通辽PPP项目实施方案.docx
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通辽PPP项目实施方案
通辽市集中供热五期工程PPP项目
建
议
方
案
辽宁高和投资股份有限公司
一、前言
（一）项目背景
通辽市位于内蒙古自治区东部，地处环渤海湾经济圈的外围，紧邻东北工业区，是沿海发达地区辐射内蒙古的重要转节点和重要的对外联系门户。
近几年来，在通辽市政府“西移北扩，一河两区”的开发政策指导下，通辽市新城区建设指挥部采取“政府主导、科学规划、市场运作、人口拉动、产业支撑、突出特色、综合开发、配套建设”的模式，全面推进新城区建设。
诸多大型国企、国内知名房地产商的不断入驻新城区，为新城区的发展注入了一股股强劲的活力，通辽市新城区现已成为东北经济区及环渤海经济区新的投资热点。
目前，通辽市新城区的冬季采暖用热主要由通辽发电总厂和万通热力公司承担。
万通热力公司现有3×29MW热水锅炉，2011年已达到自身供热能力的极限，供热范围主要分布在新城区中部偏东地区。
通辽发电总厂利用通辽市集中供热四期工程中新城区青龙山大街热网支干线（DN700）解决新城区南部冬季采暖用热需求，2011年该支线也基本达到满负荷运行。
从新城区目前的供热现状分析，无论热源能力还是热网敷设均已无法满足未来几年新城区中部建设发展的冬季采暖用热需求，新城区集中供热设施建设相对滞后的问题日益凸显。
针对通辽市新城区发展过程中所面临的供热困局，通辽市政府决定由通辽热电有限责任公司牵头，向通辽市发改委提出立项申请，启动通辽市集中供热五期工程，以解决新城区发展所即将面临的冬季采暖用热问题，为新城区的和谐、快速、健康发展提供可靠的供热保障。
（二）编制依据
1、国家层面法律法规
●《中华人民共和国政府采购法》（2002年主席令第68号）
●《企业国有资产监督管理暂行条例》（2003年国务院令第378号）
●《中国人民共和国政府采购法实施条例》（2015年国务院令第658号）
●《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）
●《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
●《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）
●《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）
●《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）
●《国务院办公厅关于推进城市城市集中供热项目建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）
●《企业国有产权转让管理暂行办法》（2003年国资委、财政部令第3号令）
●《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年六部委第25号令）
●《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）
●《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）
●《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）
●《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）
●《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）
●《财政部关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>》的通知（财综〔2014〕96号）
●《关于开展中央财政支持城市集中供热项目试点工作的通知》（财建[2014]839号）
●《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）
●《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）
●《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）
2、地方政府法律法规
●《关于2011年至2016年新老城区供热发展规划实施纲要的通知》
●《通辽市热电公司供热区域供热现状及供热形式预测与建议》
●通辽市住房和城乡建设委员会提供的通住建热发[2011]6号文件《关于开展新城区两家供热企业管网进行互联互通工作的通知》
●《通辽市城市总体规划（2005～2020）》
