公共政策.docx

公共政策.docx

《公共政策.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共政策.docx（18页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

公共政策

A政策主体

1.1官方决策者

立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责当然是立法，即履行制定法律和政策这一政治任务。

立法机关

在一些发达国家，法院闯入了许多社会和政治活动领域，它们不仅参与了政策的制定，而且在其中扮演了非常重要的角色。

法院

但随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中地,位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一个司空见惯的行政决提法。

策机关

行政执行机关

政策制定与政策执行相互缠绕、不可分割。

行政执行部门不仅能够参与一些法律法规和方向性政策的制定，而且能够使其他机构所制定的法律或政策徒有虚壳。

1.2非官方参与者

利益集团

利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。

政党

现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径加以实现，政党常常履行着一种“利益聚合”的功能，即政党努力将不同利益集团的特定需求转变为般性可供选择的政策方案。

公民个人

公民参与政策过程的途径:

直接行使个人的权力;通过代议形式;使用威胁手段;通过参加政治党派和利益集团;通过制造社会舆论等手段;以个人的知识活动为政策制定提供实证依据。

大众传媒

现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。

思想库

思想库是由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。

B政策客体

2.1社会问题与政策问题

社会问题的特征

1.社会问题是一种客观条件

2.社会问题是一种主观定义

3.社会问题受价值判断的影响

4.社会问题是一个关系到大多数人的问题

5.社会问题的形成往往具有一一个发展过程

6.社会问题往往是系统性的问题

一部分社会问题得到政府重视，进入政府议程,这部分社会问题由此转化为政策问题

2.2目标群体

目标群体对政策的态度：

政策认同：

政治社会化；传统制约;对公平过程的看法；成本收益的权衡；大局或整体的考虑;避免受到惩罚；环境变化。

政策抗拒：

合法性危机；缺乏对政府官员的信任;社会心理负担过大:

政策自身存在缺陷。

C政策环境：

指作用和影响公共政策的外部条件的总和

3.1公共政策与政策环境的关系

首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。

其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。

再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。

最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。

3.2政策环境的构成因素

地理环境:

地理环境是人类生存的摇篮，它与社会发展和公共政策有着极为密切的关系。

地理环境作为政策环境的一个重要方面，对政策系统存在着直接或间接的影响，且这种影响并不是一时的，而是永恒的。

要用辩证的观点看待两者之间的关系：

过分夸大地理环境的作用，忽视政策系统自身的能动性，则会导致“地理环境决定论”的机械唯物主义。

国际环境:

国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。

一个国家所处的国际局势及所拥有的国际地位都是制定和调整内政外交政策的主要依据。

政治传统与政治文化:

政治文化源于政治社会化过程，是一个民族的整体历史经验，以及公民所受的正式和非正式教育的共同产物。

就我国而言，传统政治文化伴有伦理化政治和政治化伦理的相互作用，带有很大程度的人治色彩。

人情因素、血缘政治、地域观念、权力意识在政策领域内有很大影响。

经济环境:

经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集团所有、国家所有等）。

社会变迁:

凡社会制度（包括社会的根本制度和各种具体制度）、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或演进的、缓慢的变化都可叫作社会变迁。

社会变迁是一个广义的概念，由于它不同程度地影响到社会系统的平衡，所以必然会对公共政策造成冲击。

1.2社会问题的类型

社会问题的类型

过失性社会问题:

这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。

结构性社会问题:

结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的--些社会现象。

2政策问题的确认

问题察觉

●问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。

问题界定

●首先，需要通过

一定的方法对问题进行必要的归类;

.其次，需要对问题进行必要的诊断;

●最后，需要把问题情境转变为实质问题。

问题描述

问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。

3.1政策议程的类型：

a公众议程与政府议程

公众议程:

公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和|社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。

政府议程:

政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样-种政策议程。

以政策诉求的主体为标准可分为

政治动员型

外在创始型

内在创始型

b实质性议程与象征性议程

实质性议程:

实质性议程往往涉及一些社会影响非常广泛、具有潜在和爆炸性特征的公共政策问题。

这些议题的重要性和复杂性使其不可避免地带有冲突的特征。

象征性议程:

在政策议程中，不仅存在占主导地位的实质性问题，而且存在大量需要解决的象征性问题。

象征性问题注重的是价值而不是资源。

3.2政策议程建立的条件

问题自身;大众传媒;公民个人;利益团体;政治领袖;政府体制

3.3政策议程的触发机制

触发机制的影响因素

强度

强度是指公众的态度反映。

范围

范围指的是受触发机制影响的人员数量和地区规模。

时间

时间是指触发机制产生的时间。

触发机制的类型

内在触发机制:

