#第四章 固定资产内部控制.docx
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#第四章固定资产内部控制
第一节 固定资产内部控制概述
一、固定资产控制的目标
行政事业单位内部控制的目标可以确定为：
第一，保护行政事业单位固定资产的安全完整；第二，确保固定资产会计信息的准确性和可靠性；第三，促进单位关于固定资产招标、采购、使用、日常维护、处置等办事效率的提高；第四，保证国家关于固定资产业务有关法规、政策和指令的贯彻执行，保证固定资产业务的合法性。
行政事业单位固定资产内部控制的最终目的在于：
防范固定资产业务中的差错和舞弊，保护固定资产的安全和完整，确保国有资产不流失，合理配置国有资产，保障行政事业单位履行职能，提高固定资产运营效率。
二、固定资产控制的意义
（一）现实中固定资产内部控制存在的问题
1.固定资产的账实不符，资产存量不清
2.固定资产长期被隐瞒、借用、侵占
3.政府采购法对固定资产购置的制约力度不够
4.房屋出租不规范，收支自行支配，搞“账外账”
（二）加强固定资产内部控制的意义
首先，和流动资产相比，固定资产的购置或取得，通常要花费较大的代价。
其次，行政事业单位的固定资产是国有资产的重要组成部分，是行政事业单位运转的必要条件。
再次，在改革开放之后的经济转轨过程中，行政事业国有资产具有其特殊的复杂性,因此，加强行政事业单位固定资产控制，不仅是加强公益性资产的管理，也是加强经营型国有资产管理的问题。
三、固定资产控制的原则
根据固定资产内部控制的目标并结合行政事业单位的特点，固定资产内部控制制度应遵循以下原则：
（一）风险导向原则
（二）合法并符合实际原则
（三）不兼容职务相分离的原则
一般说来，单位进行各项经济业务的职务可以大体上分为：
授权批准、业务经办、会计记录和稽核检查等四种。
固定资产采购的授权审批、固定资产处置的审批和执行、资金的出纳和保管、会计记录和稽核检查一般都应当予以分工负责。
不允许出现只是控制者、只有控制权力而不受别人控制、没有相当控制责任的工作岗位或人员，哪怕是单位的最高领导。
（四）成本效益原则
单位设立的每一项固定资产控制措施，都应当是控制效益大于控制成本的，否则，即使该项控制措施有一定的作用，也不值得设置。
（五）单位负责人责任原则
即单位负责人对本单位固定资产内部控制的建立健全及有效实施负责。
四、固定资产控制的重点
（一）固定资产管理风险
行政事业单位应当关注涉及固定资产的下列风险：
1.固定资产业务违反国家法律法规，可能遭受外部处罚、经济损失和信誉损失。
2.固定资产业务未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致资产损失。
3.固定资产购买、建造决策失误，可能造成单位资产损失或资源浪费。
4.固定资产使用、维护不当和管理不善，可能造成单位资产使用效率低下或资产损失。
5.固定资产处置不当，可能造成国有资产损失。
6.固定资产会计处理和相关信息不合法、真实、完整，可能导致单位资产账实不符或资产损失。
（二）行政事业单位固定资产控制的重点
行政事业单位在建立和实施固定资产内部控制中，应当强化对下列关键方面或者关键环节的控制：
1.职责分工、权限范围和审批程序应当明确规范，机构设置和人员配备应当科学合理。
2.固定资产取得依据应当充分适当，决策过程应当科学规范。
3.固定资产取得、验收、使用、维护、处置和转移等环节的控制流程应当清晰严密，会计核算、账簿记录和固定资产转移的文件手续应当健全。
第二节 固定资产取得和验收控制
一、固定资产取得和验收环节内部控制的基本要求
（一）不相容岗位和职务分离
1.固定资产投资预算的编制和审批；
2.固定资产投资预算的审批和执行；