●《通辽市城区供热规划（2008～2020）》
●通辽市1∶1000城区图
●由通辽市有关部门与我院共同调查并确定的供热负荷
●由通辽市规划局确认的本工程热网路由
●《城镇供热管网设计规范》（CJJ34-2010）
●《城镇直埋供热管道工程技术规程》（CJJ/T81-98）
（三）编制原则
本方案的编制将遵循合法性及合规性原则，在前述法律框架及操作指南的指导下，将PPP模式引投资建设及运营中。
二、项目概况
（一）项目名称
通辽市集中供热五期工程与社会资本合作（PPP）项目（以下简称“本项目”）。
（二）工程概况
1、项目建设地点和建设里程
通辽市集中供热五期工程主要考虑解决通辽市新城区中部及通辽市开发区东部部分地区的采暖用热需求，供热面积为640万平方米。
其中通辽市新城区供热范围西起保康路、东至西辽河北岸，北起罕山大街、南至孝庄河北岸，供热面积为542.5万平方米；其中通辽市开发区供热范围西起甘旗卡路、东至保康路，北起罕山大街、南至开发区南边界，供热面积为97.5万平方米。
通辽市集中供热五期工程是利用通辽发电总厂1×600MW机组供热改造作为热源；热网主干线由创业大道与青龙山大街交叉路口作为起点，与现有DN1200管线相接，沿创业大道向北敷设DN1200管线至辽河大街，然后沿辽河大街向东敷设至西辽河北岸。
同时，根据热负荷的规模及分布情况适时分阶段新建相应的支线热网及换热站。
2、项目投资建设情况
通辽市集中供热五期工程新建高温水管网总长56.9km，新建换热站36座，项目建设总资金51293.48万元（不含电厂内机组热源及首站改造工程投资）。
3、建设标准
根据国家相关标准及经批准的可研报告和设计文件制定，在PPP项目合同中予以明确。
4、运营服务标准
根据国家、内蒙古自治区、通辽市关于本项目相关标准制定，在PPP项目合同中予以明确。
5、建设工期
本项目总的建设工期为3年。
（四）项目采取PPP模式的必要性
本项目采取政府与社会资本合作（PPP）模式，积极引入社会资本参与本项目的投融资、建设和运营。
1、项目符合国务院、财政部、国家发改委、住建部鼓励采取PPP模式进行建设的重点领域，有利于加强本市供热管网建设、促进政府职能加快转变、完善财政投入及管理方式、充分发挥市场配置资源的作用。
2、采取PPP模式有利于解决当前本市城市集中供热项目建设资金紧张的压力。
随着国家全面加强地方政府性债务和地方政府融资平台管理，迫切需要创新城市集中供热项目的投融资机制。
采取政府与社会资本合作（PPP）模式，不仅能拓宽融资渠道，解决城市集中供热项目建设资金紧张的问题，而且提高了政府建设城市集中供热项目的效率，降低了政府承担的风险。
3、有利于推进本市城市集中供热项目市场化运作。
引入市场竞争机制，不仅能吸收社会资本先进的管理经验，而且能有效提高项目经营水平，降低运营成本，提高服务水平和质量。
（五）项目采取PPP模式的可行性
1、PPP模式推广应用的法律政策环境已逐步完善。
近期以来，国务院、国家发改委和财政部等部委先后颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）等一系列规章和政策文件，引入社会资本、采取PPP模式相应的政策环境已逐步完善。
2、项目本身具有一定的“使用者付费”基础，对于经营收费不足，通过政府补贴机制，可以为社会投资者获得合理回报创造条件。
PPP模式将城市集中供热项目的公益性和盈利性很好地相结合，既满足城市集中供热项目的社会属性又可以实现民间资本投资回报的要求。
3、社会资本在城市集中供热项目建设运营领域具有较好的市场化、专业化发展基础。
总之，本项目采取PPP模式具有较好的政策、组织、资金和经验支撑，为本项目的成功运作奠定了坚实的基础。
（六）项目意义
城市集中供热是一项具有一定公益性和福利性的公共事业，它具有较好的能源综合利用效率及良好的环境效益和社会效益，适应我国能源条件和城镇居民居住状况，是我国城镇供热的主要方式。
本工程的实施符合通辽市总体规划及供热规划的要求，将为通辽市新城区和开发区的发展提供良好的市政基础设施条件，为城市经济的健康发展、社会的和谐稳定提供可靠的保障，很好地解决了城市发展与供热设施滞后之间的矛盾。
从提高能源综合利用率上看，本工程的热源是将大型纯凝发电机组改造成为供热机组，既符合国家的节能政策和热电联产政策，又满足环保要求，同时也贯彻了循环经济及综合利用资源的理念。
从经济效益、环境效益和社会效益三方面综合来看，本工程的立项实施切实可行，对于提高居民生活质量、促进城市发展将起到十分重要的作用。
三、PPP运作方式
（一）项目运作方式
本项目总体上拟采用BOOT（建设-拥有-运营-移交）模式吸引社会资本共同出资进行项目的投融资、设计、建设和运营。
通辽市政府授权通辽市住建委作为项目发起方与实施机构，通过公开招标方式选择社会资本，并由通辽市综合管廊平台公司（以下简称“管廊平台公司”）作为政府方股东，与社会资本共同出资组建PPP项目公司。
