农地抵押贷款的发展模式制约因素及策略安排Word文件下载.docx

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会议要求，要把握工作原那么，积极探索创新，进一步深化和扩大草尾镇的试点，在全市围试点扩面，要求在2010年年，各区县〔市〕都要以草尾镇的模式为根底，搞一个乡镇的土地信托流转试点。

省委农村工作部部长宗林与会，充分肯定了市开展土地信托流转试点工作所取得的成绩和经历，表示省委农村工作部将继续关注、深入研究，适时总结推介经历。

〔三〕土地流转提高了农业产出效益。

土地流转改变了过去一家一户分散经营的传统生产模式，促进了农业结构战略性调整和连片开发，提高了产出效益。

据有关部门调查，2008年，全市种粮面积在20亩以上的种粮户达5570多户，并涌现出了一批承包经营土地过万亩的大户，有46户种粮大户被评为“全国种粮大户〞；

水产养殖在1000亩以上的大户有300多个；

造林面积在万亩以上的大户有17户。

据测算，适度规模经营效益比农户分散经营效益普遍高出30%以上。

2008年，全市每亩耕地产出效益达2398元，比上年提高271元，每亩养殖水面产出效益达2919元，提高184元，全年实现农林牧渔业总产值215亿元，增长5.4%，增速高于全省平均水平。

〔四〕土地流转促进了农民非农收入增加。

土地流转改变了“亦工亦农、亦商亦农〞的兼业化状态，农民逐步从土地的束缚中解放出来，促进了农村劳动力向非农产业转移，推动了城市化和现代农业开展，增加了农民非农收入。

如，2009年下半年，株洲肥力高公司与大通湖区千山红镇金沙洲村达成合作协议，与农业大学“双百富民工程〞项目组的教授们一道，在该村建立了有机蔬菜生产示基地，项目用地采用土地流转方式获得，农民每年每亩可获得330元土地转让金，公司反过来又请村民在原有土地上打工，增加了农民的在家务工收入。

该项目计划示面积6000亩，首期示基地580亩。

现在第一批500亩美国圣帝蕃茄长势喜人。

艾青蔬菜种植承租沅江市草尾镇西湾洲村85户农户的618亩耕地，85户农户每年可获土地租金42万元，有技术、有门路的青壮年劳力外出务工，在家的妇女和体弱男劳力被艾青公司聘用，每个流转户可获得的土地租金和劳务收入均在万元以上；

安化县马路茶厂租赁农户土地320亩，投入资金116.8万元，建立茶厂原料生产基地，每年除付给农户土地租金4.8万元外，还安置近百人进展茶叶基地的培管、茶叶的采摘与茶叶加工，每年付培管工资与采摘茶叶工资约36万元，茶叶加工工资10万元。

2008年，全市农民人均非农收入2689元，比上年增长17.2%，占农民人均纯收入的比重达59.4%，比上年提高0.8个百分点。

〔五〕土地流转有利于吸收农业投资。

过去由于对农业生产投入缺乏，根底设施薄弱，抗灾能力不强，科技水平偏低，影响了产出效益。

近年来，市各级党委、政府一改正去片面强调引进工商企业的传统做法，转而把目光投向农业综合开发企业，借用外力助推本地土地流转，把农业生产引向规模化、集约化经营。

通过推进农村土地流转，吸引了多方投资，改善了农业设施，促进了生产开展。

如，大通湖区千山红镇通过招商引资，目前已有天运林工、乡土农业、亚太轩、肥力高、卢青年、鑫源鸿等6大农业企业进驻该镇，从事农业综合开发，使全镇3.5万亩土地实现大流转，流转面积占全镇土地总面积的一半。

现在，该镇正在成为湘北地区最大的蔬菜重镇和食品工业重镇。

安化县引进的可耐尔茶叶项目已在该县新建茶叶基地1000多亩，完成投资3200万元；

安化县仙溪镇在外工作的固城，带着两个弟弟回乡创业，在该镇青联村租赁了海拔700多米的荒山1000亩，去年年初至今，已投资200万元，建成了400亩免耕密植茶园，新植间作杉苗11万株。

赫山区泉交河镇团结村引进投资110万元，组建三益有机农业合作社，建立猪舍3栋，生猪生产基地10亩，建无公害粮食基地783亩，无公害蔬菜基地198亩，新修生产公路2公里，还建立了集节水灌溉、生态和景观用水为一体的水系，项目引进增强了该村农业生产能力。

