西安市行政中心建设代建管理的实践与思考Word格式.doc

西安市行政中心建设代建管理的实践与思考Word格式.doc

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2009年10月，工程进入精装修阶段，室外绿化、景观、市政设施、道路等工程同时启动，目前已具备正式入住办公条件。

行政中心项目建设，采取代建制管理模式。

通过三年的具体运作，我们在代建制的实践中，探索和尝试具有西安特点的委托投资代建管理办法，为今后我市推广政府投资大型公建项目实行代建制积累了一些可供借鉴的实践经验。

一、联系实际，积极探索西安公建项目代建管理的新途径

多年以来，市政府财政性资金投资项目管理，基本上是沿袭传统管理模式，即财政拨款，建设单位组织实施，也就是“投资、建设、管理、使用”四位一体的运作模式。

这种“自建式”投资运作模式，对于调动建设单位的积极性，加快工程进度，保证基建任务的完成，曾发挥重要作用，但也存在着一些明显的弊端。

主要表现在：

一是建设项目责任主体不明,责任不清。

项目的投资主体是政府，工作重心主要在项目立项、资金审批等前期环节上，在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构真正代表政府来履行管理和监督责任，“各自为政，多头管理”。

二是项目管理水平不高。

行政部门或使用单位组建项目管理机构来组织建设，其管理人员往往缺乏全面、专业化的基建工作经验和专业技术知识。

在规划设计优化、质量控制、工期控制以及成本控制等方面难以达到专业化标准。

三是容易造成投资失控。

项目使用单位为了使用功能的增加而随意更改设计，然后向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破，政府对投资项目的监管乏力，在法律层面上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者。

四是容易滋生腐败。

现行的管理体制下，某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容易出现腐败现象。

按照西安市委、市政府确定的原则，我们行政中心建设采取委托投资代建管理的模式，即代建制。

代建制一般是指政府投资建设的项目，由负责项目建设的单位通过招标或委托等方式，选择、委托具有合格资质的专业化机构代行建设，对项目建设的投资、进度、质量和安全等方面进行全过程管理，竣工验收后移交给使用单位，类同于“交钥匙”工程。

2004年7月16日，国务院正式颁布实施了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。

2004年11月16日，建设部出台了《建设工程项目管理试行办法》规范性文件，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。

我们通过对北京、上海、广州、深圳、青岛等地同等项目或其他社会公益建设项目进行实地考察调研，感觉各地在项目实施操作过程中，具体运作方式各有差异。

总体而言，运作模式有三种：

一是政府指定专业代建公司模式。

由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。

二是政府常设代建管理机构模式。

由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有或部分政府投资实行代理建设。

三是项目管理公司竞争代建模式。

由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，通过招标择优选择。

三种模式各有利弊。

西安市行政中心项目建设，存在着其鲜明的特点与特殊性：

一是它是政府立项建设的行政办公场所，使用对象为市直党政机关和办事机构；

二是项目前期运作政府财政零资金启动；

三是所需建设资金基本上由原有资产处置变现后支付。

因此，在采用委托代建的方式方面，也必须按照项目的性质特点开展运作。

二、建章立制，确保项目代建管理健康平稳运行

西安市行政中心建设，是陕西省唯一的一个政府大型公建委托投资代建项目。

我们采取代建制的具体操作方法是，政府授权组成行政中心筹建办公室，对工程建设实施过程进行宏观管理和控制；

通过考察，委托指定西安经发集团有限责任公司，具体组织实施行政中心建设项目投资代建工作。

按照《西安市行政中心建设项目委托投资代建实施办法》，行政中心筹建办公室、项目业主（市机关事务管理局）与西安经发集团签订代建合同。

合同中明确了投资代建的目的，规定了业主、筹建单位和代建单位职责、代建项目组织实施程序、投资控制与监督管理的相关内容，确定了投资代建的基本工作原则。

通过签订代建合同以及制定委托代建实施方案的形式，确定了代建单位在实施代建过程中的建设主体地位和行政中心筹建办公室进行宏观管理、控制的职能，明确了双方的权利与义务，在工程造价控制、工程进度控制和工程质量控制三个重要环节上规范了工作程序。

以代建合同为依据，以代建组织实施办法为准则，以各项规章制度作保障，对推动工作起到至为关键的作用。

在实际运作中，通过建立和完善配套工作规章制度，做到有章可循，有章可依。

筹建办正式运作后，编制了《西安市行政中心筹建办公室工作制度汇编》，同时指导督促代建单位西安经发集团制定了《西安市行政中心合同管理办法》、《行政中心项目招投标管理办法》、《行政中心项目物资设备供应管理办法》、《行政中心项目工作流程》、《行政中心工程建设部管理手册》等一系列辅助性文件，并通过纪检、行政效能监察全程介入和审计部门先期介入，从程序上为行政中心建设项目健康安全平稳运行夯实了稳固的基础，提供了有效保障。