市住建委与项目公司签署PPP项目合同，授权其在项目合作期内负责城市集中供热项目投融资、建设及运营。
合作期满后，项目公司将项目资产无偿移交给通辽市政府指定的机构。
（2）PPP投资公司组建方案
项目公司可由投资人和当地政府平台公司共同出资成立
方案一：
政府方面完成本项目的前期规划设计后，将供热专项配套资金拨付PPP项目公司，由项目公司统一进行工程规划和施工安排；政府将已有的城市集中供热资产通过协议转让方式转让给PPP项目公司，该区域城市集中供热工程的设备安装、调试以及运营和维护费用不足部分，由投资人筹资投资。
投资人占有该项目百分之九十五以上的股权，政府平台占有董事会一个董事席位。
并按照盈利均沾，亏损共担的原则，共享经营成果。
合作期限届满后，项目公司将该城市集中供热资产移交给政府指定的机构。
方案二：
政府方面完成本项目的前期规划设计后，将政府已收供热专项配套资金拨付PPP项目公司，由项目公司统一进行工程规划和施工安排；现有的供热资产折价入股，政府提供行政区内已形成的城市集中供热收费权，以及其他国有可使用资产抵押给金融机构进行贷款，由PPP项目公司融资，以及项目设备安装和运营维护工作。
投资人与政府平台占股情况，可根据已有供热资产折价总额在总价款中所占比例，约定其股权比例和董事会董事席位。
完全按照《公司法》的相关规定，承担义务、履行责任、行使权力。
（2）PPP投资公司股权结构
参照《中华人民共和国公司法》的相关规定。
（三）PPP投资公司融资安排
本项目由政府方股东及社会股东参照股权比例分别出资，其余资金通过开发性银行贷款等债务资金筹集。
如果项目在运营期具有稳定的现金流入，PPP投资公司可采用收费权质押和资产抵押的方式（在必要条件下，地方政府平台为项目融资提供股东担保）获得债务资金。
在修订后的《公司法》立法理念下，PPP投资公司的注册资本金可以根据综合城市集中供热项目的建设进度，分期分批到位。
（五）服务内容约定
市住建委与PPP投资公司签订《城市集中供热PPP项目合同》约定PPP投资公司以下服务内容：
在建设期，PPP投资公司负责招商范围内综合城市集中供热的投融资及建设；在运营期，PPP投资公司负责运营和维护招商范围内城市集中供热项目设施，并通过收取城市集中供热服务费以及政府补贴等方式取得收入用于支付经营成本、归还债务本息并获取投资回报；在运营期期满后，将城市集中供热项目设施完好无偿移交给市住建委或其指定机构。
（六）PPP相关工作组织
1、市住建委开展项目有关工作，包括但不限于：
研究编制实施方案及PPP协议、办理相关行政审批手续、招商具体准备工作等，委托第三方开展相关工作，所发生的费用列入项目总投资。
2、根据《招标投标法实施条例》等的相关规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设的，可以不再进行二次招标。
为了增强对社会资本的吸引力，本项目的施工单位原则上按“一次招标”确定，即具有相应的施工资质以及建设、管理经验的中选社会资本可以直接承接本项目的施工业务。
3、项目投融资、设计、建设和运营的全过程期间，由市住建委负责项目具体实施和监督管理；市发改委、财政、规划、国土、价格、环保、审计、检查等相关行政部门在各自职责范围内依法履行审批、监督管理职责。
（七）合同体系安排
根据城市集中供热PPP项目的特点和需求，本项目将视实际情况采用以下各类协议组成合同体系：
1、市住建委通过公开招标方式选定社会资本后，城市集中供热平台公司与社会资本签订《合资协议》，共同出资成立PPP投资公司。
2、通辽市政府授权市住建局与PPP投资公司签订《PPP项目合同》，授予PPP投资公司在项目合作期间负责建设、运营以及维护综合城市集中供热设施的独家经营权；在运营期结束后，将该项目资产无偿移交给政府或政府指定机构。
3、PPP投资公司可根据PPP项目合同以及相关法律法规的规定，将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。
PPP投资公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订设计、采购、施工合同。
4、PPP投资公司可根据PPP项目合同以及相关法律法规的规定，将本项目的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商，并与其签订运营服务合同。
5、市住建委与之ppp项目单位，约定费用收取等相关权利义务。
6、PPP投资公司可根据PPP项目合同与融资方签订融资合同，筹措本项目所需的资金。
融资合同可能包括PPP投资公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和PPP投资公司签订的直接介入协议等。
