公共基础设施融资.docx
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公共基础设施融资
公共基础设施融资方式研究
2008年11月5日，在各国经济全面陷入危机的国际环境下，中国政府果断宣布经济刺激计划，两年内中央财政投资1.18万亿带动地方政府和民间投资总额4万亿。
经过一年多的实施，经济刺激政策取得了良好的效果，但在政策实施过程中，地方政府和民间资金难以按时到位、地方投资存在盲目建设、低效投资等现象都制约了中央政策的实际效果。
如何全面贯彻中央政策，探索有效的公共基础设施融资方式，成为各级地方政府亟待解决的重要问题。
一、公共基础设施融资的基础理论
基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。
“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施，还包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即“社会性基础设施”。
（一）基础设施投资主体及其分类
基础设施按不同投资主体可分为经营项目和非经营项目。
经营项目又分为纯经营性项目和准经营性项目。
纯经营性项目包括收费高速公路、收费桥梁、收费隧道，其投资主体为全社会投资者。
准经营性项目包括轻轨、自来水厂、煤气厂、地铁、垃圾焚烧厂以及收费的文化、医疗、教育和体育等，这些都应以社会投资为主，政府适当补贴为辅。
非经营性项目则包括敞开式城市道路、公园和公共绿化等公共物品，这些都以政府投入为主、民间资本介入为辅。
政府部门对基础设施的管理上应分清“哪些该管，哪些不该管”，对于不同的投资项目采取不同的政策。
（1）对于非经营性项目，政府应管。
主要由于它没有回报。
（2）对于准经营项目客观存在兼有公益性和商业性，不能要求它完全按商业化运作，由政府承担其公益性部分的补贴，比如税收返还，财政补贴或其它的补偿方式。
（3）对于纯经营项目政府绝不插手，而是应建立公平的竞争机制。
（见表1）
表1公共基础设施的分类
项 目
项目属性
市政、公用基础设施实例
投资主体
经营性项目
纯净经营性项目
收费高速公路、收费桥梁、收费隧道
全社会投资者
准经营性项目
轻轨、自来水厂、煤气厂、地铁、垃圾焚烧厂等收费不够到位的项目;收费的医疗、文化、教育和体育等
社会投资为主,
政府适当补贴
非经营性项目
敞开式城市道路、公园和公共绿化等公共产品
政府投资为主,
民间资本介入
（二）融资方式
融资是指为了支付超过现金的购贷款而采取的货币交易手段或为取得资产而集资所采用的货币手段。
融资方式是指经济主体获取资金的形式、手段、途径和渠道。
根据不同的标准可以对融资方式进行不同划分。
中国建设部综合财务司按照资金来源将基础设施融资方式划分为中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、自筹资金、其它资金、利用外资共7种；AllenConsultingGroup将融资方式划分为市场化融资方式和政府融资方式；另外，还可以按照融资的不同渠道对融资方式进行划分。
（三）城市基础设施投融资机制的特性
综观各国政府在城镇基础设施建设中的地位，可以得出一个规律性的结论：
在城镇基础设施建设中，政府起着主导作用。
但其所担当的角色和地位的实现形式不是一成不变的，而是随着国家的经济发展阶段、经济市场化程度和现实的具体需求而发生变化。
从全球范围看，无论是像美国、英国、日本、法国等发达国家，还是如巴西、印度等欠发达国家，城市的总体规划、主要市政设施建设与维护管理，都是中央以及地方政府主要的工作内容之一。
随着经济发展水平的不断提高，有些国家的政府财政负担不断增加，一些公益部门如地铁、供水等由于人浮于事、效率低下而不得不进行私有化改革，但政府在制定规划、监督管理等方面的主导作用仍是显而易见的。
在整个城镇基础设施建设领域，政府拥有众多的垄断资源。
城市政府或其下属的投融资平台（城建公司）从银行借入资金并履行一定的偿还责任，具有类似"市政债"性质。