按照确定的代建管理程序，相应建立起内部激励机制和监督约束机制，实行交纳“风险抵押金”的办法，有效调动被监督单位和管理者个人廉洁自律的积极性，形成责任、风险共担的防范体系。

通过设立履约保函，使经济风险约束机制落在实处，强化了代建单位资金管理使用、安全生产、质量建设的经济责任，对促进项目平稳运行，有效遏制“豆腐渣”工程和避免职能部门管理人员违规违纪问题起到积极作用。

同时，通过实行节奖超罚，把代建单位的利益与节约成本、控制投资捆绑在一起，有利于提高投融资效能，防止在工程变更和投资追加过程中出现违背基本建设规律、个人拍板说了算的“长官意志”等非客观因素的问题和腐败问题的发生。

三、扬长避短，确保项目代建管理发挥最大效益

西安市行政中心采取委托投资代建，是一种探索与尝试，没有现成系统完整的经验与操作规范。

考虑到行政中心项目建设不同于其他公共建筑项目的特点，我们在出台的《西安市行政中心建设项目委托投资代建实施办法》中，规定行政中心建设项目分两阶段实施：

第一阶段是指项目的前期运作阶段，由筹建办负责完成，主要包括项目规划、征地拆迁；

项目建议书、可行性研究报告的编制审批工作；

建筑设计招标、初步设计、施工图设计工作；

文物考古发掘、环境影响评价、地震灾害安全性评价等工作；

协调办理项目规划用地许可证和土地使用证等工作。

这一阶段的工作如果完全交由代建单位，在办事效能和综合协调方面会存在一定的缺陷，是代建单位力所不能及的，必须发挥政府综合管理机构的自身优势，这也是不完全等同于同类城市做法的一个特点。

第二阶段是指项目建设代建实施过程阶段。

针对行政中心项目和西安的实际，采取直接委托的方式，选择符合具有国有性质的独立法人资格，具有与本项目相适应的资质和同类工程建设管理经验，具有与本项目相适应的建设管理能力和技术力量，具有相应的融资、投资能力等综合条件的专业化项目管理单位组织实施建设。

代建单位负责组织完成的内容包括项目地质详勘、建设施工、施工监理、物资设备采购，直至项目竣工验收阶段的全部工作。

在投资控制过程中，根据项目投资控制的需要，筹建办委托工程造价专业公司作为造价管理咨询机构，确定了事前、事中、事后全过程造价管理和控制的原则，具体分成四个阶段完成，即第一阶段的概算控制；

第二阶段的预算造价控制；

第三阶段的进度造价控制和第四阶段的结算造价控制。

从执行情况看，总体上是按照程序进行。

行政中心建设项目在总体运行过程中比较平稳，体现出了显著的优越性，主要表现在：

一是能构建起政府投资约束机制和多方利益制衡机制，在运行机制上最大限度发挥宏观管理与具体运作的协调性；

二是能够有效减少管理环节和政府有关行政管理部门非正常因素的干扰，有效体现遵循基本建设客观规律，运用市场化管理手段，杜绝决策与运行过程中的盲目拍板等人为因素造成失误的问题；

三是能够有效遏制政府投资项目中普遍存在的超规模、超标准、超预算问题的出现；

四是能够有效提高政府投资效益和专业化管理水平；

五是能够从源头上防治腐败并促进政府机关党风廉政建设。

四、正视问题，在总结经验中完善代建管理体制

从西安市行政中心项目目前运行全过程分析评价，采用代建制，由筹建办进行宏观管理与控制，其优越性是显著的，对推动项目平稳健康运行发挥出了积极有效的作用。

但也不可避免地存在一些缺陷或实际问题，需要引起我们高度重视和深入思考。

（一）投资控制过程中的问题。

一是代建单位由于融资的需要而发生财务费用，具体的融资方式和途径是代建单位的自身行为，委托投资建设方比较难以控制其运作，对项目融资产生的直接成本的控制有一定的难度。

二是建筑材料价格风险在执行合同期间的技术处理存在缺陷。

项目运行期间主要建筑材料价格变化较大，既存在大幅上涨，又有大幅下浮，因此产生的风险需要项目建设各方增强风险防范意识，充分考虑由此产生的影响，施工合同必须明确约定主要建筑材料价格控制风险条款，不能在投资控制上形成漏项。