3.固定资产采购、验收和款项支付；
（二）授权批准控制
严禁XX的机构或人员办理固定资产业务。
审批人应当根据固定资产业务授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。
经办人在职责范围内，按照审批人的批准意见办理固定资产业务。
对于审批人超越授权范围审批的固定资产业务，经办人员有权拒绝办理，并及时向上级部门报告。
（三）人员配备应该考虑专业素质和职业道德
行政事业单位应当配备合格的人员办理固定资产业务；办理固定资产业务的人员应当具备良好的业务素质和职业道德。
二、固定资产预算管理制度
对于重大的固定资产投资项目，应当考虑聘请独立的中介机构或专业人士进行可行性研究和评价，并由行政事业单位实行集体决策和审批，防止出现决策失误而造成严重损失。
三、固定资产请购和审批制度
对于一般固定资产采购，应由采购部门充分了解和掌握供应商情况，采取比质比价的办法确定供应商；对于重大的固定资产采购，应采取招标方式进行。
行政事业单位应当按照国家统一的会计准则制度的规定，区分融资租赁和经营租赁，并根据风险、报酬转移情况，明确固定资产租赁业务的审批和控制程序。
四、固定资产验收制度
行政事业单位应当建立严格的固定资产交付使用验收制度，确保固定资产数量、质量等符合使用要求。
固定资产交付使用的验收工作由固定资产管理部门、使用部门及相关部门共同实施。
行政事业单位外购固定资产，应当根据合同协议、供应商发货单等对所购固定资产的品种、规格、数量、质量、技术要求及其他内容进行验收，出具验收单或验收报告。
验收合格后方可投入使用。
行政事业单位自行建造的固定资产，应由制造部门、固定资产管理部门、使用部门共同填制固定资产移交使用验收单，验收合格后移交使用部门投入使用。
对验收合格的固定资产应及时办理入库、编号、建卡、调配等手续。
五、固定资产登记记录控制
（一）固定资产记录控制的基本要求
及时确认固定资产的购买或建造成本。
对需要办理产权登记手续的固定资产，行政事业单位应及时到相关部门办理。
（二）现实中固定资产业务记录控制存在的缺陷
1.参和固定资产管理的不同部门缺乏固定资产账务处理的共同依据。
2.参和固定资产管理的不同部门、不同环节之间缺乏相互制约。
第三节 固定资产使用和维护控制
一、岗位设置和不相容职务分离
（一）固定资产投保决策和执行分离
（二）固定资产管理业务和记录业务分离
行政事业单位应该设立固定资产管理机构，固定资产管理机构和固定资产记录业务要相互分离。
长期以来，不少单位将固定资产的管理职责划归财会部门，导致固定资产管理和账面记录职责重合，导致控制乏力。
财会部门的基本职能是会计核算、会计监督和资金管理。
财会部门没有条件掌控固定资产的实际情况，不可能承担起固定资产管理主体角色，主体因此而缺失或错位。
固定资产管理主体缺失或错位使得固定资产管理主体和客体相分离，财会部门不保管固定资产实物，却要承担固定资产管理的主要职责，固定资产使用部门保管或使用固定资产实物反而不承担固定资产管理主体角色。
二、固定资产日常管理
行政事业单位应加强固定资产的日常管理工作，授权具体部门或人员负责固定资产的日常使用和维修管理，保证固定资产的安全和完整。
行政事业单位应当定期或不定期检查固定资产明细及标签，确保具备足够详细的信息，以便固定资产的有效识别和盘点。
固定资产移动应当得到授权。
行政事业单位应根据国家及行业有关要求和自身经营管理的需要，确定固定资产分类标准和管理要求，并制定和实施固定资产目录制度。
三、固定资产维护保养制度
行政事业单位应当建立固定资产的维修、保养制度，保证固定资产的正常运行，提高固定资产的使用效率。
固定资产使用部门负责固定资产日常维修、保养，定期检查，及时消除风险。
