公共行政学五公共组织.docx

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公共行政学五公共组织

（2）委员会制

委员会制是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。

委员会制的优点：

①集思广益，民主决策。

它可以广泛地听取各方面的意见，集中集体智慧进行决策，提高决策质量和可行性。

②既有分工，又有合作，这样可以减轻负担，有利于专业化管理。

③互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。

委员会制的缺陷是：

①事权分散，难以集中统一。

行动迟缓，容易贻误时机。

②决策成本高，容易出现议而不决，决而不行，行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下。

③互相推诿，责任不明确。

容易出现大家都负责，大家又都不负责的现象。

4、层级制与机能制

（1）层级制

层级制又分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。

层级制的优点是：

①层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率。

②责任明确，有利于监督。

③行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评。

④有利于推行决策。

层级制的缺陷是：

①如果层级过多，信息传递缓慢或失真，造成决策失误。

②节制严格，不利于调动下属的积极性。

③容易出现家长制和依附性上下级关系。

（2）机能制

机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。

机能制的优点是：

①可以扩大公共组织的管理职能。

②专业分工，有利于专业化管理，提高效率。

③分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。

机能制的缺陷是：

①职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果。

②分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率的后果。

五、公共组织结构

公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。

公共组织结构方式取决于公共组织的职能目标、职位和职权以及人员划分等诸要素的构成方式。

一般来说，公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。

公共组织结构的纵向结构，是公共组织的层级结构。

这是一种层层节制，上下一体，目标一致的组织结构。

公共组织的纵向结构是行政权力愈往上愈大，管辖范围愈往上愈大的客观反映。

公共组织的横向结构亦称分部化或部门化。

横向结构是为了扩大行政管理职能。

公共组织结构的纵向结构与横向结构相结合，有人称之为复式结构，它是当代公共组织结构的特点之一。

这就要求管理层次与管理幅度必须适当，既有利于统一领导又有利于协调合作。

1、公共组织结构的层级结构

公共组织结构的纵向结构，亦即层级化。

它是指公共组织内部按上下层级关系有序构成形式。

组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。

它以上下关系为重点，以命令与服从为原则，职位、职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。

每一层级都有其自己的管辖范围，有其自己职责和权力。

层级越高，管辖范围越大，其职责和权力也越大。

层级化要求下级必须服从上级，听从上级的领导、指挥与命令。

信息沟通是通过逐级传递的方式来实现。

无论公共组织的层级多么低，一般都具备上级行政组织的管理职能，其行政目标必须与上级行政目标保持一致。

2、公共组织结构的分部结构

公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。

它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。

一级政府，除领导决策机关之外，按行政目标、权力责任、专业性质或管辖区域的不同而划分若干个平行的职能部门。

这种划分既是对行政职能目标的分解，也是扩大公共行政管理的职能并进行行政分权。

公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：

（1）按管理职能和职能目标来划分行政部门。

每个行政部门之间的地位是平等的，没有上下级的隶属关系和领导与被领导的关系。

它们各自有自成体系的行政职能、业务范围和权力与责任。

（2）按地区划分行政部门。

公共行政管理必须在一定的地域空间里进行。

（3）按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。

六、管理层次与管理幅度

公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。

这是公共组织结构的关键问题。

管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。

任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。

管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。

管理层次过少，则会造成分工不明确，职责和权力不清，管理过于僵化，权力过于集中，不利于调动下属的积极性，不利于提高行政效率。

管理层次过多则会造成信息流通不畅，程序复杂，公文旅行，政策执行力不足，难以监督和控制，滋生官僚主义等弊端。

