财政违法行为处罚处分条例讲课稿.doc

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财政违法行为处罚处分条例讲解稿

目录：

一、前言

二、关于《处罚处分条例》中执法主体的问题

三、国家机关和行政事业单位的财政违法行为

四、企业的财政违法行为

五、国库及金融机构财政违法行为

六、财政违法行为处理、处罚和处分

七、财政违法行为构成犯罪的刑事责任

八、行政处罚应遵循的原则

一、前言

1、《处罚处分条例》是约束谁的？

《财政违法行为处罚处分条例》（为方便叙述，以后简称《处罚处分条例》）是约束谁的呢？

大家别想当然地认为是财政部门违法，从全部内容上看这个条例应该称为违反财政法规的处罚处分条例更恰当，因此它约束的对象是所有涉及财政资金及财政相关管理法规的部门、单位和个人：

既包括财政部门本身，也包括了其他的部门，如执收单位：

税务部门以及有收入职能的部门。

财政支出的使用部门：

行政机关、事业单位以及企业等。

2、财政的定义：

什么是财政？

财政是国家为了实现其管理职能的需要，凭借着国家的政治权力进行的国民收入的分配和再分配，是随国家的产生和发展而从社会产品分配中独立出来的一种分配关系。

既然财政是一种分配关系，那么有收有支就不是财政部门几个人的事情，而是大家的事情，大家的事情就应该要有一个统一的要求和规定，这些要求和规定就是一系列涉及财政收支、财政管理、财政监督的法律和规章制度，如《预算法》、《会计法》等等。

财政涉及的面宽，不是几个人的事情，大家的水平也高低不一，思想境界、认识水平、工作能力都有差异，执行政策难免会出现问题，为了避免出现问题，于是就要求有一个约束的东西，哪些是不能做的，做了就要受到制裁。

3、《处罚处分条例》的立法目的：

《处罚处分条例》开宗明义第一条就明确规定了“为了纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序，制定本条例”。

说明了有违反财政法规的行为，这些行为会扰乱国家的财政经济秩序，因此才需要制定本条例。

1987年6月国务院就出台了一个《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（为了方便我们简称《暂行规定》），过去更早一些也有相应的规定，分散在不同的规章制度中。

如反贪污、反浪费的规定中就有涉及财政违法行为的。

4、为什么有了《暂行规定》还要出台《处罚处分条例》？

（必要性）

管理制度总是从无到有，从分散到集中，从不完善逐步修订完善，总是要适应时代变化，与时俱进。

1987年6月国务院出台的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》，经过这么多年的运行和实践，随着改革开放的深入，随着市场经济建设的推进，随着与国际市场的接轨，新的矛盾和问题总是在不断涌现，很多新问题是《暂行规定》解决不了的了。

现在看来，《暂行规定》存在较多问题：

（1）、《暂行规定》的一些内容与现行有关法律、行政法规的内容不相协调。

《暂行规定》实施后，国家相继出台了一批新的财政法规，如《预算法》、《审计法》、新的《会计法》、《税收征管法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等，《暂行规定》中的处理、处罚、处分规定与上述法律不相衔接。

（2）、《暂行规定》的适用范围过窄。

《暂行规定》只适用于国有单位，在过去财政资金也主要只安排给国有单位，但是现在不同了，现在财政支持的对象扩大了许多，财政资金深入到了很多领域，市场经济条件下所有的市场主体要求在同等的经济、法律条件下平等竞争。

这些都需要纳入规范管理的范畴。

（3）、《暂行规定》有关财政违法行为的分类已明显滞后于形势的发展。

随着市场经济的发展，新的违法种类和表现形式出现了（参见P.19页如虚列投资完成额、擅自提供担保、骗取外国政府贷款、擅自处置国有资产等）这就需要新的《处罚处分条例》来约束。

（4）、《暂行规定》有关企业国有资产管理方面的内容已不适应国有资产管理改革的需要。

国有企业的改革在深入，国有资产正逐步退出竞争领域，政府从行政管理者变为了国有出资人（比如《暂行规定》中对企业挪用生产性资金、扩大开支标准等的处罚就不合适了），怎么规范国有资产的退出也需要一个《处罚处分条例》。

