企业家公共精神，发挥行业协会商会作用，突出将社会主体力量引入到政府服务管理工作中，转变政府硬性执法监管为“政府柔性服务管理+企业自治管理”模式，构建开放性、综合性和多元化的政社共治体系，提升社会主体在市场监管工作中的参与度。

四是树立多方资源整合利用、跨界协作协同理念，通过优化工作流程、完善工作机制、健全制度体系，将市场监管与“智网工程”深度融合，最大限度地激活基层社区的主动性和热情，弥补部门执法力量的不足，实现部门、社区、社会主体等多方资源的多元共治、多元善治。

三、《实施意见》的框架及主要内容

《实施意见》涵盖五大点共28项工作措施。

主要包含五大块内容。

深化商事制度改革。

主要是落实国家和省的部署安排，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，进一步简化证照办理手续，优化市场准入环境，减少企业制度性成本，全面提升企业开办经营便利度。

具体包括：

一是推行“证照分离”改革，动态调整工商登记前置、后置审批事项目录，落实全省“证照分离”改革部署，在准入环节，选择一批审批频次较高、审批周期较长、企业意见较为集中的事项进行分类改革，在更多领域简化市场准入手续，提高许可审批发证效率。

二是深化“多证合一”改革，在“五证合一”改革基础上，进一步梳理整合涉企证照事项范围，创新“一网通办”登记新模式，制作业务办理全景式路线图，推行商事登记银企直通车服务，延伸商事登记服务窗口；三是推广“互联网+审批服务”模式，深化“全程电子化+审批中心”工商登记改革，扩大改革覆盖范围，探索经营范围自主智能申报，逐步在更多许可审批领域实现预约、申报、办理、查询等全流程在线服务；四是完善市场主体退出机制，简化市场主体注销流程，对个体工商户、未开业企业和无债权债务企业适用简易注销程序，推行未开业或自行停业企业吊销工作，完善许可经营项目的退出管理机制；五是加大虚假注册打击力度，加强公安、工商、税务、银行等部门间的数据共享，搭建冒用身份信息预警系统，完善银行办理电子签名认证措施，加强部门联合惩戒，防范冒用身份证违法行为。

第二到第五大点，即“一个平台，三大工程”，是科学市场监管体系的核心架构。

打造市场监管协同创新平台。

树立跨界协作的协同创新理念，打破区域界限和体制壁垒，提升统筹规划、协同推进、创新发展的能力，为构建科学市场监管体系提供支撑。

从具体内容来讲，一是要建立统筹协调机制，以市市场监管体系建设统筹协调小组为依托，成立由市长任组长的高规格的领导、协调机构，发挥市场监管办在统筹、规划、督办、考核等方面的作用。

二是打造协同创新平台，以市场监管办为依托，整合“智库”资源，推进市场监管体系建设机制体制创新。

三是建设新型智库，通过加强与国家工商总局政策研究中心、科研机构、高校等合作，引入先进理念，集聚创新发展的力量源泉。

四是建立量化评估体系，以部门、镇街为主要对象，对市场监管各项指标数据采集分析，客观评价市场监管效能。

五是夯实改革法治基础，积极推动上级部门及时立法、修法，固化改革成果，解决瓶颈问题。

推进协同监管工程。

基于有效治理的需要，尊重社会组织和市场主体的地位，尊重市场自身运作规律，建立制度化的沟通渠道和参与平台，发挥社会力量在市场监管中的作用，推动落实各项监管措施和制度建设，建立起政府部门引领、社会组织响应、市场主体参与的多元共治、多元善治的监管格局。

重点突出“五个协同”：

一是部门横向协同，明确“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，厘清部门监管职责，落实“双告知”工作，完善部门联合执法机制；二是市镇纵向协同，下放市场监管职权，加强放权的协同配套，优化执法层级；三是市场主体协同，培育企业家公共精神，畅通监督渠道，形成互动型自主型的管理模式；四是社会组织协同，发挥行业协会商会等社会组织对促进行业规范发展的重要作用，建立政府与行业协会商会间的信用信息互联共享机制，推进政府监管和行业自律的良性互动；五是公众媒体协同，加强12345政府服务热线建设，强化新闻舆论监督，引导社会公众共同参与监督。

推进信用监管工程。

推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用，强化信用对市场主体的约束管理，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段，以信用监管为核心的监管制度，有效发挥信用在经济运行和市场监管中的基础性作用。

具体分为六个部分：

一是完善企业信息归集机制，依托市政务信息资源共享平台，按照“谁产生，谁提供，谁负责”原则，全面整合各部门涉企信用信息。

二是完善企业信息公示制度，依托市企业信息公示系统，将涉企信息归集到同一企业名下，“一网归集、双向服务”。

三是完善信用分类监管制度，对失信主体实施重点监管和约束、限制措施。

四是推广“信息化+备忘录”联合惩戒模式，一处失信，处处受限。

五是建立守信激励机制，对诚信企业给予政策支持和公共服务便利，形成示范效应。

六是发展信用服务市场，引入知名信用评估机构，提供更多的信用产品和服务。

推进智慧监管工程。

推动商改后续监管和市社会服务管理“智网工程”的深度融合，实施网格综合监管，探索网格内的协同共治模式，有效释放基层政府部门的政务服务和行政监管资源，形成具有东莞特色的市场治理工作格局，增强市场监管的智慧化、精准化水平。

一是完善网格化市场监管机制。

推动商改后续监管和“智网工程”融合，将市场主体登记地址信息核查、开业经营情况核查、许可办理情况核查、无证照经营线索巡查和亮照、年报等基础监管事项，纳入基层网格员队伍职责，实现网格内市场监管和其他社会服务管理工作同步实施、相互促进。