自然灾害;经济灾难;技术突破;生态变迁;社会变迁。

外在触发机制:

战争行动;地区与国际冲突;经济对抗;新式武器与力量失衡。

3.4政策议程建立的障碍

a政治原则的偏离

b价值体系的排斥

c政府体系的封闭

d承受能力的超重

e表达方式的失当

4政策规划

4.1政策规划主体

多元型：

直接主体；间接主体

单一型：

通常是指规划在政府系统内部进行

4.2政策规划的原则

信息原则；系统原则；预测原则

客观原则；智囊原则；优化原则

务实原则；兼听原则；时效原则

4.5政策规划程序

政策方案的选择：

方案选择的主要环节；群体决策的择案规则

政策方案的前评估：

预测性评估；可行性评估；不可行性评估

政策方案的设计：

方案设计要点；备选方案的来源

政策目标的确定：

政策目标的特征，区分价值前提与事实前提

*联系实际论述政策执行的相关条件

政策执行是指在-.个议案成为一项政策之后所发生的事情。

更确切的讲，政策执行是政策实施的具体过程，包括使改策作用于目标群体以及使政策目标得以实现,政策执行所关注的是日常政府运行过程，需要通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果。

政策执行需要一定的条件，主要有下面五个部分:

（1）必要的政策资源

政策目标无论多么明确，政策规划无论多么精细，政策方案无论多么具体，如果负责执行政策的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资源，执行的结果就不可能达到政策规定的要求，就不可能实现政策的既定目标。

适量的资源是政策成功不可缺少的条件。

政策执行所需要的资源条件主要涉及以下几个方面。

①经费资源

经费是政策执行的基础性物质资源.钱不是万能的,但没有钱却是万万不行的，政策执行需要有经费方面的保证.,

②人力资源

执行都是靠人来进行的，人员保证是政策执行的必要前提。

但人力资源的利用是讲求效率的。

③信息资源

信息同样是影响政策执行的一个重要变量.政策执行人员不仅需要具备获取信息的能力，而且需要具备处理信息的能力。

④权威资源

权威乃是执行工作任务的权力来源,它作为政策执行的-种特殊资源,对政策的有效执行起着非常重要的作用。

对政策执行机构而言，其权威的获取多来自法律的投权。

（2）顺从的目标群体

政策目标群体是指受到政策直接影响和作用的对象，以及政策制约的社会成员。

政策能否落实，目标能否实现，与政策目标群体的态度有着直接的关系。

目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素。

在政策执行时，要注意使目标群体获得一*定的利益，避免目标群体利益受到损害,同时通过目标群体的态度衡量玖策的有效性，对执行中存在的问题或者政策本身的问题，及时进行修正，确保政策顺利的执行。

（3）正确的执行策略

①原则性与灵活性相结合。

在政策实施过程中要坚持原则性与灵活性相统t的原则。

正确的政策变通形式往往是“只求神似，不求形似"，做到原则性与灵活性的辩证统--,邓小平同志提出的“一国两制”的政策构想，就是政策变通的典型范例，香港和澳门主权属于中国，必须予以收回:

大陆和台青，海峡两岸一定要实现统一，这是不可动摇的根本原则。

②发挥制度优势。

在政策执行过程中建立有效的制度安排是一-项重要的执行策略。

③执行手段多样化。

政策执行的每一个环节，都离不开一-定的执行手段，我们需要运用多种执行手段，如行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段等。

④实施反馈控制。

执行是一个动态过程，因而必须重视反馈控制，保持应变能力。

⑤重视成本效益分析。

4）胜任的政策执行队伍

①执行人员的素质要求。

政策执行人员需要具备良好的政治素质、品德素质、知识素质、能力素质、心理素质、身体素质。

②执行队伍的群体合作。

除了关注效率，还要注意执行队伍的合作，合作可以发挥每个个体的优势，创造最大的经济效益。

（5）有效的信息沟通

执行中的沟通主要是指执行机构之间、执行机构与有关部门之间、上下级之间、执行人员之间、执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。

①在信息沟通中，要运用多种有效的沟通媒介，采取直面沟通、电话沟通、会议沟通、书面沟通等有效的形式，不同情况下采用不同的沟通方式。

②克服沟通障碍。

沟通中存在语言障碍、观念障碍、心理障碍等，需要采取有效的手段予以克服。

③克服非正E式信息的不良影响。

采取建立预测和反馈机制，选择沟通媒介，完善沟通环节等手段。

综上，政策的有效执行需要相关五个方面的合理搭配，只有具备合理的条件，政策才会顺利执行，达到预期的效果。

*政策执行，就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宜传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

政策执行是一个过程，该过程主要包括以下步骤:

①政策宣传:

②政策细化:

③物质与组织准备;④组织协调:

⑤选择政策试点:

⑥政策推广:

⑦政策监督。

政策执行有哪些策略?