由于银行的贷款在城建项目中很大程度上发挥着一种"财政资金垫支"作用，因而今后城市发展起来后，由城市财政通过向借款人注资、补贴等方式，增强借款人归还银行贷款本息的能力是可行的，否则在还款没有保证的情况下就不会有银行愿意贷款，城市也就无法实现加速发展。
（四）主流理论
美国经济学家艾伯特·赫希曼认为基础设施投资是经济持续发展的保障，基础设施的投资是需要政府投资支持的。
美国经济学家罗森斯坦·罗丹则认为在国民经济发展初期，政府必须集中精力，一次性投入大量的资金建设基础设施。
经济学家罗根纳·纳克斯也认为国民经济（包括基础设施）需要进行投资，同时认为基础设施建设是政府的责任，基础设施建设需要政府融资。
罗莫和卢卡斯的研究也表明，基础设施建设较好、尤其是生产性基础设施好的地区，能够使投资者节省资金、缩短工期、降低成本、获得较好的投资收益。
上述学者代表了主流理论的基本观点，即基础设施的产业特点决定基础设施由政府融资提供。
首先，基础设施消费上的公共产品性决定了基础设施的产品和服务一般不能完全按供求关系定价，而必须由国家对其服务标准和收费实行严格管理，其利润率不会很高。
所以经济学家一般主张通过政府介入，以政策性的融资方式来加以克服，以促进资源的高效配置。
其次，基础设施的自然垄断性。
为了避免重复投资和确保技术的统一性，同时保证提供稳定可靠的服务，应当由政府进行基础设施投资、建设和营运。
再次，基础设施投资资金的积聚性、回收期长、风险大，使得私人资本很难筹集资金并愿意投入该领域。
最后，从世界各国基础设施融资体制来看，政府也往往是基础设施的供给主体，大约90％的基础设施建设由政府提供。
即使在经济发达国家，政府资本在其发展初期也起关键性的作用。
（五）中国的背景环境
在传统计划经济体制下，基础设施投融资资金来源于财政收入，政府既是投资主体，又是融资机制中融资和被融资的对象，基础设施建设的投资决策权和项目审批权高度集中在中央和省市一级政府。
政府是基础设施资金的供给者，无论基础设施建设规划和决策、基础设施建设资金的筹集与使用以及项目建成后的管理与运营，均由政府统一包揽。
由于政府的可投资金有限，以及政府对地区基础设施建设的具体情况不够了解，对基础设施重要性的认识不足，导致了基础设施建设资金投入不足，基础设施服务水平和能力低下，一些重要的公共事业，如自来水、公共交通甚至被划为非生产性建设的次要地位，使社会生产受到一定影响。
20世纪90年代以后，随着经济体制改革的不断深化，我国基础设施建设的投融资体制改革逐步展开。
1997年，国务院下发《关于投资体制近期改革方案》，规定：
“国家专业投资公司进行自主经营，专业投资公司与建设银行是经济关系，中央基本建设基金切块给专业投资公司以后，由专业投资公司与建设银行签订借贷合同。
”各地区纷纷组建了基础设施投融资公司，各种公共基础设施的融资方式才应运而生。
经过改革开放30年的发展，中国经济在高速增长的道路上稳步前行，对公共基础设施建设的要求也越来越高。
基础设施是处于“上游”的产业部门，是一种“社会先行资本”。
它所提供的产品和服务构成其他部门必须的投入品和服务，例如水电气和交通等。
一般来说，基础设施的感应度强，感应系数较高。
这也决定了基础设施需要适度超前发展。
“适度超前发展”也就意味着通过当期的财力难以满足城市基础设施发展的需要。
如果按照当期财力来确定基础设施建设规模，必然意味着作为公共产品的基础设施供给不足，作为“共同生产条件”的基础设施就会成为制约经济社会发展的“瓶颈”。
面对强大的投资需求，仅靠政府财政支出是无法完成全部供给的，探索科学有效的公共基础设施融资方式对中国经济的持续发展具有非常重大的现实意义。
二、五种投融资方式在公共基础设施建设中的比较研究
在发达国家和发展中国家（如巴西和智利）的城市化进程中,基础设施投资和公用事业的发展均采用了较先进的投融资方式,其中BOT、TOT、PPP、PFI、ABS作为最主要的投融资方式,有力地推动了城市化进程。
这五种方式作为城市公共基础设施投融资方式的有效组合,可能成为我国公共基础设施建设投融资方式中的最佳选择。
（一）五种方式在公共基础设施建设应用中的优势比较
1、BOT