〔六〕土地流转有效地解决了农村土地撂荒问题。

近年来，针对农民外出务工人数增加，导致农村土地撂荒和耕作粗放等现象，市以农户转包、投资商租赁、村委会托管、群众互换等方式，合理流转农村土地，各级对农村土地承包经营权流转进展奖励，并在贷款、项目安排等方面对受让方予以扶持，有效地解决了土地撂荒问题。

2008年，全市撂荒耕地面积仅367亩，比上年减少了4593亩。

二、市创新农村土地流转抵押贷款的做法和成效

〔一〕创新背景

南县位于洞庭湖区腹地，是典型的湖区农业大县。

拥有土地总面积1059平方公里，境有大量的湖泊、低洼地和荒滩，适合渔业成片大面积的开发和特种养殖与蔬菜等经济作物的规模化经营。

由于当前农产品价格低迷，农业比拟效益低下，越来越多的农民外出务工、经商，许多地方出现弃耕撂荒现象，且撂荒面积呈日益扩大的趋势。

为解决农地撂荒问题，促进农业适度规模经营，提高农业经济效益，南县县委、政府根据党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革开展假设干重大问题的决定》，提出了在土地流转中要维护好农益，引导农村土地向龙头企业、专业合作社、规模种养殖大户流转，推进农业规模化、标准化生产，提高土地的综合效益。

在此背景下，中国人民银行市中心支行和所辖南县支行积极引导和推动南县涉农金融机构，探索创新土地流转抵押贷款管理模式。

〔二〕设计思路

南县创新土地流转贷款管理模式，其设计思路是基于农村规模经营主体融资渠道窄、抵押资产缺乏的现实，为实现土地承包经营权流转和农业适度规模经营提供较为宽松的信贷环境，以此促进农村土地经营权的合理流转，提高土地综合效益，实现政府满意、农民受益、涉农金融机构增效的三赢局面。

该信贷模式一是允许土地经营权受让人在取得“四荒〞资源和摞荒地经营权后，以土地经营权、基地设施、地上附作物和产品预期收入作为抵押物〔品〕申请银行贷款；

二是信贷支持的产业经营必须符合地方政府规模经营整体规划和合法可靠的产业作为支撑，以控制信贷风险。

〔三〕主要做法

1、明确流转主体对象。

一是南县政府与人民银行南县支行明确区别了不同的土地流转方式，提出南县农村信用社和其它涉农金融机构作为土地流转和金融创新试点的主体。

二是在保障农民根本生活的前提下，选择“抛荒〞地、城镇一体化土地和开发本钱核算低或增值潜力大的土地作为抵押土地。

三是以流转土地使用权作抵押向取得土地使用权的个体承包户、家庭农场和土地合作社等发放贷款。

四是涉农金融机构有权根据贷款合同，监视项目资金运行，到期归还有困难的，可依法对土地使用权与地面作物进展拍卖。

2、政策措施配套支持到位。

一是当地政府对办理土地流转贷款实行“三优〞：

即政策优先。

在目前国家对土地流转使用权转让的相关法律制度欠完善的情况下，当地政府明确提出所有相关政策均依据《中共中央关于推进农村改革开展假设干重大问题的决定》的相关精神，按照依法自愿有偿原那么，允许农民以转包出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，开展多种形式的适度规模经营；

抵押“优惠〞。

鉴于目前农民土地流转抵押登记无相关法律规定，当地政府积极支持由村委会与村民代表与信用社签订“土地流转使用权抵押协议〞，无需到土地、房产部门办理抵押登记，缴纳相关费用；

处置“优惠〞。

当土地流转受让大户、企业或公司由于经营管理不善出现不能按期归还信用社贷款时，当地政府积极支持并协调流转土地使用权的处置拍卖，拍卖所得优先归还农信部门贷款本息，农民土地转让费由土地再次受让方支付。

二是信用社实行流转贷款“三优〞政策，即资金计划优先，在考虑全年信贷计划时优先做好流转贷款资金计划安排；

资金安排优先，在贷款投放上优先安排并尽量满足流转贷款资金；

贷款利率优惠，流转贷款利率优惠于其他贷款利率，平均年利率为9%。

3、流转模式因地而异。

根据流转土地的属性以与要求，明确了可共选择的“三种〞流转模式。

一是“和谐互利模式〞。

该模式先由村支两委与企业洽谈意向，再由村委会向农民发放土地流转意见征求书，农民在自愿的前提下跟村委会签订合同，农信社凭合同办理抵押贷款。

二是“价格引导模式〞。

该模式先由村委会垫资，按市场价格从农户手中收购土地种植权，进展规模整合后，对外招商承包。

如浪拨湖农村信用社以土地经营权为抵押，对8户承包户的600亩土地发放了土地流转贷款60万元。

三是“能人经济模式〞。

该模式将土地流转给长期从事规模种养殖经营的本村或外地种植大户。

例如，中鱼口凯利公司是市农业产业化龙头企业，租赁中鱼口乡1500亩低洼土地，期限26年。

近年，先后投入1000多万元进展特种水产开发，但其资金缺乏，2009年初向南县农村信用社申请贷款，农村信用社信贷调查人员实地调查后，形成调查报告经联社审贷委员会同意后，启动评级授信流程，通过测算授信额度为750万元，授信级别为一级，然后启动贷款发放程序，以土地经营权和基地设施与特种水产作为抵押发放贷款700万元。