具体包括以下几个方面:

（1）程序优先

（2）权力制衡

以权力制约权力，不仅可以防患于未然，而且也是政府内部自我制约的良好机制。

特别是在政策执行环节，必须强调以权力制约权力，加强政策监督，否则，权力将会异化，腐敗不可避免。

（3）制度设计

一种坏的制度会使好人做坏事，而-种好的制度会使坏人也做好事。

（4）政策整合

一项政策的执行或改策问题的解决，可能同时有别的政策会牵涉到同一问题，若彼此相互不-致，就会促成不同的执行行为。

政策之间的冲突会直接关系到政策执行的成敗，因此,必须做好政策整合工作，发挥好政策体系的综合效能。

（5）去"积"之弊

如今在一些地方，一些部门，时兴的是让问题堆积下去，等堆积成“大事"，时机“成熟”，便集中力量大张旗鼓办之。

问题开始时不很严重很难被重视，待到问题积累成堆，小事变大，有关部门就着急起来，必欲除之而后快，除掉头上赘肉后，大家又开始心不在焉，如此反复不已，成为一个周期性过程，形成对一-刀割除的“路径依赖"

（6）反馈控制

执行是一个动态过程，因而必须重视反馈控制，保持应变能力。

在政策的执行过程中会出现许多新的问题和新的情况，预期的效果与执行效果之间的误差是一种客观存在。

没有人能够料事如神，客观世界是不以主观世界为转移的。

所以应根据反馈的情况，不断调整原来所选择的策略，逐步达到或接近既定的目标。

（7）逆反心理

逆反心理，即受信者的态度变化与说服方向完全相反，他们对说服性信息进行积极的心理反抗。

为了提高政策效率，减少执行成本，必须认真研究逆反心理，搞好政策宜传，提高政策的服从性。

（8）阶梯效应

阶梯效应”是指一个人一旦接受了他人的一个微不足道的要求，为了避免认知前的不协调，或想给他人一个前后一致的印象，就有可能接受更大的要求。

（9）“破窗理论”

政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳依托这项试验，提出了著名的“破窗理论”.即如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃。

面这扇窗户又未得到及时维修，别人就可能受到暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。

久而久之，这些破窗户就会给人造成-种无序的感觉。

那么，在这种无序的氛围中，公众会变得麻木不仁，社会不良现象就会游生、蔓延。

破窗理论“告诉我们:

环境具有强烈的暗示性和诱导性。

（10）诚信为本

政府具有公信力，政策才能有效率，社会具有诚信，经济才能发展。

.政策执行有何作用?

答:

政策执行是政策过程的关键环节，其功能主要体现在下述几个方面:

（1）确保政策目标的实现

政策执行的首要功能就是通过将政策转换成可操作的具体活动，从纸上谈兵到实际用兵，按照改策所确定的目标面进行各种努力。

（2）检验政策成效

政策执行的过程也就是政策结果产生的过程，只有通过政策执行，才能取得政策结果，才能对其进行分析和评价，一项在实践中能够促进社会进步和经济发展并得到人民拥护的政策自然就是好的政策,反之就是不好的政策。

（3）为后续政策制定提供依据

为后续政策制定提供依据也称为政策执行的反馈功能.制定一项新的政策往往要依据先前政策实施后由各种集道反馈上来的信息，在分析先前政策效果的基础上，设计和制定新的改策，这是改策制定的一个基本原则。

政策资源包括哪些内容?

政策执行所需要的资源条件主要涉及以下几个方面:

（1）经费资源

政策执行需要有经费方面的保证。

但-定不要以为花了钱就能办成事，更不是多投入就会多产出，政策执行中还有许多管理方面的问题需要解决。

（2）人力资源

执行都是靠人来进行的。

人员保证是政策执行的必要前提。

但人力资源的利用是讲求效率的，政策执行实践中，我们有许多事情没有办好，并不是因为管事的人太少，面恰恰是负责的人太多的缘故。

（3）信息资源

政策执行人员不仅需要具备获取信息的能力，而且需要具备处理信息的能力。

（4）权威资源；权威乃是执行工作任务的权力来源，它作为政策执行的一“种特殊资源，对政策的有效执行具有非常重要的作用。

政策执行有哪些手段?