BOT（BuildOperateTransfer）,是政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议,授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护,在协议规定的特许期限内,这个项目公司向设施使用者收取适当的费用,由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本,并获取合理回报;政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权,特许期满,签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。
BOT适用于大型的基础设施建设项目,通常是由国外企业和国内的民间资本来承包,因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项目风险,并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验,既给本国的承包商带来较多的发展机会,也促进了国际经济的融合。
同时,给出了明确项目回报率,严格按照中标价实施,政府部门和私人企业协调容易,双方的利益纠纷少,有利于提高项目的运作效率。
2、TOT
TOT（TransferOperateTransfer）,是指政府把已经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权（Franchise）移交给民间投资人（T）,通过在约定期限的经营（O）,民间投资人收回全部投资和合理回报,待特许经营期结束后,政府再将项目的所有权收回（T）的一种投融资模式。
TOT只涉及到已建基础设施项目经营权的转让,不存在产权、股权的让渡,可以避免不必要的争执和纠纷。
它的最大优势在于:
有效地回避了国有资产流失问题,保证了政府对公共基础设施的控制权,盘活国有资产存量,实现国有资产保值增值;项目成本和项目产品价格相对较低;可减少政府财政压力,促进投资体制的转变;体制因素制约较少,能较好地利用外资和国内民营资本参与公共基础设施建设。
3、PPP
PPP（PublicPrivatePartnership）,即公共部门与民营企业合作模式,是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。
PPP模式的实质是:
政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
它是为了弥补BOT模式的不足而出现的一种新的融资模式,广泛应用于交通、医疗、公共安全（监狱）、教育（学校）、国防和公共不动产管理等。
该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,其优点是:
（1）以私人合作者运营和维护公共设施,能有效提高服务的质量和效率;
（2）实现政府从公共服务的提供者变成一个监管角色的转换,并在财政预算方面减轻政府压力;（3）有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验;（5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用;（6）节约成本和政府拥有一定的控制权;（7）有效地实现风险转移,并减少建设时间。
4、PFI
PFI（PrivateFinanceInitiative）,是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营,政府对私人部门提供的产品和服务进行购买,也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权的形式出现,是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式,其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。
与BOT、TOT、PPP相比,PFI的最大优势是适用领域广泛,它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施,还可以用于非经营性的城市公益项目,是拓宽融资渠道,缓解资金压力的最佳模式。