固定资产大修理应由固定资产使用部门提出申请，按规定程序报批后安排修理。
固定资产技术改造应组织相关部门进行可行性论证，审批通过后予以实施。
四、固定资产安全保护措施
行政事业单位应当严格执行固定资产投保范围和政策，对应投保的固定资产项目按规定程序进行审批，办理投保手续。
对于重大固定资产项目的投保，应当考虑采取招标方式确定保险公司。
已投保的固定资产发生损失的，应当及时办理相关的索赔手续。
五、固定资产定期盘点制度
行政事业单位应当定期对固定资产进行盘点。
盘点前，固定资产管理部门、使用部门和财会部门应当进行固定资产账簿记录的核对，保证账账相符。
行政事业单位应组成固定资产盘点小组对固定资产进行盘点，根据盘点结果填写固定资产盘点表，并和账簿记录核对，对账实不符，固定资产盘盈、盘亏的，编制固定资产盘盈、盘亏表。
行政事业单位应至少在每年年末由固定资产管理部门和财会部门对固定资产进行检查、分析。
检查分析应包括定期核对固定资产明细账和总账，并对差异及时分析和调整。
对于未使用、不需用或使用不当的固定资产，固定资产管理部门和使用部门应当及时提出处理措施，报行政事业单位授权部门或人员批准后实施。
对封存的固定资产，应指定专人负责日常管理，定期检查，确保资产的安全、完整。
第四节 固定资产处置和转移控制
一、固定资产处置和转移控制制度
行政事业单位应区分固定资产不同的处置方式，采取相应控制措施。
对使用期满、正常报废的固定资产，应由固定资产使用部门或管理部门填制固定资产报废单，经行政事业单位授权部门或人员批准后对该固定资产进行报废清理。
对使用期限未满、非正常报废的固定资产，应由固定资产使用部门提出报废申请，注明报废理由、估计清理费用和可回收残值、预计出售价值等。
行政事业单位应组织有关部门进行技术鉴定，按规定程序审批后进行报废清理。
对拟出售或投资转出的固定资产，应由有关部门或人员提出处置申请，列明该项固定资产的原价、已提折旧、预计使用年限、已使用年限、预计出售价格或转让价格等，报经行政事业单位授权部门或人员批准后予以出售或转让。
二、不相容职务分离
至少应该加强以下两个环节的职责分离。
第一，固定资产处置的审批和执行分离；第二，固定资产取得和处置业务的执行和相关会计记录。
三、固定资产处置转移程序控制
固定资产的处置应由独立于固定资产管理部门和使用部门的其他部门或人员办理。
固定资产处置价格应报经行政事业单位授权部门或人员审批后确定。
对于重大的固定资产处置，应当考虑聘请具有资质的中介机构进行资产评估。
对于重大固定资产的处置，应当采取集体合议审批制度，并建立集体审批记录机制。
固定资产处置涉及产权变更的，应及时办理产权变更手续。
四、固定资产处置转移记录控制
对固定资产处置及出租、出借收入和发生的相关费用，应及时入账，保持完整的记录。
行政事业单位对于固定资产的内部调拨，应填制固定资产内部调拨单，明确固定资产调拨时间、调拨地点、编号、名称、规格、型号等，经有关负责人审批通过后，及时办理调拨手续。
固定资产调拨的价值应当由行政事业单位财会部门审核批准。
第五节 固定资产内部控制主要环节及检查
行政事业单位固定资产内部控制基本上可以分为预算控制、授权批准控制、职责分工控制、定期盘点制度、维护保养制度、处置制度、账簿记录控制等七大环节。
表4－1固定资产内部控制主要环节及检查
内部控制环节
内部控制要点
内部控制检查
1.预算制度、交易授权
固定资产增减应编制预算（大单位要有年度预算，小单位要有计划）
检查固定资产的取得和处置是否依据预算，对实际支出和预算之间的差异以及未列入预算的特殊事项，检查其是否履行特别的审批手续
2.授权批准制度
固定资产购建支出预算只有经过高层管理机构批准方可生效；所有固定资产的取得和处置均需经管理当局的书面认可。
