政府在城建中扮演什么角色.docx

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政府在城建中扮演什么角色

政府在城建中扮演什么角色——新加坡城市建设经验的启示

一、新加坡城市建设的经验

新加坡城市建设发展的核心经验是科学处理好规划、建设和管理三者的关系，认为规划统领城市发展的方向，是一个先决条件；建设决定城市质量水平的高低，是一个动态过程；管理决定城市的核心竞争力，是一项综合手段。

新加坡以各项战略、制度和法律法规的严格执行为保障，真正做到了城市规划、建设、管理的有机衔接、协同发展。

（一）新加坡城市规划的经验和特点

新加坡非常重视城市规划的科学制定和认真严格执行，真正地把规划作为“发展城市的战略、建设城市的纲领、管理城市的依据”。

新加坡充分有效地利用城市规划，成功引领新加坡成为实现紧扣替代型经济、出口导向的劳动密集型经济，高附加值产业、高科技和生物产业的知识经济。

通过四次经济转型，使新加坡成为世界上最大的集装箱码头、世界上第二大钻井平台生产基地、世界上第三大炼油中心，世界上第四大外汇交易中心和亚洲第二大金融中心，发达的现代化城市国家和“小国中的大国”。

正是因为有一流的规划，加上对规划的有力执行，新加坡的城市发展才取得了一流的成就。

概括而言，新加坡的城市规划及建设管理具有以下几个方面显著的特点。

1、科学性

新加坡立国初期，就历时四年，高起点、高质量地编制概念性发展规划，并以此为总纲，制定城市总体规划和城市分区规划。

概念性发展规划是长期性的和战略性的，制定长远发展的目标和原则，体现在形态结构、空间布局和基础设施体系。

概念性发展规划的作用是协调和指导公共建设的长期计划，并为实施性规划提供依据。

新加坡的概念性发展规划确定了以中心区为主体的星座结构，指引城市扩展走组团发展的空间布局。

新加坡的城市总体规划、分区规划也贯穿了先进的城市规划理念，较好地运用了区域生态经济、城市意象等规划理论，引导了新加坡“花园城市”个性特色的塑造。

2、前瞻性

新加坡在20世纪60年代编制概念性发展规划时，就充分吸取了当时刚刚萌芽的生态经济理论，引入了“花园城市”的理念，确立了狭小国土的合理容量和终极布局模式，使新加坡的城市建设超越了单纯美观、美化的范畴而具有了关注人本身的目的论价值。

新加坡注重用发展的眼光谋划城市未来，努力使规划满足城市可持续发展的要求。

比如，在新加坡可以见到不少的街道是用很宽的绿化带隔开的，这是为以后建设高架桥预留的用地，有了这些超前的规划，就少了以后征地拆迁的麻烦。

3、权威性

在新加坡，不论是概念性发展规划，抑或是城市总体规划都具有相当强的刚性，一旦经过法定程序批准，都不得随意修改。

在规划的调整上，新加坡采取稳定概念性发展规划，适时调整总体规划的策略，以满足经济社会发展的需要。

概念性发展规划的期限为45年，每10年调整一次；城市总体规划期限为20年，每2年调整一次。

4、透明性

新加坡政府认为，城市规划应鼓励公众参与规划进程和提供反馈意见，这个做法是与其“以人为本”的治国、治市理念分不开的。

在制定“开发指导计划”（八十年代后逐渐取代总体规划，类似于我国的控规）时，公开向公众征求意见，对合理的意见予以采纳吸收。

此外，政府对有关规划的文本也是及时公开的。

（二）新加坡城市建设的做法和经验

新加坡在城市规划实施和城市建设组织上，突出道路基础设施的整体建设和城市环境的绿化建设，建成了一大批精品工程，扮靓了城市形象。

1、城市建设的计划性

40多年来，新加坡的城市建设始终围绕建设“花园城市”的目标展开，并在不同的发展时期突出了不同的侧重点。

新加坡城市建设的计划性、连贯性之强，在城市绿化建设上表现得最为充分。

60年代，新加坡在道路、空地上大力种植高大的乔木，在短时间内实现了较高的覆盖率；70年代，制定了道路绿化规划，加强了环境绿化中彩色植物的应用，强调特殊的空间绿化；80年代，种植果树，引进更多的色彩艳丽、香气浓郁的植物种类。