5、制定《处罚处分条例》的指导思想

注意与有关法律、行政法规相衔接。

重点解决财政执法过程中存在的突出问题。

强化对财政违法行为人的处罚、处理和处分。

（国家机关是非营利单位，行政经费及其工作人员的工资都来自于财政拨款，对单位的罚款处罚难以操作，而且效果不好，因此主要是处分人）。

6、《处罚处分条例》的基本框架

《处罚处分条例》共计35条，内容分为：

（1）立法宗旨及生效的规定：

第1条和35条。

（2）执法主体及违法主体的规定：

第2条和33条。

（3）违法行为及处罚处分规定：

第3-21条和23-27条，34条。

其中3-17条为一些具体财政违法行为，18条为会计违法行为，19条为行政性收费违法行为，20条为刑事责任，21条为妨碍公务行为，23-27条为处理措施及程序，34条为参照处理的规定。

（4）对调查和检查的规定：

第22条，28-30条。

（5）对处罚处分的程序规定：

第31-32条。

关于对财政违法行为的处罚处分的步骤是：

处理前的检查、调查----处理决定（责令停止、纠正行为、没收所得等）----处罚处分（对单位：

警告和通报批评，个别处以罚金，而且主要负责人和直接责任人要受相应处分；对个人：

有罚金，其他各项处分）----申诉复议----刑事责任。

7、《处罚处分条例》与87年的《处罚规定》相比，有5个方面的亮点：

明确了省级以上人民政府财政部门派出机构的执法主体资格；

将使用范围扩大到所有有财政违法行为的单位和个人；

根据不同的违法主体，详细列举了16类财政违法行为种类；

赋予了执法主体银行存款查询权、证据先行登记保存权、公告权等；

细化了有财政违法行为的国家机关公务员的行政处分；

二、关于《处罚处分条例》中执法主体的问题

1、关于执法主体的概念；所谓执法主体，就是这个法由谁来负责执行的问题，是指享受行政执法权，进行行政执法行为的组织。

包括三种：

（1）行政机关。

（2）法律、法规授权的组织。

《行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

因此，除行政机关拥有行政执法权外，经法律、法规授权的组织也可以行使行政执法权，成为行政执法的主体。

当然，这些组织要成为行政执法的主体，必须具备一定的条件：

一是必须有法律、法规的明确授权；二是该组织必须是具有管理公共事务职能的组织。

（3）受行政机关委托的组织。

基于公共管理的需要，行政机关还可以依法将自己拥有的行政执法权委托给非行政机关行使。

但受行政机关委托的组织必须具备下列法定条件：

一是该组织应属依法成立的管理公共事务的事业组织；二是该组织应具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；三是对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织相应的技术检查或者技术鉴定。

   与法律、法规授权的组织不同，受行政机关委托的组织，不具有行政主体的地位，其在委托范围内，不能以自己的名义，而仅以委托行政机关的名义实施行政执法，且不得再委托其他任何组织或者个人实施行政执法；其实施行政执法的行为受委托机关的监督，并由委托机关对其行为的后果承担法律责任。

2、《处罚处分条例》的具体执法主体（《处罚处分条例》第二条中的规定）

（1）财政部门：

县级以上政府的财政部门，省级以上政府财政部门的派出机构，如中央财政的专员办、部分省财政在地市设立的财政监督派出机构（山东、陕西、湖北等）。

（2）审计部门：

县级以上政府的审计部门，省级以上人民政府审计机关的派出机构，如审计署有25个派出审计局和18个特派员办事处。

（3）监察部门：

监察机关及其派出机构。

（4）公务员的任免机关。

（第二条第四款）

3、执法主体的执法权限

所谓执法主体权限就是指各个执法主体应限定在各自的职权范围内，或者限定在规定的职权范围内行使，不能超越权限执法。

执法主题的权限不是不能的，《处罚处分条例》第二条第三款规定：

“根据需要，国务院可以依法调整财政部门及其派出机构、审计机关及其派出机构的职权范围。

”

财政审计机关职权范围内处理处罚：

《处罚处分条例》第二条第一款规定：

“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。

省级以上人民政府财政审计派出机关处理处罚：

《处罚处分条例》第二条第二款规定：

“省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定；审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。

监察机关和公务员的任免机关处分公务员：

《处罚处分条例》第二条第四款规定：

“有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。

”

不是公务员的纪律处分怎么办？

《处罚处分条例》第三十四条还规定了“参照本条例有关规定执行”。

4、执法主体的权力（5项：

要求配合、查询、登记、停止、公告）

（1）要求被调查、检查的单位或者个人予以配合的权利。

《处罚处分条例》第二十一条规定：

财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，被调查、检查的单位和个人应当予以配合，如实反映情况，不得拒绝、阻挠、拖延。