不仅要检查授权批准制度本身是否完善，还要关注授权批准制度是否得到切实执行
3.职责分工制度
对固定资产的取得、记录、保管、使用、维修、处置（不相容职务）等，均应明确划分责任，由专门部门和专人负责
检查和观察分工的恰当性
4.维护保养制度
建立日常维护、定期检修制度
检查制度的合理性和实际执行情况
5.定期盘点制度
确定数量、存放地点、使用状况。
定期盘点制度的作用：
①验证账面各项固定资产是否真实；②了解固定资产的放置地点和使用状况；③发现是否存在未入账的固定资产
了解和评价企业固定资产盘点制度，注意查询盘盈、盘亏固定资产的处理情况
6.处置转移制度
投资转出、报废、出售、调拨转出等均要有一定申请报批程序
检查报批程序的合理性和执行有效性
7.账簿记录制度
设置总账、明细账、固定资产登记卡；按类别、使用部门、特点进行明细分类核算；增减变化均有原始凭证。
检查明细账和登记卡设置的完善性，固定资产增减变化时原始凭证的充分性
第六节 案例分析
案例一：
两家医院固定资产内部控制制度分析
一、案例介绍
自上世纪90年代以来，组织内部控制研究逐步成为我国理论界和实务界关注的一个重要领域。
我国政府对此予以了相当的重视。
财政部先后颁发了一系列用于指导全国各单位建立内部会计控制的规范文件。
本部分以两家医院固定资产内部控制作为分析对象，比较它们在内部控制上的优劣，从而为行政事业单位尤其是事业单位固定资产内部控制制度的建立提供思路。
（一）A医院的固定资产内部控制情况
A医院是一家省级公立综合医院，医院科室齐全、设备先进，医院内部管理和内部控制相对比较健全，它的主要内部控制内容包括：
控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督这五大要素，并在COSO内部控制整体框架指引下，结合我国国情形成了具有一定特色和较高水准的内部控制系统。
A医院首先界定了固定资产业务的范围及内容，其业务流程包括：
1.固定资产采购决策
A医院有关制度规定，有关科室需要购置医疗设备等固定资产，首先应该在年初提出申购说明，要求说明购置固定资产的用途、医疗功效、设备预计使用率和使用效益以及设备价格等，医院决策机构召开行政以及专业人士联席会议，商讨各个科室设备购置计划，根据医院财力、医疗需要程度、设备预计使用效率及效益等情况，制定年度医疗设备等固定资产购置预算。
已经纳入固定资产购置预算的项目，在有关科室正式提出购置申请时，医院相关领导可以根据医院预算，根据医院财务状况，对申购请求作出批复；对于没有纳入正式预算的申购请求，医院要召开专门会议，讨论是否批准申购请求。
有关科室在没有相应授权的情况下，不得私自决策进行采购，重大资产项目采购在有预算的同时，还必需进行集体决策。
2.固定资产购置流程
A医院设置了较为完备的固定资产购置流程，具体情况如图4－1所示。
3.固定资产处理流程
A医院建立了良好的固定资产处置流程，如图4－2所示。
4.资产实物台账管理和报废流程
（1）台账的设置和保管要求。
设置专人负责台账登记工作；制定了明确的登记凭证的要求和保管期限等。
（2）台账的登记。
包括入库登记、领用登记、报废或转移登记。
（3）期末报告。
按季向财务部报送报表。
（4）盘点制度。
单位建立较为严格的固定资产定期盘点制度，对于盘盈或盘亏的固定资产项目，应该追究原因，报经批准后及时作出账务处理。
（5）资产地点转移。
包括固定资产在部门内部院区内移动，部门之间在院区内移动，转移给其他单位的，买入时直接存放在其他单位的资产等，对于这些资产转移都要作出明确记载，以免时间长了导致遗忘，造成资产流失。
（6）资产报废、出售的审批和实物处置。