到90年代，发展各种各样的主题公园，建设连接各公园的廊道系统。

通过不懈努力，建设“花园城市”由最初的思想理念一步步变成生动的现实。

2、突出道路基础设施建设

新加坡将约15%的国土面积用来修路，大力建设完善的道路交通网络。

他们将交通发展规划与城市总体规划有机地结合起来，并将城市道路建设与土地开发进行一体化推进，短时间内构筑了由普通公路、城市快速路、地铁系统和轻轨系统组成的四级交通体系。

在道路的规划设计上，新加坡推行“地下管廊”，将各种管线系统与道路工程同步建设、一次到位，避免了后来各类管线铺设带来的道路重复开挖和对城市交通的负面影响。

3、注重城市绿化环境建设，突出城市“点、线、面”相结合的空间布局

新加坡把建设“花园城市”作为基本国策，在环境建设上严格控制绿线，不断推进城市绿化建设，营造良好的绿化环境。

在城市绿地系统建设上，全面推进道路绿化带、小区绿地和开放空间等各类绿地建设，形成“点、线、面”相结合的网络化的空间布局。

完善的城市绿化系统不仅创造了凉爽遮荫的环境，而且弱化了空间钢筋混凝土架构和玻璃幕墙僵硬的线条，增强了城市的色彩。

它的垂直绿化、室内绿化、广场绿化、街道绿化真正做到了见缝插绿、土不露天。

4、突出人与自然的和谐

新加坡将大约3000公顷的森林、候鸟栖息地、沼泽地和其他自然地带规划建设为自然保护区，居民住宅区每间隔500米有一个1.5公顷（22.5亩）的公园，共建有337个公园，城市建设处处体现出对自然的保护和对人的深度关怀。

新加坡园林绿化给人一种不加修饰、浑然天成的自然美感，绿化带绝少整齐划一，街道树及灌木皆无刻意修剪的痕迹，任其自然生长。

5、打造精品工程

到新加坡，给人的深刻印象之一便是优秀的建筑群体设计。

新加坡较为完美地演绎了城市意象理论，在城市设计方面特别注重人们的心理感受。

纵观整个城市，没有太多宏大豪华建筑，但莱佛士大厦（贝聿铭设计）、金融大厦（丹下健三设计）等少数标志性精品建筑起到重音和强调符的作用，仿佛独唱演员领衔合唱团，使得整个城市建筑群形成有机整体，通过丰富的天际线和竖向轮廓给人错落有致的感觉。