现该公司已开发成48个精养池和3个大水池特种水产养殖基地，主养黑鱼、鲇鱼。

原来的低洼地由每年每亩地的效益不到200元，到现每年每亩纯利可达5000元，年产值达3000万元左右。

农村信用社的土地流转贷款利息回收率达100%。

这种规模化、集约化的经营模式，使得南县的土地流转活了起来。

〔四〕主要成效

1、实现了政府、银行机构、农户和企业多赢的目标。

开办土地流转贷款业务，促进了党委政府、村干部和村民的和谐关系，通过土地的合理流转和规模化生产，提高了土地的综合效益，产生了良好的社会效益和经济效益。

经营权抵〔质〕押贷款模式的创新延伸，不仅有效保证了农村规模经营主体的资金需求，有效促进了农村土地经营权的合理流转，实现了政、银、企、农村规模经营业主等多方共赢。

大通湖生态渔业是一家集水产品繁育、养殖、加工、销售、出口于一体的水产企业，买断了大通湖水面12.4万亩经营权进展生态渔业开发，前期由于投入过大，已无自有资金进展开发，在人民银行的积极协调下，大通湖工商银行同意利用其经营权证质押发放贷款，并于2009年、2010年分别发放质押贷款1900万元，共计3800万元，成为全国工行系统第一家利用湖泊经营权证发放贷款的金融机构。

大通湖农业银行那么对另一家和平水产公司土地流转5000亩面积发放抵押贷款2000万元。

2010年，南县农业开展银行相继对大通湖锦大水产、和平水产、大通湖水产等九家企业分别发放抵押贷款11484万元。

其中，以“土地流转经营权质押+房产抵押〞模式向三星食品发放贷款1500万元，帮助其建成了21亩30万头生猪现代生产线，年产分割冷鲜肉16200吨，冷鲜副产品10000吨和160亩污水处理养鱼池。

预计2010年生猪屠宰加工15万头，销售收入15650万元，实现利税2095万元，并能提供就业岗位182个，解决2万户农民的生猪养殖和销售。

自开办土地流转贷款以来，南县涉农金融机构累计发放土地流转贷款75笔，金额23384万元。

其中，2010年1-6月发放21笔，金额15884万元。

目前，土地流转贷款余额已达19884万元。

其中，农发行11484万元，县工行3800万元、县农行2000万元，农信社2600万元。

土地流转贷款利息收回率达100%。

以南县农村信用社为例，通过农村信用社土地流转贷款的介入，共帮助210户获得土地流转面积14.6万亩，其中已办理完各种流转程序并获得信贷支持的有1.3万亩。

成功流转的土地农民每年可增收300元；

在农民受益的同时，土地流转受让方〔种粮大户、农业产业化企业〕通过提高了土地综合利用效益，企业规模不断扩大，收益不断提升。

2、促进了农村土地的规模化经营。

通过土地流转，一方面使农民自愿的将无力经营或不愿经营的土地与时转让出去，另一方面使局部经营有方、有能力扩大经营规模的农民能与时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种〞，“多种不能、少种不行〞的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件。

如：

南县中鱼口凯利公司从农信社贷款700万元一次受让1500亩低洼土地，受让前的低洼地每年每亩收益不到200元，目前公司将其开发成48个精养池和3个大水面特种养殖池，每年每亩纯利可达5000元。