更有甚者，会出现各自为政的现象。

管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。

管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。

它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。

但是，管理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的局面。

甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力交叉，互相牵制，责任不清等问题。

管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作。

管理层次与管理幅度必须适当。

一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。

但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。

如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。

七、公共组织理论

1、传统公共行政学时期的组织理论

传统公共行政学时期的组织理论，也叫科学管理时期的组织理论。

它产生并形成于19世纪末到20世纪20年代前后。

它是现代组织理论发展的第一个里程碑。

传统公共行政学时期主要形成三个有深远影响的组织理论学派：

泰勒的科学管理组织理论，韦伯的官僚制组织理论和法约尔的行政管理学派的组织理论。

传统公共行政学时期的组织理论提出了统一命令，统一指挥，例外原则，职权相符，管理幅度与管理层次相适应，层级节制，职业化和法制化等对行政管理都有重大的影响。

它强调规章制度和组织结构，强调组织的封闭性和静态研究。

这些基本原则是以效率为中心的权威主义行政的基础。

2、行为科学时期的组织理论

行为科学产生于20世纪30年代，发展到60年代为止。

行为主义学者把组织看作封闭的社会性模式，把人当作社会人，重视人的社会心理需要，发展了科学管理时期的组织理论。

其主要的代表人物有梅奥、巴纳德和西蒙等。

梅奥提出了三项组织理论：

（1）社会人理论；

（2）非正式组织理论；（3）新型领导能力理论。

巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有：

（1）权威接受理论；

（2）组织平衡理论；（3）非正式组织理论。

行为科学时期的组织理论是以人为中心的组织理论，它弥补了科学管理时期的组织理论过分地强调组织结构和规章制度而不重视人的不足。

但是它又过分地强调搞好人际关系，把搞好人际关系作为组织的唯一目的，片面地强调满足人的社会需要和心理需要，从而忽视了组织结构和规章制度的重要作用，降低了专业化的要求，严重影响了工作效率。

3、新公共行政时期的组织理论

新公共行政认为传统的公共行政有依附于效率原则的技术主义倾向，甚至把效率原则当作基本价值观。

新公共行政提出许多替代与补充，其中社会公平是核心的概念。

公平包括了平等感和正义感，具体地说，公平的重点就是纠正社会价值和政治价值分配的不公正。

新公共行政主张参与行政。

一是主张公民参与。

二是主张在组织决策过程中下层机关工作人员的积极参与。

从这个意义上来说，新公共行政具有民主行政的价值取向。

4、新公共管理时期的组织理论

新公共管理认为传统的公共行政机构过于庞大，人员过多，成本与收益分离，造成巨大的浪费。

因此主张用企业管理方法和市场机制改造政府，主张建立能够精打细算的、具有远大眼光又富于冒险精神的企业家精神政府。

首先，引入市场机制，主张进行竞争，以顾客为导向，建立提供公共服务部门，让公众选择，提高公共服务质量。

因此，必须进行分权，组织结构呈扁平化。

对工作人员进行绩效管理。

其次，打破政府垄断公共服务的现象，采取民营化措施，弥补政府提供公共服务能力的不足。

最后，政府利用并鼓励非营利组织的社会管理作用，弥补政府公共管理能力的不足。

八、西方行政组织理论的新发展

1、非营利组织（NPO）

（1）非营利组织的含义与特点

非营利组织是指组织的设立和经营不是以营利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。

非营利组织的特点：

①组织性；

②非政府性；

③非营利性；

④自治性；

⑤志愿性。

对非营利组织有不同的分类：

联合国分为三大类：

教育、健康与社会工作和其他社会与个人服务活动。

欧共体分为五大类：

教育、研究发展、医疗健康、娱乐文化和其他公共服务。

（2）非营利组织在提供公共服务中的作用

①在制度建设方面有倡导作用；

②监督市场；

③中介作用；

④维护良好的社会价值；

⑤监督政府。

（3）非营利组织对公共管理的影响。

①非营利组织是公共行政与公共管理的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足；

②非营利组织重视公共价值，尤其是公平、民主、效能、廉洁和公共利益等公共价值；

③它更强调公共服务，而不像传统的公共组织强调管理与管制；

④它的组织更民主、更开放。

⑤参与机制的建立。

（4）政府对非营利组织的作用。

①补助；

②减免税收；

③委托公共事务；

④法律管制；

⑤辅导监督。

2、学习型组织

（1）学习组织的含义与特点

学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。

学习型组织的特点有：

①学习型组织的首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性；

②组织成员有共同愿景；

③善于不断学习；

④自主管理；

⑤组织的边界将重新界定。

（2）学习型组织的五项核心修炼

①自我超越；

②改善心智模式；

③建立共同愿景；

④团体学习

⑤系统思考。