7、PPP投资公司应根据PPP项目合同的约定，与保险公司签订保险合同，对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。
上述一系列协议共同组成的合同体系，明确了参与本项目各主体之间的权利义务，保证了各主体合理利益，有效分配项目风险，保证项目的顺利运行。
四、项目产出分析
（一）主要边界条件
1、服务内容范围
本次服务内容范围包括纳入通辽市2015-2017年三年规划的所有城市集中供热项目。
对于技术条件尚不明确的城市集中供热项目，建议加快前期工作进度，尽快完成可研及初步设计编制，以作为项目采购的依据。
如果时间不允许，可以选择在采购时同步确定项目的投资主体，明确项目的主要原则和条件。
2、项目合作期投资方案
本项目总投资51293.48万元，其中建设投资44060.51万元，建设期利息5620.66万元，铺底流动资金1066.31万元。
资金来源为：
国内银行贷款40000万元，年利率7.05%。
第一年贷款24000万元，第二年贷款8000万元，第三年贷款8000万元。
其余部分为自筹资金。
建设期利息估算表详见经表2；投资计划及资金筹措表详见经表3。
流动资金的总额为3554.36万元，其中：
30%为自有资金，70%为借款，年利率6.56%。
计算期末回收全部流动资金并偿还本金。
流动资金估算表详见经表4。
方案1：
由投资方完全投资建设，按照通辽市相关文件的规定，保证投资建设的顺利进行与正常运行。
在热网项目投资建设中，本范围内所覆盖的采暖单位、住宅小区，以及其它单位所上交的一切费用由投资方收取。
方案2：
政府以热力收费权作为抵押进行贷款，投资方进行融资并建设。
3、项目投资情况
3.1基本依据
3.1.1、主要经济参数参照建标【2008】162号发布的《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》；
3.1.2、建设单位提供的有关文件及资料；
3.1.3、有关工程情况和基本数据均以本报告的有关章节为准。
3.2项目计算期
项目计算期20年，其中建设期3年。
建设期第一年开始投产，生产负荷达256万平方米，达设计能力的40％；第二年生产负荷增加128万平方米，达设计能力的60％，从第三年增加了128万平方米，达设计能力80％，从第四年开始生产负荷达设计能力的100%。
本项目总投资为5.129348亿元。
根据通辽市2015-2017年城市集中供热工作计划，将5.129348亿元总投资分明细项目作了现金流的分年测算，加总后得到各年的总投资性支出。
4、总成本费用及经营成本
总成本费用=经营成本+折旧费+摊销费+财务费用。
财务费用为每年支付的长短期贷款利息。
固定资产综合年折旧率4.85％，固定资产折旧费估算表详见表经5。
其他资产按5年摊销，其他资产摊销费估算表详见经表6。
经营成本=购热费+水费+电费+工资福利费+修理费+其它费用。
修理费率1.0%。
经营成本中的各项费用以现行价格计算，计算期内采用同一价格。
外购原材料、燃料费、动力费估算表详见经表7；
总成本费用估算表详见经表8。
5、前期工作费用承担
项目的可研、测绘勘察、初步设计、施工图设计、项目采购以及相关咨询等全部前期工作费用由PPP投资公司承担。
征地拆迁费用由政府方承担。
招标文件中，将明确各项前期费用的支付方式和要求，原则上政府方或相关实施主体已经支付或急需支付的前期费用，由社会资本在签订PPP项目合同后立即支付给各相关方。
6、土地使用权和资产所有权
（1）、本项目应当取得地下建设用地使用权，市城乡规划局、国土资源局、住建委分别负责本项目占用土地的规划审批、用地审批、建设工程规划审批及管理工作。
（2）、为明晰资产权属、满足PPP投资公司融资需要，本项目地下空间及附属设施的建设用地由通辽市人民政府采用划拨方式供应至PPP投资公司名下，并由市国土资源局根据建设进度办理土地权证。
未经法定程序批准，PPP投资公司不得擅自改变项目用地使用权用途。
（3）、除PPP项目合同及协议另有约定除外，项目投资、建设所形成的项目资产所有权原则上由PPP投资公司享有。
因本项目属于市政公益性质，重大资产及固定资产的处置、抵押等必须事先经项目实施机构批准方可实施。
7、内部收益率
社会资本通过入网费、城市集中供热运维费收入以及政府财政补贴等收回投资成本并获得合理投资收益。
本实施方案收入、运维费收入及可行性缺口补贴进行测算，供政府方决策和选择社会资本时参考。
8、收入及税金
本项目居民供热收费为23.4元/平方米，供热面积371万平方米。
在项目满负荷运行年份，年采暖收入为：
8681.4万元。
公建收费27.6元/平方米，供热面积269万平方米。
在项目满负荷运行年份，年采暖收入为：
7424.4万元。