3、探索出三种流转农民利益保障机制。

一是建立了粮食收购与土地租金“价格浮动机制〞。

如大通湖粮食加工企业每年每亩以300元的保底价格受让农民水田的种植权，国家粮食补贴由农户享受。

当粮食价格超过100元／50公斤时，粮食企业按每亩150公斤稻谷总价计付给农户，而土地租金随粮价的上涨而浮动。

二是建立了“价格协商机制〞。

以“公司+农户+基地〞的生产模式为根底，打破垄断经营，由当地政府与有关部门引进多家粮食加工企业参与价格竞争，保障农民利益。

三是建立了“价格联动机制〞。

如大通湖新裕村，每亩粮食加工企业付农户租金400元，种粮补贴由企业享受。

每两年由企业、村委会与村民代表根据市场和国家粮食补贴政策变化情况，共同确定价格补偿方法。

三、农村土地流转和土地流转抵押贷款的制约因素

〔一〕农村土地承包经营权主体不明确。

1993年11月中央下发了将农村土地承包期延长至30年的文件，市在1998年开场农村土地二轮延包工作。

过去由于种田负担过重，比拟效益低，农民承包积极性不高，有的自愿放弃承包土地，不愿签订二轮土地延包合同。

近年来承包土地有补贴，农户又要求土地承包经营权，加之有的地方新增人口承包土地无着落，导致人地矛盾日益突出，确权发证工作难度很大。

尤其是局部村组不严格执行中央关于农村土地一定30年不变的政策，而实行“三年小调整，五年大调整〞的“土政策〞，确权确地向农户颁发土地承包经营权证的少。

目前，全市农用地中，新签农村二轮土地承包合同802145份，签订率86.1%，换发新经营权证书706510份,到户率76%，确权发证的扫尾工作仍然艰巨。

由于土地权属不确定，致使外来承包者的投资平安和投资利益缺乏强有力的法律保障，制约了土地的顺利流转。

由于土地承包经营权证发放不到位，导致农村土地流转纠纷不断，以土地承包经营权作为抵押的信贷业务就失去了存在的根底。

〔二〕农村土地流转手续不完备。

据调查反映，目前，农村土地流转呈以下“三多三少〞的现象：

即集中流转的少，零星流转的多；

合同流转的少，口头流转的多；

长期流转的少，短期流转的多。

农户与农户之间、农户与经营承包大户之间的土地流转大多是采用“田头协议〞或“委托村组协议〞的方式，无合同或合同不规现象较为普遍。

即使局部农户采用“签订合同〞的形式进展流转，也无任何签证手续。

据对南县调查统计，至2009年6月末，以书面合同形式进展土地流转的农户为1252户，仅占涉与农户的4.1%；

面积9736亩，仅占流转面积的5.9%，且大多数流转合同不规。

流转土地约定期限短，在两年以到达67.9%，且一般规定为一年。

由于农村土地流转手续不完备，零星流转且期限短，农村土地经营权的法律效用不强，导致农村土地承包经营权抵押贷款失去推广应用的条件，大多涉农金融机构也不敢以土地承包经营权作为抵押物。

〔三〕农村土地流转操作不规。

尽管各级对农村土地根本政策是稳定明确的，但由于基层在土地流转操作过程中存在不规行为，导致流转权益难以得到保障。

如安化县长塘镇合振村村委会将该村265户农户经国土整理后的1600亩水田出租给资阳区8位农民种粮，按每年每亩400斤稻谷的条件承租期限三年。

目前承租农民已经开场耕作，并已交村上24.8万元租金,但该村迟迟不能与承租农民签订有流转农户签名认可的租赁合同，承租农民担忧中途变卦，权益得不到保障。

〔四〕农村土地流转信息网络和渠道不畅。

《农村土地承包法》明确规定，“农村土地承包权证的发放和管理机关是农业主管部门〞；

《关于积极推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》〔湘办发[2009]15号〕中明确，“农村土地承包经营权流转双方要签订规的流转合同，到乡〔镇〕农村经营管理机构办理流转合同签证手续。

〞但据调查反映，目前基层土地流转信息网络和流转渠道不畅，甚至局部乡〔镇〕还没有明确土地流转和纠纷仲裁机构。

有的土地流转即使通过了合同签证，而一旦发生纠纷，大多农户根本不予认可。

〔五〕缺乏专业的土地评估机构。

由于目前尚无具备专业资质的土地经营权价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，金融机构开办农村土地承包经营权抵押贷款，如果仅以土地租金与地上种养物价值来确定抵押物的评估价值，主观意愿成份较大，实际价值难以合理确定。

〔六〕缺乏土地流转市场要素。

从目前贷款试点情况看，由于没有建立土地流转市场，土地流转大多由农户私下进展，流转对象也仅限于亲朋好友之间。

由于流转市场发育缓慢，缺少有权威的流转中介，流转信息不畅，无法对农村土地经营权进展公开竞标，无法对林权、“四荒〞资源、水面等使用权进展公开拍卖，一旦经营户出现贷款违约，将使农信社处置抵押物难度较大，土地经营权难以变现。