新加坡在城市精品工程的打造上，形成了从规划设计、施工组织到质量保证一整套的管理体系。

在建筑工程规划设计上，新加坡的城市建设者树立了强烈的精品意识，努力追求经典，力求完美。

新加坡一些大型住宅区的设计均是严格按照“城市规划—总体设计—建筑设计—景观设计”的步骤进行，努力营造优美的建筑景观。

许多住宅区在组团环境设计时，强调合理分布组团内的配套设施，突出自然与人文的景观轴线，使组团具有较好的围合感。

在政府投资工程的建设实施上，新加坡一般采用国际招标的方式，选择本行业中世界前五强参与设计与施工，确保项目的品质和领先性。

在工程建设速度和质量的关系处理上，一般都能从长远着眼，制定合理的建设周期，确保工程质量。

（三）新加坡城市管理的理念和方式

新加坡市容整洁、交通畅通，整座城市日常运行十分规范有序。

在新加坡的街道上是看不到乱停放和摆摊设点的，也几乎看不到乱扔垃圾的现象。

在新加坡几乎很少看到有城管队员在现场执勤管理。

新加坡城市管理成效的取得，一方面得益于其先进的管理理念及科学的管理体系，另一方面也离不开一些合理有效的管理办法。

在城市管理理念上，强调以人为本，服务在先，法制保障，倡导在满足人的合理需求的同时，注重用制度、法规管人。

长期行之有效的管理，使新加坡人养成了很强的法治意识。

在城市管理体制构建上，突出城市管理的组织协调机制和考评监督机制的建设。

新加坡专门成立了“花园城市行动委员会”，这个跨部门的委员会在拟定政策、综合协调有关城市园林绿化及管理方面发挥着重要作用。

在城市管理方法上，也采用了很多富有新意的办法。

（四）新加坡城市规划建设与管理的关键——制度文明。

制度文明是制度的先进性、科学性和实用性的集中体现。

新加坡城市规划、建设和管理的经验还有很多，但很关键、很重要的一条，取决于制度文明。

1、制度文明从规划上体现了城市发展的前瞻性

规划是龙头，决定着发展的方向。

新加坡从制度设计上不仅确立了规划的法定原则地位，而且坚持与时俱进，按法定程序不断完善，较好地发挥了规划引领发展的导向作用和保障作用，真正使规划成为“城市发展的战略、建设的纲领、管理的依据”。

新加坡规划法规体系主要由规划法及其从属法规构成。

规划法明确国家发展部主管规划，具体的职能部门是市区重建局，授权国家发展部部长行使与规划有关的各种职责，包括制定规划法的实施条例和细则，任命规划机构主要官员、审批总体规划。

同时，还设置了总体规划委员会，由有关部门的专家和负责人组成，形成了部门协调、动态修订、联合审查、法定完善的规划工作机制。

新加坡制定了完整的规划体系以明确规划功能。

新加坡的规划体系由概念性发展规划、总体性规划（后来逐渐由“开发指导计划”取代）、详细规划（即分区规划）和专业规划构成，既有远期战略，又有近期策略，既有综合广度，又有专业深度。

更重要的一条，新加坡在规划的“立意”上下足了功夫，以全新的理念引领全新发展。

笔者认为新加坡在近年来打好了几张牌。

一是打好“生态牌”，彰显城市个性魅力。

当花园城市建设的目标基本实现后，新加坡又提出建设“花园中的城市”的目标，虽是一字之别，但立意更深、境界更高。

从将城市建成花园到将城市置于花园之中，体现的是更加注重生态环境的整体打造，更加注重人与自然的和谐共生，城市规划理念有了关注人、自然、城市空间的关系和人的终极目的论的价值。

二是打好“服务牌”，提升城市发展活力。

新加坡建有一套科学严谨的公务员管理制度，其廉洁高效的政务服务处于世界一流水平，公民满意度很高。

还有世界少有的低税率、低利息、低行政收费制度，且各项制度公开透明，使投资者、经营者称心、放心。

三是打好“整合牌”，培植产业支撑实力。

新加坡充分发挥区域比较优势，放眼全球整合资源，实现工业“无中生有”，以廊裕工业园为载体，成为全球著名的晶园生产基地和极具影响力的生物医药科学基地。

2、制度文明从规章上保障了城市建设的系统性

城市建设是一项复杂的系统工程，必须全方位统筹谋划，使各个子系统之间保持有机的结合。

新加坡城市建设就是通过完备的制度来保持城市功能体系之间的完整性、关联性和融合性，从而构筑一幅和谐生动的城市画卷。

比如新加坡的居民住房保障体系，新加坡早在建国之初就提出了“居者有其屋”的计划，将有关房地产政策和制度的制定不仅作为经济问题，更重要是作为政治问题和社会问题来通盘考虑。

政府设立专门机构——建屋发展局来具体负责执行，出台了一整套政府组屋规划、建设、交易、管理的制度，在此基础上长计划、短安排，分组团建设政府组屋。

又比如新加坡的道路交通保障体系，用约15%的国土面积搞城市道路建设的做法，是通过1996年发布的《新加坡陆路交通白皮书》来规定的。

3、制度文明从规范上理顺了城市管理的操作性

新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化、人性化。

新加坡城管法规健全，有一套严格、周密、具体、切合实际、操作性强的法规体系，可以说“无事不立法”，其制定各种法律383种，世界罕见。

城管执法严格，成立了“花园城市行动委员会”，突出城市管理的组织协调和考评监督，建立了一支素质精良的执法队伍和遍及社会各阶层的监控网络，执法过程始终突出一个“严”字，执法如山，毫无例外。

采取了很多富有新意的办法，比如，对乱扔垃圾者初次罚款200新元，累犯者则要被处以3至12小时的劳役，而且还得穿上写有“我是垃圾虫”字样的特别服装，打扫公共卫生，并在媒体上曝光，从而收到了很好的效果。