包括不同固定资产报废的程序，如报废要经过正常流程，各个环节需要履行审批、经受签字等手续，而且对于报废资产要及时销账，报废收入及时入账。
5.固定资产盘点制度
（1）盘点目的。
通过盘点来确定单位固定资产是否安全，促进固定资产账实相符。
（2）盘点制度适用范围。
列入单位固定资产账目的所有资产项目。
（3）盘点制度涉及到的部门及其职责。
包括财务部门、主管部门及使用部门的职责。
（4）盘点程序。
包括基础工作、盘点方法和盘点时间、差异处理以及盘盈盘亏的会计处理。
（二）B医院内部控制简介
1.B医院内部控制流程
B医院也是一家大型综合性医院，医院楼房等建筑物、医疗设备等金额规模巨大的固定资产较多，固定资产占到医院资产很重要的组成部分。
因此B医院非常关注固定资产的内部控制，以保障固定资产的安全、效率以及固定资产相关业务合法、合规。
B医院关于固定资产内部控制的关键控制点和业务流程如图4-3所示。
比较详细的内部控制制度设置情况此处省略。
2.B医院固定资产内部控制的特点
通过对B医院固定资产管理业务流程的分析，可以看出该医院关于固定资产的内部控制有以下特点：
（1）围绕固定资产业务合规、效率、安全目标进行控制
内部控制目标是指导其设计和实施的根本指南。
内部控制必须围绕所要实现的目标。
控制活动是否有效，主要的衡量标准就是控制活动能否和控制目标保持一致。
B医院固定资产内部控制的目标主要有保证固定资产安全性、固定资产使用效率、涉及固定资产业务活动的合法性和会计信息的真实可靠。
要想使控制活动能够和控制目标保持一致，内部控制设计就要关注上述问题。
因此，该医院在提出固定资产内部控制目标的基础上，进一步预测了固定资产管理过程中可能出现的安全风险、效率风险及合规风险，围绕内部控制目标设计了有关固定资产业务流程步骤和控制点，可以保证关于固定资产会计信息的可靠性、企业财产的安全性和合法性。
（2）组织结构严密，岗位责任明确，强调授权审批控制
医院规模巨大，由于精力有限，最高级管理者必须进行分权管理，这就产生了授权的问题，医院固定资产相关的业务活动也应该按照一定的审批程序进行。
内部控制必须确定授权审批的程序、保证权力的分配和责任界定相配合，既要设计出合理的授权审批控制措施，又要保证授权活动的贯彻实施。
按照授权审批对象的发生频率和范围可以把授权审批活动划分为一般授权和特别授权。
一般授权针对的是经常发生、涉及范围较广的日常经济业务。
在此案例中，比如，设备管理部门和固定资产使用部门依据有关单据对新增固定资产共同进行验收；固定资产使用部门根据固定资产性能及使用现状提出维护修理计划，由设备管理部门审核，报医院分管领导审批后实施；关于固定资产的清查由设备部和财务部共同定期组织实施。
特殊授权针对的是发生频率较低，较为重要的非常规活动，例如重大的项目投资决策等等，主要规定了这些活动的决策程序、制衡机制和权责分布。
例如，该医院关于固定资产报废的处置，单台原值在5万元以上50万元以下的固定资产由使用单位提出初步鉴定意见，医院鉴定组鉴定，报院长审批；关于固定资产数额巨大的，需经财务部会同设备部审核，报院级领导办公会审批，财务部根据审批结果及时入账。
（3）突出闲置固定资产的处置
闲置的固定资产是指连续停用1年以上或新购设备因计划变更不用以及技改等更换下线，但是仍具有使用价值的固定资产。
在此案例中，该医院对于闲置固定资产的处置从审批同意到妥善保管、到正确核算、再到充分有效利用都作了相应的规定，并在此过程中注意各部门的有效制衡。
二、案例点评
（一）A医院固定资产的内部控制评价
1.注重流程管理
从上述的介绍中可以看到，A医院固定资产内部控制执行的是流程管理。
不少行政事业单位虽然有一整套的管理制度，但是执行起来却不尽人意。
A医院在这方面做得就比较好，在流程设计上比较科学合理，有效地指导了业务人员的工作。