实行PFI模式,能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出,能够使政府一次性投入建成的项目,分摊到若干年支付,等于分期付款,可有效地减轻当前的财政负担。
此外,提高建设效率和转移项目风险是PFI较突出的优势所在。
5、ABS
ABS（AssetbackedSecuritization）,是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式,即以项目所拥有的资产为基础,以项目资产可以带来的预期收益为保证,通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。
由于ABS只适用于有比较稳定可靠现金流的项目,而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求,从多种融资方式的比较看,收费的基础设施ABS融资与其他形式的项目融资相比具有很大的优势,首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题。
其次,由于有信用增级的措施,当在资本市场大规模筹集资金时,成本可以降低。
再次,ABS融资对已建成的和在建的收费基础设施项目均适用,在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。
因此,ABS是收费的公共基础设施建设融资的理想选择。
（二）五种方式的适用性比较
为了能区分这五种方式在公共基础设施适用的差异性,重点选择了在适用范围、风险承担、投资主体、资金来源和基础设施使用效率五个方面来进行比较（见表2）:
BOT只适用规模较大的基础设施,并要求有较好的收益,但不能用于收益较低或没有收益的非经营性项目;TOT只能用于现存的基础设施,且也要求有良好的收益表现,而PPP、PFI却能够更好地弥补上述不足,不仅能广泛地用于经营性基础设施,还能更好地用于非经营性项目;当以上四种方式还不能解决资金问题的时候,可用ABS来弥补建设资金的不足。
同时我们还发现,这五种方式不光是解决政府资金短缺的问题,更主要的是均采用了市场化的商业运作,这对转变政府在城市公共基础设施建设中的职能,提高公共基础设施使用的效率和服务水平发挥了重要作用,并有力地推动了城市化的进程。
因此,在全国各地积极地推进城市化进程中面临的政府财力有限、银行债务融资的风险负担日益严重、发行国债和向国外借款为公共基础设施建设筹资的空间已相当有限的背景下,BOT、TOT、PFI、PPP、ABS作为投融资方式理应成为城市公共基础设施建设中的最佳选择。
表2五种投融资方式在城市基础公共设施建设中的差异性比较
BOT
TOT
PPP
PFI
ABS
适用范围
规模较大的纯经营项目
纯经营性项目
规模较小的经营项目
经营性和非经营性项目
经营性项目
收益要求
收益性要高
收益性要高
不要求较高的收益
不要求较高的收益
要求有稳定的收益
风险大小
风险较大
风险适中
风险较小
风险较小
风险较大
承担主体
外商和民间资本承担全部风险
有经营上承担责任
由政府，民间资本和贷款银行承担
政府不承担项目建设的各种风险，所有的风险由民间投资主体承担
全社会投资者
投资主体
外商和民间资本
民间资本
民间资本
风险资本
由投资者承担，但能分散投资的风险，使每个投资者承担的风险相对较小
资金来源
自有资本和银行信贷（包括利用外资，下同）
自有资本和银行信贷
自有资本和银行信贷
自有资本和政府分期付款、补贴
资本市场
资产的管理和使用效率
加快项目的建设，提高资产的使用效率
盘活资产存量，提高管理能力
转换政府职能，提高使用效率
减轻财政负担，借助商业化运作，提高服务水平
扩大资金来源，加强资产管理，提高管理能力
（三）最佳组合中的政府职能定位
如何使BOT、TOT、PFI、PPP、ABS在公共基础设施建设中得到广泛的应用,政府的职能十分关键。
如美国的洛杉矶市政厅认为,作为社会管理者,政府在投融资体制中的作用主要不在于直接参与具体项目的投资建设,而在于通过制定产业政策、完善投资法规、健全投资服务与优化投资环境,吸引各类资本参与,促进全社会投资的稳定增长。