二、新加坡城市建设经验对我们的启示

（一）政府在城市建设中应扮演的角色

政府角色，与政府的性质、地位、权力、功能、职能和任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等。

通俗地讲就是指政府在整个社会中起什么样的作用，也就是指政府在什么范围内并以什么方式行使行政权力。

政府在城市建设中扮演的角色，就是说政府在当地城市建设中以何种理念引领规划、以何种规划指导建设、建设过程如何动态掌控以实现规划目标、城市建设成果如何管理、城市如何综合治理等等。

参考新加坡的经验，笔者认为城市建设大系统中有三个不同而又紧密联系的子系统，规划、建设、管理三个过程是“三位一体”的，政府应做好三个角色，即：

科学规划的制定者、城市建设的推动者、城市管理的实施者。

最关键的是制度的保障，做到城市规划坚决执行，城市建设系统延续，城市管理严格规范。

（二）新加坡城市建设经验对我们的启示

1、塑造城市理念

城市理念是指城市独特的价值观、发展目标、城市规划、文化内涵，高度概括和升华而成为城市的精神，是城市的“大脑”和城市形象的核心；城市理念融合城市定位、文化形象、社会经济发展等内容，沟通、凝聚城市居民的思想认识，影响城市行为的价值取向和居民的价值认同，激发公众积极进取。

新加坡立国初期即确立建设“花园城市”的理念以及近年来向“花园中的城市”进化，这个思路抓的很好，塑造得也很成功。

当前，我们在进行城市建设时，首先就应该找准城市发展定位，确立城市建设发展的基本导向，找到城市建设发展与经济发展、社区管理的契合点。

城市理念要清晰，城市定位要准确，不要目标模糊，不要就事论事，应在个性化上做足文章。

有个性才有生命力，才有灵性。

要通过城市理念的塑造，将建筑群落、地域风格、民族元素、人文风情等内化为城市突出的鲜活的形象，让居民自豪，让慕名而来的游客获得对当地历史文化的心灵感知。

2、进行科学规划

要引进科学的规划理念，高起点做好各类规划，更重要的是尽快稳定城市规划，突出规划的战略性、长期性和连续性，切实发挥规划在城市建设发展中的“龙头”作用，避免规划频繁调整造成的重复建设和资源浪费。

特别需要强调的是，我们在借鉴国外城市规划理念时，要充分考虑本地的自然资源、区位条件、文化特质、历史沉淀和经济特点，将先进的规划理念和本地具体实际、个性特色有机融合起来。

3、投资基础设施

道路、公园、绿化、文教、卫生等基础设施是政府应向城市公众提供的公共服务。

政府应充分发挥好城市道路建设对绿化带、公园等的载体和链接作用，高效发挥路网对重点片区改造和建设的带动作用，全面发挥道路建设对城区产业布局调整和产业结构优化的基础作用。

道路的设计和建设要立足长远，为以后的发展周期留下足够的宽度，相应管网管线应随着道路推进同时铺设，最好一次到位。

应分片区按照一定的密度和空间间隔规划建设公园、绿地休憩地，让居民有充分的户外活动空间。

教育、科技、医疗卫生、体育、文化等基础设施要高标准建设，完善设施功能，可从这些社会性基础设施中打造出一批标志性建筑，为城市形象添彩。

4、打造精品工程

新加坡城市建设让人印象颇深的还有它“用最少的资源做最好的自己”，有一种对城市精品建筑的执着追求。

当前，我国很多城市无论从规划特色还是建筑风格上，差异性不大，城市个性不鲜明。

我们应该学习的是新加坡建设和运营城市上的精细功夫和巧劲。

我们应将资金用在最具带动性、民本性、迫切性和可行性的工程上，做成一批具有一流水准、一流品位、人民满意的主导工程、标志工程和精品工程，以重点突破来带动全局。

5、加强城市管理

提高城市管理效能，既是巩固维护城市建设成果的需要，也是城市高效运行的客观要求。

在城市管理水平提升上，最重要的是创新城市管理理念，完善城市管理体制机制。

我们应加强城市目标管理，增强行政管理服务意识，完善城市管理的协调机制、监督机制，推进城市管理法制体系建设，积极探索城市长效管理的新路子。

在具体的管理方式上，应根据当地实际，因地制宜，探索出一些新思路、新方法。