答:

政策的实施需要相应的手段。

人们习惯地把政策实施手段分为行政手段、经济手段和法律手段。

（1）行改手段

是指通过各级政府的行政部门，依靠政府权威，采用行政管理的惯用方式（行政命令、指示、规定、规章等形式）,按照系统、层次、区划来实施政策的方法。

其特点是强制性，垂直性、无偿性和稳定性。

优点:

部署统一，资源集中、协调一致、实施迅速，便捷高效:

缺点:

容易产生与“人治“相关的--些弊病，影响横向联系及下级的积极性，创造性。

（2）经济手段;

是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆,调节政策执行过程中的各种不同利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。

其特点是间接性、有偿性、平等性和关联性。

优点:

比较适合于市场活动的管理，侧重于经济利益关系的调节:

缺点:

有很大的局限，不能靠它去解决所有的问题。

（3）法律手段

是指通过各种法律形式（法律、法规、行政立法、司法仲裁等）来调整政策执行活动中各种关系的方法。

其特点是严肃性、权威性、规范性和稳定性。

优点:

能够使政策执行有法可依、有章可循、行为更规范、程序更合理，减少了主观随意性，提高了政策执行的效率;.

缺点:

社会生活中许许多多的问题，不能单纯指望通过法律手段去解决,还必须考虑其他手段所能发挥的作用。

*政策评估：

所谓政策评估，就是依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策结果和政策未来走向做出基本的判断。

政策评估是决定政策变化、政策终结的基础依据。

政策评估的基本内容

对目标群体产生的影响；对目标群体以外的群体的影响；对近期及未来产生的影响

直接成本；间接成本；机会成本物质性影响与符号性影响

积极影响

●政策评估是检验政策效果的基本途径●政策评估是决定政策未来走向的重要依据●政策评估是合理配置政策资源的基础工作●政策评估有利于促进政策的科学化进程●政策评估是缓解社会矛盾的有效途径

消极影响

a有借口推迟作出决定或采取任何行动b以评估为幌子为决策失误找借口c利用评估炫耀政绩d试图通过评估来追加预算、增加经费e以枝节成绩掩盖整体失误f以个别环节不足否定整体

2.1政策评估的类型

从评估组织的活动形式上看

正式评估:

正式评估，是指法定的评估者依据事先制定的评估方案，严格按照规定的程序要求，对政策效果所做的评估。

非正式评估:

非正式评估，就是指对评估者、评估形式和评估内容不做硬性规定，对评估的最终结论也没有严格的要求，团体和个人可以根据自己所掌握的情况和信息，对政策的各个方面加以分析和评价。

从评估机构的权力、地位角度看

内部评估:

内部评估主要是指由公共部门特别是政府部门内部的评估者对政策进行评估。

外部评估:

外部评估主要是指由公共部门特别是政府部门以外的评估者对政策进行评估。

从评估在政策过程中所处的阶段看

前评估:

又称预评估，是政策制定过程中进行的、带有预测性质的政策评估

后评估：

指执行过程中的评估，它是政策评估的主导形式。

政策在执行后必然会对社会的方方面面构成这样或那样的影响，出现一些事前没有想到的形形色色的社会现象。

7.2.2政策评估的要素

评估主体：

决策者和一执行者专业学术团体和研究机构政策的目标群体

评估客体：

是指政策评估的对象

评估目标●政治方面●行政方面●方案方面●法律方面

评估标准1.政策效益2.政策效率3.充分性4.公平性

评估方法1.“前一后”对比分析2.投射一实施对比分析3.有一无对比分析4.实验性对比

3政策评估步骤:

计划与准备●建立评估机构●挑选评估人员●确定评估对象●制定评估方案●落实评估条件

组织与实施●全面收集信息●加工整理信息●评估政策效果●提出评估结论

总结与报告

4政策评估的障碍

政策日标的不确定性；政策影响的广泛性；政策资源的混合和相关政策的重叠；政策问题的复杂性；政策主体及相关人员的抵制

*政策终结：

政策终结，是指政策制定者经政策评估后，发现一些政策已经过时、多余、失效.或引发了重大的不良后果，采取必要措施予以终止的行为

政策终结针对以下四种情况:

●一是已经实现了政策的既定目标（完成了自己的历史使命）;●二是发现政策背离了既定目标，（可能是完全失败的，政策执行得越好，离目标可能越远）;