由于农村土地承包经营权变现能力差，较大程度上制约了金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款的积极性，影响了农村土地承包经营权抵押贷款业务的推广步伐。

〔七〕风险保障机制缺失。

因农业属于弱势产业，抵御自然灾害或市场风险的能力较弱，存在不可预知的风险。

一旦承包经营户遇到自然灾害，造成地上附着物重大损失；

或因市场形势变化导致地上附着物价值大幅降低，都会直接影响土地流转价值。

贷款人对这些因素难以有效掌控，也缺乏应对措施，导致信贷风险防困难加大，金融机构涉足的积极性不高。

〔八〕相关法律法规制约。

《担保法》规定：

“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押〞；

《农村土地承包法》规定：

“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转〞，但没有明确土地承包经营权可以抵押，农村土地经营权抵押贷款操作难度较大。

〔九〕农村劳动力素质偏低。

2008年，全市农村劳动力平均受教育年限8.6年，综合文化素质还未达初中水平，其中文盲半文盲和小学文化程度占到农村劳动力总数的35%，受过专业技术培训的仅占农村劳动力总数的20%。

在经济高速开展和高新技术产业日新月异的时代，低素质劳动力既难以承受现代农业科技，又难以适应非农产业新技术、新要求，特别是目前金融危机触与到实体经济，企业景气指数下降，农民外出务工受阻，低素质劳动力转移渠道越来越窄，恋土情结更加浓厚。

四、加快农村土地流转和土地流转抵押贷款的对策和建议

〔一〕加大《农村土地承包法》的宣传力度。

有关部门要采取贴近农村、贴近农民的多种方式，通过宣传教育提高广阔农村干部的法律水平，增强依法行政、依法维护农民土地承包权益的主动性和自觉性，增强广阔农民群众依法维护自身合法土地承包权益的意识和能力，以稳定农村土地承包关系，为农村土地承包经营权合理、合法流转提供坚实根底。

〔二〕建立农村土地价值评估专业机构。

建议制定《农村土地经营权价值评估管理方法》，引入中介机构对农村土地经营权抵押价值进展评估。

土地管理部门也可组建成立独立的土地流转评估中心，自主经营，自负盈亏，培养专业资质评估人员，规土地承包经营权价值的评估，为金融机构开展农村土地承包权抵押贷款创造有利条件。

同时，建立科学的农村土地资产评估体系，合理评价农村土地价值。

〔三〕加快推进农村土地流转市场建立。

建立健全土地流转管理和效劳中介机构以与土地经营权争议仲裁机制，为农村土地经营权流转提供效劳，并明确其相关法定职责。

即：

土地流转供求登记和信息发布，承受供求双方质询；

协调供求双方有关事宜，落实契约关系，办理合同签证手续；

对土地流转跟踪效劳，调节纠纷，协调供求关系，维护土地所有者、承包者和经营者三方的合法权益。

〔四〕逐步建立农业保障机制。

加快成立农业信贷担保机构和开展农业保险，降低土地经营权抵押贷款的信贷风险。

政府要鼓励和支持保险公司开办农业保险业务，对农业保险的亏损进展适当的补偿。

农村信用社要积极探索多种担保方式，对额度较大的农村土地承包经营权抵押贷款，推行“农村土地经营权抵押+公司担保〞、“农村土地经营权抵押+基金担保〞和“农村土地经营权抵押+经营户担保〞等方式，进一步防信贷风险。

〔五〕修订和完善农村土地相关法律制度。

农村土地承包经营权既然被定义为农民的“用益物权〞，就属于农民的“财产权〞，应该允许土地承包经营权抵押。

建议修改和完善《农村土地承包法》、《担保法》等相关法律，明确规定土地承包经营权可以抵押，为开办土地承包经营权抵押贷款提供法律支持。

〔六〕建立农村土地流转长效机制。

农村土地流转在很大程度上取决于当地经济开展水平和农业产业化程度的上下。

全市要依托优质稻、林纸竹板、水产畜禽、棉麻纺织、油蔬果茶五条产业链的产业布局，抓好产业培育，加大农业项目招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营，提高农业经济效益，努力推进由农业大市向农业强市的开展转变。

坚持走公司+科技+基地+农户的现代农业开展模式,稳妥推进流转土地使用权逐步向具有较高生产技术的专业化公司、协会、经纪人集中，建立土地流转长效机制，实现土地规模化、集约化、专业化经营，不断提升土地综合经济效益，促进农业增效、农民增收。

〔七〕着力推进农民素质技能培训。

大力扶持农村教育事业开展，在巩固九年制义务教育根底上，努力开展高中阶段教育和职业技术教育培训体系，扩大农民子弟