三是代建单位在材料设备认质认价过程中存在缺陷。

筹建办确定的《关于甲供材及乙供进入认质认价的材料、设备、产品的选用原则》，明确乙方供应的材料、设备、产品质量和价格要由甲方确认，但目前代建单位的做法是一种材料选定几个品牌，而最终选定某一品牌的决定权却交给乙方，其结果是供应商或厂家将部分让利给与了乙方，而项目本身却没有因此而受益，投资控制在这方面造成缺失。

（二）项目管理方面的问题。

一是施工组织实施计划制定工作相对迟缓不够细化，表现在代建单位与设计单位协作与配合等方面的缺陷，总体组织实施计划比较粗放，没有细化到各标段、各分步分项工程的节点控制目标，筹建办在这方面相对缺乏针对设计单位和代建单位进行宏观管理的依据。

二是代建单位在项目实施阶段的主体意识还不够到位，存在一定的依赖思想，在主观能动性方面发挥得不充分。

行政中心项目建设规模庞大，系统工程复杂，组织实施过程中客观上存在一些超常规的作法，我们在现场实施宏观管理过程中发现，整个代建实施过程中，代建单位相对缺失现场决策机制，许多本应现场决策的问题不能及时解决，而是依赖筹建办拍板，使问题复杂化，影响工程的进度。

三是后勤服务及物业管理等相关运营方先期介入不足。

行政中心项目完成交付使用后，在建用结合方面需要相关使用单位、部门对整个项目的运营方面提出设计要求，在项目进入正式建设施工阶段应派员参与，熟悉各建筑设备系统的建设状况，提出合理化建议，参与专项方案的深化设计，并着手相关运营人员的培训工作。

（三）代建单位的收益问题。

无论是各地市政府颁布的投资建设项目代建制管理办法，还是与代建单位签订的合同，都对代建单位收益问题进行明确规定。

代建人收益来自于代建项目的管理费用（一般为投资概算的2-3%）和代建工程节余奖励两部分。

但从实际情况看，管理费与代建服务费相比存在较大差异，管理费中不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低，大部分优秀企业不愿参与代建。

而工程节余奖励往往得不到，其中有工程节余谁来认可、如何兑现职责不清的原因，也有代建单位在建设阶段介入，投资节余要靠工程管理来获得，难度较大的原因，同时还有使用人主观上不愿意工程有更多节余的原因。

再者代建履约保证金远远高于代建费，也极大地限制单位参与代建的积极性。

如何确定代建取费的标准，是一个技术性很强的问题，应该综合考虑各种因素，如代建项目的建设难度、工期长短、质量要求高以及代建单位的介入时点和承担的具体责任等。

是否可以采取投资节余奖励的办法，也应慎重研究。

（四）统一认识和部门协作的问题。

目前，“代建制”工作推行起来还有一定难度，主要原因之一是一些管理部门、业主和社会上对建设项目“代建制”认识不足。

一些管理部门和业主认为实施“代建制”以后，自己的权力受到了削弱；

一些建设类企业，对代建单位应具有的功能、条件和人才还不是很清楚。

因此，我们要加大对推行建设项目“代建制”的宣传力度，一是要通过各种途径向社会广泛宣传建设项目“代建制”的特点、优势、典型案例和取得的成效，使建设项目“代建制”逐步得到社会的认可；

二是市政府要适时建立一些推进“代建制”工作的部门协调机制，进一步理顺部门关系。

代建制的推行，涉及到发展改革、财政、规划和建设、土地、审计以及项目上级单位等许多部门，只有这些部门之间认识一致、加强沟通、协作配合，才可能保证代建制的顺利实施。

三是组织管理部门及建设管理人员的培训和学习,提高业务能力和水平。

上述问题是我们在行政中心项目运行过程中发现和遇到的不容忽视、不可回避和亟待解决的实际问题，也是困扰与影响整个项目组织实施进程效果的现实问题。

其中有些地方可以总结完善和改进提高，有些地方则需要在实践中进一步完善。

例如：

代建制的管理机构设置如何设置，长期的还是临时的？

代建单位的资质由谁来认可，标准是什么？

项目法人制在代建实施过程中如何体现？

代建单位何时介入？

代建制的激励和制约机制如何才能发挥最大效益？

如何进一步处理好与代建单位的工作关系，更好地体现与实现投资方的意图等等。

总而言之，代建制是新兴的制度创新，必须在实践中继续丰富和发展。

在今后的发展中，我们必须立足节约资金、提高效益、确保廉洁的前提，切实采取合法的措施、合理的方式，突破传统体制的束缚，在实践中不断破解工作中的难题，推动代建制全面进步，为西安市经济社会建设作出新的贡献。