三是发现政策完全是多余的或无效的（有它没它可能一个样，政策完全成了一种摆设）;

●四是发现政策的实施引发了更为严重的问题（不合理的地方太多，副作用太大，为治小病致人大病，不是良药而是毒药）。

1.3政策终结的类型

丹尼尔斯认为政策终结有两种类型:

自然型和博弈型

巴达克根据终结行为持续的时间不同将政策终结分为以下类型:

1.突然爆发型（孙志刚事件与遣送收容办法的废除）2.逐渐衰退型（投机倒把罪退出历史舞台）3.力量博弈型（取消一般公务用车的破冰之举）

2.1政策终结的对象：

组织结构；权力责任；政策自身；政策功能；政策项目

2.2政策终结的形式：

替代；废止；政策法律化；合并；缩减；分解

3.1政策终结的障碍

1.心理上的抵触2.机构的持续性

3.机构的动态适应性4.反终结的联盟

5.法律程序上的障碍6.高昂的终结成本

3.2政策终结的措施

1.加强宣传教育，消除抵触情绪2.树立新的观念，营造改革气氛

3.政策过程透明，争取更多支持4.废旧立新并举，缓解终结压力

5.作出必要妥协，降低终结成本6.提供利益补偿，消除抵触情绪

7.选择有利时机，把握政策焦点8.设置有效期限，提高终结效率

1.结合我国的政策实践，举例说明政策的终结的对象与形式。

答:

（1）政策终结的对象

政策终结的对象主要表现为权力与责任，政策功能（服务与管制）和组织机构。

①权力与责任

政策执行首先表现为权力的履行和责任的承担，而政策终结则预示着相应权力的丧失和相关责任的放弃。

众所周知，权力的行使必然牵扯到利益关系。

就政策执行机构而言,那些与政策有着切身利害关系的人，对自有权力的丧失会产生强烈的心理抵触。

这个问题处理不好，政策终结会遇到很大的障碍。

②政策功能（服务与管制）

政策功能主要表现为政策执行机构所提供的服务或管制。

政策终结则预示着相应服务的停止或相关管制的撤销.从撤销管制的角度而言，说明政府在给社会松绑，当然会有良性的社会心理反应。

政府丢弃-些紧箍咒，老百姓当然举双手赞成。

但从停止服务的角度而言，势必会使目标群体的一些既得利益受到损失，因此可能遭遇一定程度的社会心理抵抗。

③组织机构

毫无疑问，政策执行活动是组织活动，必須通过-一定的组织扭构来完政可收发强员要常会伴随相关组织的缩减或撒销。

有些组织机构是为执行某项政策专门设立的，伴随政策专文可然没有继续存在下去的必要。

而另一些组织，由于同时承担多种改策的执行职能，某项政心仅于致组织的撇销，往往只是对其规模、经费等方面构成影响。

很多时候，某项政策的功能并不是由-个机构单独承担，而是要由许多不同的机构共同承担，所以，政策终结还必须重新审视组织的结构并做好组织的协调工作。

（2）公共政策终结的方式:

政策的变动往往涉及--系列因素，可能会引起很大的社会震动，所以政策终结的实现更多的时候并不需要采取激变的、大刀阔养的、完全彻底的变革形式，而是多采用那种渐进的、连续的、不断渗透的、由点及面的变革方式。

具体而言，政策终结的方式主要有以下五种:

①废止

废止就是彻底结束旧的政策，完全取消其相关功能。

废d并非经常采用的政策终结手段。

有时政策虽然废止了，但并不代表问题就解决了:

有时一个问题解决了，却并不说明相关问题就不存在了。

所以政策终结更多时候表现为替代、合井、分解和缩减的形式。

②替代

替代就是用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题和政策目标基本没有改变，如我国企业利改税的政策，农村费改税的政策，城市以医疗保险代替公费医疗的政策等.新的政策往往是在方式，方法和操作程序方面作了较大变动，其目的是为了更好地解决旧的政策没有解决或根本解决不了的问题，以满足目标群体的政策需求，实现原定的政策目标。

;

③合并

合并就是指旧的政策显被终止，但部分实际功能并没有被完全取消，而是将其合并到其他的政策内容中。

政策合并-一般分为两种情况:

a.将终止的政策内容合并到-项已有的政策当中.

b.把两项或两项以上被终止的改策合并为一项新的政策。

政策合井被认为是提高行政效率的有效途径。

④分解

分解就是将旧政策的内容按照-一定的规则分解成几部分。

每部分独自形成-项新