因此,在投融资体制改革的过程中,应重新定位政府在城市公共基础设施建设中的职能。
1、重新转变政府的行政职能
政府在公共基础设施建设中的职能是:
制定民间资本进入公共基础设施建设的法律法规,尤其是完善投融资法规,规范投资行为,依法保护各类投资者的合法权益,建立公开、公正、公平、公信的市场秩序;制定城市公共基础设施产业政策和中长期发展规划,引导社会资金投向政府鼓励发展和重点发展的项目,充当基础设施的总体规划者;项目招商、确定资产产权归属和资金补贴以及与公众利益协调的主要充当者;优化投融资环境,为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、生活环境,力求形成万商云集、近悦远来的局面。
2、消除市场准入障碍,实现公共基础设施项目投资主体多元化
市场准入障碍是民间资本进入城市公共基础设施投资的一个重大障碍。
由于政府政策引导缺失、法规不健全以及政府信用等不确定因素，民间资本和外资进入该领域相当缓慢。
比如PPP、PFI和ABS在发达国家和部分发展中国家被视为最佳的投融资方式,而在我国至今还处于理论研究阶段。
同时，由于政府高度垄断经营的基础设在施建设中容易出现浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多问题。
积极吸引外资和民间资本进入公共基础设施建设,并按市场化模式运作,既能有效地减轻政府财政支出的压力,以提高公共基础设施投资和运营的效率,又不会产生公共产权问题。
3、明确产权和特许经营权,设计合理的收益分配
为确保民间资本（包括外资）能顺利进入公共基础设施领域,前提条件是政府能够界定产权和实行特许经营制度,以明确政府和企业间的责、权、利关系。
土地使用权和收费制度的不明朗（如城市规划等因素的变动）对民间资本的进入产生不确定影响,尤其是收费制度最为敏感。
因此,改革现行的收费制度,提高收费标准,对政府、投资者和消费者都是有利的:
对政府而言,公共基础设施市场化运作不仅可以减轻其沉重的财政负担,还可以改善投资环境,从而吸引更多的民间资本进入该领域;收费标准的提高可以提高投资者的赢利空间,以增加其投资的积极性,从而改善该行业的供给状况和服务水平;对消费者而言,随着收入水平的提高,收费标准的提高虽对消费者的支出产生一定的影响,但与消费者获得更优质的服务相比,消费者的福利得到了改善。
4、形成有效的监管构架,协调各方利益
我国城市公共基础设施建设引入民间资本投资还处于起步阶段,尤其是西部地区的城市化进程,缺乏监管经验,可参照《深圳共用事业特许经营办法》,并加以完善。
但无论如何,政府的监管是经济性监管,必须遵循独立性、透明性、公正性、专业性和可问责性原则,充分体现法律监管的基本原则,尤其是市场准入和收费制度（定价）方面。
因此,政府的职责:
一是对引入民间资本进入公共基础设施的项目内容严格把关;二是要充分协调政府、企业和公众三方的利益,规范定价体系,寻求合理价格的均衡点;三是要充分考虑消费者对服务水平的要求,对收入水平和地区间经济发展存在的差异寻求价格和服务水平的内在统一。
三、基础设施融资方式实例比较
（一）上海市基础设施开发主要融资方式
1、财政拨款
自分税制财政体制改革以来，上海市各级财政财力逐步加强，用于建设性支出的比重也是逐年提高。
1995年，上海用于基本建设的财政预算内资金仅为14.12亿元，1999年增加到33.44亿元，2005年底增长到369.2亿。
其中主要投向了城市建设。
这些资金中的绝大部分是作为项目的启动资金，以带动其它资金的投入。
其吸引的民间资本占到的上海城市基础设施建设总投入资金的一半以上。
2、国内外贷款
上海的城建贷款包括国家政策性贷款、商业贷款、国际金融机构贷款、外国政府贷款等。
外国银行贷款是上海市间接利用外资的重要途径。
1985～1999年累计利用外国政府贷款项目84项，总贷款22.14亿美元。
例如，德国贷款用于地铁二号线3.6亿美元，浦东国际机场建设申请日本贷款400亿日元。
据统计，仅1998年和1999年两年用于城市建设的国债转贷资金达41.38亿元，带动其它资金200亿以上。
3、土地批租
上海充分发挥土地级差效益，开拓土地市场的融资功能，土地收益成为城建资金的稳定渠道。
土地受益包括土地批租收入、土地使用费、菜地建设基金、土地垦复基金等。