 如果不配合怎么办？

首先责令限期改正。

逾期不改正的，对属于国家公务员的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

（2）对被调查、检查单位银行存款的查询权利。

《处罚处分条例》第二十二条规定：

财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款，有关单位和金融机构应当配合。

按照有关规定在依法进行调查或者检查时，执法人员不得少于２人，并应当向当事人或者有关人员出示证件；查询存款时，还应当持有县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关签发的查询存款通知书，并负有保密义务。

（3）证据的先行登记保存权利。

《处罚处分条例》第二十三条规定：

财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下（前提条件），经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准（必要手续），可以先行登记保存，并应当在７日内及时作出处理决定。

在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

（4）责令停止财政违法行为、暂停拨付财政拨款的权利。

《处罚处分条例》第二十四条规定：

对被调查、检查单位或者个人正在进行的财政违法行为，财政部门、审计机关应当责令停止。

拒不执行的，财政部门可以暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用；审计机关可以通知财政部门或者其他有关主管部门暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用，财政部门和其他有关主管部门应当将结果书面告知审计机关。

（5）公告的权利。

《处罚处分条例》第二十六条规定：

单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。

三、国家机关和行政事业单位的财政违法行为

《处罚处分条例》从第三条到第十九条一共列举了16类（下列分类中机关和企业有交叉）48种财政违法行为，违法主体涉及国家机关及其工作人员的有14类，涉及企业及其工作人员的有6类。

涉及国家机关的14类都与财政部门有关，其中有4类违法行为的主体直接就是财政部门（财政收入、收入上缴、预算管理、资金上解下拨、）。

（一）违反财政收入管理的有关行为（涉及机关单位的三项）

财政收入分为税收收入、非税收入、债务收入，税收收入是主体。

本处的财政收入主要指税收收入和非税收入。

新的政府收支分类改革将财政收入分为六类：

税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入。

按照新的分类规定，就有五类收入是这里要讲的财政收入。

1、违反国家有关财政收入管理规定的行为。

（违法主体是执收单位及其工作人员）

（1）违反规定设立财政收入项目；属于巧立名目乱收费。

（2）违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限；属于扩大范围乱收费。

（3）对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称征收；

（4）缓收、不收财政收入； 

（5）擅自将预算收入转为预算外收入； 

（6）其他违反国家财政收入管理规定的行为。

2、违反国家有关财政收入上缴规定的行为（违法主体是执收单位及其工作人员）

（1）隐瞒应当上缴的财政收入； 

（2）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入； 

（3）坐支应当上缴的财政收入； 

（4）不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库； 

（5）违反规定退付国库库款或者财政专户资金； 

（6）其他违反国家财政收入上缴规定的行为。

3、违反财政收入票据管理规定的行为（违法主体是单位和个人）

（1）违反规定印制财政收入票据； 

（2）转借、串用、代开财政收入票据；票据管理办法规定，除发票、收费收据主管机关按国家规定对一些特殊、零星经济业务代开监管发票、收费票据外、其他任何单位和个人不得代开发票和收费票据。