这样就可以做到，相关人员的工作不是来自于领导的命令或者指令，而是按程序办事。
2.注重固定资产实物台账管理
A医院设立了完善的固定资产实物台账管理制度，对台账的设置、登记、保管、报告进行了详细的规定，并得到有效执行。
3.注重固定资产的内部控制自我评价
A医院内部控制制度中的一个重要组成部分就是内部控制评价。
该医院制定了详尽的内部控制审核项目，从固定资产的购置到日常管理及处置，都是医院内部审核小组密切关注的对象。
通过内部审核，A医院有效地监督了内部控制的运行情况，对出现的问题能够及时发现，并予以纠正。
（二）B医院固定资产内部控制评价
综合上述B医院内部控制流程及其特点介绍，B医院关于固定资产内部控制目标非常明确，注重风险导向；在风险导向基础上，考虑内部控制制度设计，比较有针对性；内部控制重点非常突出，比如非常关注各个环节的授权审批和闲置固定资产的控制。
（三）对A医院和B医院固定资产内部控制的比较评价
1.关于固定资产取得的控制
鉴于固定资产购置本身所具有的投入资金多、影响持续时间长、回收慢、风险大的特点，决定了固定资产购置决策直接影响着医院未来长期发展、经济效益和社会效益，因此，医院在进行固定资产购置决策前，应开展购置项目的可行性研究。
在这方面，A医院突出了固定资产购置的决策，而B医院对于固定资产的预算以及以各种取得方式增加的固定资产的验收、入库、保险控制就较少涉及，容易造成盲目购置，造成投资失误，预算失控。
2.良好的员工素质和重视内部控制的氛围是内部控制有效实施的保证
内部控制系统的有效性并不一定体现在设计的完美上，关键还在于能否有效运行。
虽然B医院表面上建立了较为健全的固定资产内部控制，但是2006年该医院主管基建的一名副院级领导由于固定资产处置过程中营私舞弊，出现严重经济问题，受到严肃处理。
为什么会发生如此严重的经济案件？
这也是不少单位目前内部控制过程中容易忽略的问题，制度的制定关键在于有效的落实。
A医院有一个重视内部控制的文化氛围，为内部控制系统提供了很好的环境。
从院级领导、固定资产管理部门、固定资产使用单位领导、每个涉及固定资产购置、管理、处置的员工都有着自我核查的意识。
（四）两家医院固定资产内部控制的共同缺陷
从上述资料可以看出，A医院已经建立了较为完备的固定资产内部控制，包括购置决策控制、购置环节控制、使用维护控制、处置控制等,但是很难对固定资产使用效率做出评价。
公立医院应该在固定资产内部控制制度设计上考虑固定资产使用绩效目标的实现，应该从以下几个方面着手。
第一，在固定资产购置的预算环节，必须要求申请购建部门认真进行可行性分析，其中就包括固定资产预期使用绩效分析，包括设备使用率预测、设备对于提高诊疗效率提高的预测以及社会效益预测等。
第二，在固定资产购建完成投入使用后，医院不仅应该关注使用过程中的资产安全，更应该关注固定资产投入使用后设备或病房运转负荷情况，分析设计运转负荷能力和实际运用负荷之间的差异。
案例二：
大批量电脑招标采购案例
一、案例介绍
（一）案例背景
本项目为学校电脑采购项目，于200×年8月23日下达给政府采购中心，被列入政府采购范围。
这次联合集中采购计算机为3120台，涉及120所学校，分布在C市D新区的各个地方，计算机的配置要求高，尤其是120台教师机的配置要求具有极高性能价格比的高档多媒体PC机。
（二）招标准备
由于本次招标计算机数量多，所以在确定招标方式上，既考虑120所学校需要计算机的时间上的急迫性，又考虑到采购程序的严密性、招标的最大范围的公开性，最终把招标方式确定为公开招标。
8月24日以公开招标的方式在D新区政府采购网站发布招标公告，8月25日在《×
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