1991～1999年，上海累计批租地块5534幅，16379万平方米。
各级政府的土地收入中，区按30％、县按15％上缴市里。
4、设施收费
上海市的市政公用设施收费原则是有偿使用、适当收费。
上海市市政公用设施收费包括公路养路费、排水费、公用事业费及附加等，是城市建设资金的稳定来源之一。
5、设施专营权出让
上海市的设施专营权出让实际上是一种TOT融资方式。
1990年之后，上海先后有南浦大桥、洋浦大桥、延安东路隧道复线、打浦路隧道、溆浦大桥、沪嘉高速公路、延安路高架、沪宁高速公路的专营权出让给中信香港公司、香港上海实业集团等境外企业，累计引进外资9.74亿美元和3亿人民币。
特许经营权出让，不仅筹得了滚动资金，而且能够盘活基础设施，充分挖掘市政设施价值。
而负责市政设施经营的企业，由于收入与其提供的服务直接相关，它们会更积极地提供市政服务，日常经营与监督管理较之由政府直接经营也将更加到位。
6、组建上市公司
上海市先后组建了凌桥股份、原水股份等公司上市，通过发行股票和增资配股，为上海的引水工程和水厂建设筹资约23亿元。
7、股权转让
通过股权转让的方式盘活存量资产，转让方可获得资金，受让方可获得约定的投资回报。
利用股权转让的方式，上海新建设发展有限公司将其35％的股份转让给上海实业基建控股有限公司，筹集6亿美元；上海延安路高架道路发展有限公司通过转让部分国有股份给上海建工股份有限公司，筹资5亿元；上海燃气市南销售公司让出50％的权益，并进行市场竞拍，中标的上海大众科技创业（集团）股份有限公司的资金是通过增发7000万股的A股股票筹得。
8、发行城市建设债券
上海市曾发行浦东建设债券、市政建设债券、煤气建设债券，筹资96亿元。
（二）长春市基础设施开发主要融资方式
长春的基础设施主要还是依靠财政和银行贷款的方式，另外还有土地批租与置换、组建上市公司的融资项目。
目前正在积极准备使用特许经营权出让的融资方式。
1、财政拨款和国内外贷款
截至到2005年，长春市财政拨款增长到23.3亿，国内外贷款共筹集资金38.1亿元，在保证了城市基本运行费用和居民需求的同时，还保证了一些重点项目的顺利建立，并为长春的城市开发提供了重要的启动资金。
2、组建上市公司
长春市曾先后组建了三个上市公司：
长春燃气、长春经开和长春高新，积累资金分别达到40.6亿、30.9亿、17.9亿。
三个上市公司除利用股本融资方式外还通过与政府的密切关系，经营各自区域的土地开发，以支持本区域基础设施项目的建设和区域综合实力的提高。
3、土地批租与置换
土地置换是地方政府的主要收入之一，也是从事城市开发的主要资金来源之一。
土地置换在长春市城市开发过程中处处可见。
这种方法，能够在不动用其它资金的前提下吸引国内外优质资产进入，而且能够促进区域土地的升值，从而带动当地经济的发展，可谓一举多得。
长春在这方面的例子也有很多。
2007年2月，长春经开将原有近20亿的资产全部置换给上市公司，相对应的将价值20亿的土地置换进公司。
资产置换使公司主业从依靠财政补贴的电力、绿化转向房地产开发，资产质量和盈利能力也有了明显提高。
置换进入长春经开的土地资产，是位于长春南部新城核心5万平方米经营性用地等三处地块的土地开发。
公司项目所在地的南部新城和开发区是未来长春市的热点和高档市场所在。
南部新城是长春南部新城的黄金地段，是长春市未来的金融和商业中心。
土地置换在国内已经有了比较成熟的操作手段，也为城市开发提供了稳定的资金来源。
但土地是一种非再生资源，土地置换也不具备长期的发展潜力。
且随着城市的不断发展，城市用地的不断紧张，土地置换在城市基建融资体系中的地位会不断降低，不会成为将来基建资金的主要来源。
4、特许经营权
特许经营权出让等项目融资方式长春至今没有成熟的应用案例，但长春市正在计划使用类似的融资方式。
如长春市发展计划委员会在2007年底列出的15个计划基建项目中，城市投资公司自行筹资的项目有9个，其中有些项目同时拥有开发区土地置换方式融资资金；以贷款融资为主要方式的有3个；另外有BT项目两个，BOT项目一个，国债融资方式的一个。
（三）融资市场化水平比较
图1
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