（3）伪造、变造、买卖、擅自销毁财政收入票据； 

（4）伪造、使用伪造的财政收入票据监（印）制章； 

（5）其他违反财政收入票据管理规定的行为。

**4、违反国家有关上解和下拨财政资金规定的行为。

（违法主体是财政部门、国库机构及其工作人员）

（1）延解、占压应当上解的财政收入；（财政及国库、金融机构）

（2）不依照预算或者用款计划核拨财政资金；（财政及国库）

（3）违反规定收纳、划分、留解、退付国库款项或者财政专户款项；（国库机构和金融机构）

（4）将应当纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算；（财政及国库、金融机构）

（5）擅自动用国库库款和财政专户资金；（执收单位及国库、金融机构）

（6）其他违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为。

**5、违反国家预算管理规定的行为。

（1）虚增、虚减财政收入、财政支出；（财政部门及国库部门）

（2）违反规定编制批复预算或者决算；（财政及政府部门）

（3）违反规定调整预算；（政府部门）

（4）违反规定调整预算级次、预算收支种类；（财政、国库、金融机构）

（5）违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金；

（6）违反国家关于转移支付管理规定的行为；

（7）其他违反国家有关预算管理规定的行为。

（二）、违反财政支出管理的有关行为（涉及机关单位的七项）

1、违反规定使用、骗取财政资金的行为（违法主体是机关及其工作人员）

（1）国家机关骗取财政资金的行为；主要以虚报、编造、冒领等手段骗取财政资金

（2）截留、挪用财政资金；

（3）滞留应当下拨的财政资金；

（4）扩大开支范围，提高开支标准；

2、违反国家有关国有资产管理规定的行为（违法主体是机关及其工作人员）

（1）在等登记环节：

取得资产不登记或者不及时登记，擅自占有、使用，虚增虚减国有资产价值。

（2）在核算环节：

基建完工不办理决算，国有资产不入帐私设帐目。

（3）在处置环节：

违反规定非转经、违法规定处置国有资产、随意核销债权。

3、违反国家建设投资项目管理的行为（违法主体是机关及其工作人员）

（1）截留、挪用国家建设资金； 

（2）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金； 

（3）违反规定超概算投资； 

（4）虚列投资完成额； 

4、违反国家规定提供担保的行为（违法主体是机关及其工作人员）

主要表现是：

擅自提供担保。

担保法规定国家机关不得为保证人，国务院批准的外债担保除外。

5、违反国家有关账户管理规定的行为（违法主体是机关及其工作人员）

主要表现是：

擅自在金融机构开立、使用账户。

6、滞留、挪用、骗取外国贷款的行为。

（违法主体是机关及其工作人员）

（1）以虚报、冒领等手段骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

（2）滞留政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

（3）截留、挪用政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

7、将财政资金或者其他公款私存私放的行为（违法主体是机关及其工作人员）

（1）截留各项收入，私存私放；

（2）虚列支出将财政资金等公款违规转出、私存私放；

（3）将违规收取的各项收入不入帐，私存私放；

（4）将骗取的财政资金转入擅自设置的帐目，私存私放；

（5）利用有关单位套取资金转放擅自设置的帐目，私存私放；

（6）通过篡改会计帐目违规转出资金，私存私放；

（三）、其他财政违法行为（涉及机关单位的二项）

1、违反会计管理规定的行为

《处罚处分条例》第十八条规定：

属于会计方面的违法行为，依照会计方面的法律、行政法规的规定处理、处罚。

对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，属于国家公务员的，还应当给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

2、违反行政性收费管理规定的行为

《处罚处分条例》第十九条规定：

属于行政性收费方面的违法行为，《中华人民共和国行政许可法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等法律、行政法规及国务院另有规定的，有关部门依照其规定处理、处罚、处分。

行政性收费中的违法行为：

（1）为按国家规定的收费审批权限批准，擅自出台收费项目，扩大收费范围，提高收费标准；

（2）将国家机关职责范围内的公务活动变无偿为有偿，从中非法获益；

（3）利用办实体、搞创收，把一部分国家机关的职能转移、分解到下属从事第三产业的经济实体，进行有偿服务，从中收费提成；

（4）利用职权和行业垄断地位强行服务，强买强卖，搭车收费，从中谋利；

（5）利用职权和行业垄断地位，以保证金、抵押金、储蓄金、集资、赞助等形式变相收费；

（6）部门职能交叉，重复收费；

（7）只收费不服务，公开敲诈勒索；

（8）截留、滞留、挪用行政性收费资金等。

*四、企业财政违法行为

1、违反国家有关投资建设项目规定的行为

（1）截留、挪用国家建设资金； 

（2）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金； 

（3）违反规定超概算投资； 

（4）虚列投资完成额； 

（5）其他违反国家投资建设项目有关部门规定的行为。

2、违反国家有关财政收入上缴规定的行为

（1）隐瞒应当上缴的财政收入； 

（2）截留代收财政收入的行为； 

（3）其他不缴或者少缴财政收入的行为。

3、违反国家有关财政支出管理规定的行为

（1）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

（2）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；

（3）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益；

（4）其他违反规定使用、骗取财政资金以及贷款的行为。

4、违反财政收入票据管理规定的行为

（1）违反规定印制财政收入票据； 

（2）转借、串用、代开财政收入票据；票据管理办法规定，除发票、收费收据主管机关按国家规定对一些特殊、零星经济业务代开监管发票、收费票据外、其他任何单位和个人不得代开发票和收费票据。