接网费单价32元/平方米，接网面积640万平米，按50%的收费率，十年分期计入本项目收益。
项目销售税金包括增值税、城市维护建设税、教育费附加及地方教育费附加。
供暖费增值税13%、接网费增值税10%，城市维护建设税7%、教育费附加及地方教育费附加4%。
进项税额中水费税率6%、购热费的增值税税率13%，电费的增值税为17%。
营业收入、营业税金及附加和增值税估算表详见经表9；
利润及利润分配表详见经表10。
主要技术经济指标一览表
经表1
序号
名称
单位
数据或指标
备注
1
供热面积
万m2
640
2
运行费用
2.1
年耗水费
万元
633.88
3.8元/吨×166.8096万吨/年
2.2
年耗电费
万元
1409.62
0.846元/kw.h×1666.2167万kw.h/年
2.3
年购热费
万元
6761.8
19元/GJ×355.883757万GJ/年
3
项目定员
人
153
工资标准5万元/年
4
收入
4.1
采暖费
万元
16105.8
单价：
23.4元/m2×371万m2+27.6元/m2×269万m2
4.2
接网费收入
万元
10240
单价：
32元/m2×640万m2×50%
5
总投资
万元
51293.48
5.1
其中：
建设投资
万元
44606.51
5.2
建设期利息
万元
5620.66
贷款40000万元，利率7.05%
5.3
铺底流动资金
万元
1066.31
6
财务分析指标
6.1
建设期
年
3
计算期20年
6.2
基准收益率
%
8
6.3
财务内部收益率
%
8.12
所得税后
6.4
财务净现值
万元
359.28
所得税后
6.5
投资回收期
年
11.38
所得税后
6.6
项目资本金内部收益率
%
15.24
6.7
盈亏平衡点（最低）
%
64
6.8
还款期
年
15.5
（含建设期）
五、物有所值评价和财政承受能力论证
（一）物有所值评价
1、定性分析
物有所值定性分析重点关注本项目采用PPP模式与采用政府传统[投资和]采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。
本项目的定性分析拟由本级财政部门会同行业主管部门组织专家小组，采用专家评分法进行评价，主要步骤包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分析结论等。
2、定量分析
物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统[投资和]采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。
本项目拟由本级财政部门会同行业主管部门，委托第三方机构或组织专家开展定量分析。
主要步骤包括：
根据参照项目计算PSC值；根据影子报价和实际报价计算PPP值；比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值或指数，得出定量分析结论。
（二）财政承受能力论证
本项目将根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的相关规定进行财政承受能力论证，即对本项目中政府的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等各项财政支出责任进行识别和测算，并分别进行财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估，以评价项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。
六、本项目公司
1、公司主体
本PPP投资公司是依照中华人民共和国法律在中国大陆境内注册成立并有效存续的企业法人，具有良好的商业信誉、良好的财务状况和与本项目投资相适应的足够的投融资能力。
2、商业信誉
（1）近三年内企业无涉及重大资产的不良诉讼；
（2）履约情况良好；近三年无重大违法行为，目前未处于投标资格被取消状态。
（3）近三年内，没有任何违反职业道德的行为（如编制假财务报表或编制不实陈述材料以获得采购合同而被宣告为违约或有罪等），不曾发生严重的职业不良行为，包括没有在过去五年中为获取某项合同而支付不正当费用或其他贿赂行为，本要求同样适用于社会资本的董事和高级职员。
4、投融资能力
本PPP投资公司银行信用等级（有效期内）为A级以上（含A级）
七、PPP项目合同主要条款
以标准合同文本为主，其它未约定事项在项目投资建设前再行商订。
八、《合资经营合同》主要条款
以标准合同文本为主，其它未约定事项在项目投资建设前再行商订。
九、结论
1、城市集中供热是一项具有一定公
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