二是建立新型“清无”长效机制。

依托“智网工程”，建立一套完整的日常巡检、线索发现处置和部门对接工作机制，形成“社区属地管理、网格协同共治、部门分工处置”的新型“清无”长效机制。

三是探索网格内的政社共治模式。

将社会力量引入到政府社会服务管理工作中，按照“部门指导、社区监管、物业自治”的协同共管原则，在专业市场、集贸市场探索网格内的共治管理，发挥市场管理方的作用，落实部门、社区、物管方分级网格化管理。

四是推行“双随机、一公开”，保证监管执法的公平公正。

五是建设市场监管大数据库，整合市场监管信息资源，加强大数据综合分析应用。

六是加强类金融、食品、电子商务等重点行业监管，主管部门牵头完善行业风险信息采集、整理、分析、研判和报送制度，加强风险预警和防控联动，防范区域性、行业性、系统性风险。

七是建立全市市场主体标准地址库，加强地名、路名、门牌等信息的整体规划，夯实监管基础，提高监管效率。

四、《实施意见》配套工作推进情况

《实施意见》作为一份框架性文件，在行文方面主要突出方向性的内容，对有关工作仅作粗线条阐述，明确了每项工作任务的基本思路。

在《实施意见》的附表部分，逐一明确了28项工作任务的牵头单位和完成时间。

以《实施意见》作为“1”，围绕全面推进“多证合一”改革提升开办企业便利化水平、加强企业信用体系建设、对接“智网工程”、建立新型“清无”工作机制以及加强政社协同等方面，出台若干个配套工作方案，形成以“1+N”为核心的政策体系。

这些方案目前已基本完成起草，其中，《东莞市涉企信息归集公示和信用约束管理工作实施方案》已在5月4日召开的市第一企业信用体系建设联席会议全体会议上正式印发实施。

构建科学市场监管体系涉及面广、情况复杂、系统性强，没有现成模式可供借鉴。

3月份以来，市市场监管办选择了工作基础较好的厚街、道滘、大朗、横沥四个镇先行试点，摸索构建科学市场监管体系的先行经验，目前已取得阶段性成果。

厚街镇坚持“多方资源整合、推动协作协同”的理念，推进持续强化商改后续监管、探索专业市场共治网格建设、创新重点行业（娱乐场所）“互联网+”监管、建立新型“清无”长效机制等四项试点任务。

该镇依托“智网工程”，将商改后续监管及督促年报、亮照等简单的市场监管职能纳入社区综管队伍工作范围，按照“凡是社区能解决的由社区处置，凡是社区无法解决的由部门介入”的原则，形成了“信息采集—日常巡检—信息反馈—隐患先行处置—问题线索移交”的工作流程，突出建档排查、引导办照、问题分类处置三方面工作，探索建立新型“清无”工作机制。

选取濠畔鞋材广场、康美鞋城、东方兴业城等专业市场开展共治网格试点，落实社区对市场物管公司及市场物管公司对场内主体的分级管理，并在场内设置政务联络服务点，将场内需求较大的办照、办税、社保等服务事项交由服务点予以宣传、指导和代办，有效延伸了政府服务触角。

创新“移动监管”手段，涉及的社区、部门、专业市场物管方等主体，依托镇“智网”信息平台及其配套的“巡查马”手机APP，均可通过系统开展日常建档和巡检工作，实现了“多网合一”。

横沥镇建设现代化“智网工程”指挥中心，率先应用自主开发的“智网”系统，推动了商改后续监管与“智网工程”深度融合。

该镇明确“网格员巡查建档—村一级先行处置—镇“智网工程”指挥调度中心分类推送—‘清无’办协调部门办理许可—相关部门联合执法”的工作流程。

选取镇中心农贸市场、酒店旅业及汇英模具城分别作为商贸共治网格、特殊行业共治和专业市场共治网格建设试点，拓宽了政社共治模式的应用和覆盖范围。

与国家商务部国际贸易研究院信用评价中心的合作，推进模具企业、出租屋等信用标准的应用，以信用监管推进了行业自律。

道滘镇全面推进“清无”工作与智网监管相融合，确立“一二三”机制，即“一个整治目标、两支整治队伍、三级响应机制”，力求以实际行动实现90%隐患解决在基层的整治目标，建立一支由各村（园区）治保人员和原有基层市场协管队员组成的村级隐患整治队伍，以及后续监管部门执法人员组成的镇级联合执法队伍，建立由村级隐患整治、单一部门介入整治、多部门联合执法的三级响应机制，力争将隐患解决在基层。

该镇制定“三七三十五”工作标准，即“三个工作日内完成首检，七个工作日内完成隐患整治，指挥调度中心三个工作日落实调度，部门十五个工作日内反馈”，建立闭环工作机制，切实提升了监管效能。

大朗镇选取巷头社区为“清无”试点，组织网格队伍全面采集社区人、房、物、组织、事件等基础信息，深挖无照经营线索，并督促补办营业执照，集中资源打造了“清无”示范点。

探索完善市场主体退出机制，简化“死火”企业的注销流程，推进未开业或自行停业企业吊销，协同税务部门完善非正常经营企业的退出，有效加强了市场主体的退出管理。

推进信用监管，拟订《守信企业激励办法》，对守信企业进行信用激励，在全市率先建立和落实守信激励机制。

根据市政府工作安排，拟于近期召开全市深化商事制度改革构建科学市场监管体系工作会议，总结推广试点经验，贯彻实施“1+N”政策文件，落实各项工作任务，力争在全国全省再造可以复制推广的“东莞经验”。