（3）伪造、变造、买卖、擅自销毁财政收入票据； 

（4）伪造、使用伪造的财政收入票据监（印）制章； 

（5）其他违反财政收入票据管理规定的行为。

5、将财政资金或者其他公款私存私放的行为

（1）将各项收入全部或者部分截留在法定帐目外，在帐外核算、使用；

（2）私设“小金库”帐外帐；

（3）以虚列支出、重复列支等方式将财政资金等公款违规转出、私存私放；

（4）将代收的财政收入私自截留，私存私放；

（5）骗取财政资金等公款转入擅自设置的帐目，私存私放；

（6）利用假发票或者私自购买发票等手段套取现金，私存私放；

（7）企业和个人与机关相互勾结，套取现金，私存私放；

（8）篡改会计帐目，将资金转出法定帐目，私存私放；

（9）将财政资金或者其他公款以定期存单的形式私存私放；

（10）企业和个人在国内外投资收益不入帐，转为帐外资产；

（11）私设“小金库”用于职工福利或者挥霍浪费；

（12）财政资金或者其他公款私自借出，超过一年以上不还等违法行为。

五、国库及金融机构财政违法行为

1、将预算收入转为预算外收入的行为：

财政、国库等部门为了控制、调剂预算收入完成进度或处于其他目的，在清理核实预算收入、进行收支对帐的过程中，通过调整预算收支科目、调整国库收支帐表等方式，把预算内收入调整转为预算外收入。

2、延解、占压应当上解的财政收入：

（1）国库管理机构及其工作人员对各收入执收单位征收缴入国库的收入库款，不按国家规定的解缴时间，及时足额办理上解、上划上级国库机构或集中汇缴的国库机构，形成财政收入的延解、占压；

（2）承担国库经收业务的金融机构及其工作人员，违反法律、法规的要求和对财政收入款项解缴时间的规定，不及时足额上解财政收入款项，形成收入款项的延解、占压；

3、不依照预算或者用款计划核拨财政资金的行为：

（1）国库机构及其工作人员对财政部门签发的拨款凭证，不按规定要求、时限、金额及时办理库款拨付和转款手续，滞拨、少拨、多拨、甚至不拨库款。

（2）国库经收处和有关金融机构及其工作人员，不按国家规定和财政资金拨款要求，及时足额办理预算资金的拨付、转付业务，造成财政资金的滞留、多拨、少拨、占压等。

4、违反规定收纳、划分、留解、退付国库款项或者财政专户款项的行为：

（1）国库机构、承担国库经收业务的金融机构及其工作人员对入库的预算收入不审核，对入库级次、预算科目等方面的问题不指出纠正，是工作失职！

（2）国库机构、承担国库经收业务的金融机构及其工作人员不及时办理划转国库手续，拒收或者延解积压预算收入。

（3）国库机构未正确按照国家财政预算管理体制规定将财政收入在各个预算级次之间划分、留解、准确入库。

（4）未按照规定程序或者不具备合法手续办理国库款和财政专户款项的退付行为。

5、将应纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算的行为：

根据国家有关财政预算资金、预算外资金管理规定，一切税收收入资金应当全部缴入国库。

对于行政性收费、政府性基金等非税收入，实行收支两条线，分期分批纳入预算管理，一部分缴入国库，一部分缴入财政专户。

不按照此规定执行就是财政违法行为。

6、擅自动用国库款和财政专户资金行为：

（1）经理国库和财政专户业务的金融机构未经有关政府财政部门同意，动用国库国款、财政专户款项，办理退库和退付财政专户款项：

（2）经理国库或财政专户业务的金融机构违反规定将国库库款和财政专户款挪作他用：

（3）国库机构、经理国库或财政专户业务的金融机构不及时收纳、留解税收收入、非税收入、或者延解、占压国库库款、财政专户款；

（4）国库机构、经理国库或财政专户业务的金融机构不及时将预算拨款、预算外资金拨款等财政资金划入用款单位帐户，占压财政性资金。

7、违反国家预算管理规定的行为：

（1）通过国库机构人为调增财政收入科目达到虚增财政收入的目的；

（2）在预算调整期，通过国库机构虚假调库冲减已入库收入，虚减少当年财政收入；

（3）通过国库机构调库，人为调增财政支出科目数据；

（4）通过国库机构调库，人为调减财政支出科目数据；

8、违反规定调整预算级次、预算收支种类行为：

国库机构、经理国库和财政专户业务的金融机构极其工作人员，在收纳、划分财政收入过程中，为了达到