专题十绿色经济与法律法规.docx
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专题十绿色经济与法律法规
专题十绿色经济与法律法规
随着人们对绿色经济的重视，对法律法规的要求也就日益迫切。
要使绿色经济持续健康发展必须要有相应的法律法规支撑保障。
法律法规越完善，绿色经济的发展也就越迅速。
包括中国在内的世界各国近些年来都越来越重视法律法规在发展绿色经济中的作用，各自进行了一些探索，取得了初步成效。
一、依法促进绿色经济发展的紧迫性和必要性
依靠法律法规促进绿色发展已成为全球共识。
在全球为改善气候而努力合作的大背景下，各国都在积极探索低碳社会的实现形式，尽管手段各异，奇招迭出，但是存在一个共同的特征，那就是要走低碳发展之路，制度创新是关键，法制保障是根本。
只有通过法律法规的形式将有关低碳经济的相关制度予以原则性、权威性规范，才能为各种政策的制定和实施提供法律依据，并不断完善配套措施，也才能真正实现绿色经济的有序发展。
依靠法律法规促进绿色发展是依法治国和人与自然和谐相处的客观需要。
人与自然和谐共处，是可持续发展的根本出路。
我国幅员辽阔、人口众多、经济社会发展很不平衡，推动绿色发展只能以有组织、有秩序的方式进行，而法治秩序则是最公平、最强调程序的社会秩序，只有通过科学的法律体系，才能规定、调整好与资源环境有关的各种利益、利害关系，统筹好环境保护、清洁生产、环境贸易、城乡建设、资源开发、区域综合开发整治等活动。
依靠法律法规促进绿色发展是适应新时期我国环境保护工作战略性转变的必然要求。
温家宝总理在第六次全国环境保护大会上强调：
“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：
一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。
“三个转变”的提出，是对我国经济发展与环境保护关系认识的新飞跃，是我国环境保护发展史上一个新的里程碑。
为了推进“三个转变”，就必须完善我国的环境法律法规体系，不仅要完善法律空白，还要对不符合“历史性转变”的法律法规及时作出调整。
依靠法律法规促进绿色发展是加强环境监管的迫切需要。
我国环境问题日趋严重，有多种原因，但环境监管力度不够是一个重要原因。
环境监管的具体过程发生在基层，但监管的权力来自于国家的法律授权。
许多环保法律法规中，法律责任的规定都比较轻，处罚程序漫长，执法主体不明确，导致环境执法监管先天不足。
加强环境监管，迫切需要尽快完善相关法律法规体系。
二、国际社会有关绿色经济立法的概况
绿色经济最重要的特点就可持续。
因此，国外有关绿色经济的法律法规大都是从促进可持续发展开始的，并超越国界，成为全球的共同行动。
（一）三个具有里程碑意义的国际协议
1.《联合国气候变化框架公约》
《联合国气候变化框架公约》是1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约，于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）上通过。
《公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。
该公约于1994年3月21日正式生效。
2004年5月，已拥有189个缔约方，截至2009年12月在丹麦首都哥本哈根举行的缔约方第15次会议，目前加入该公约的缔约国增加至192个。
《公约》由序言及26条正文组成。
这是一个有法律约束力的公约，旨在控制大气中二氧化碳、甲烷和其他造成“温室效应”的气体的排放，将温室气体的浓度稳定在使气候系统免遭破坏的水平上。
《公约》对发达国家和发展中国家规定的义务以及履行义务的程序有所区别。
《公约》要求发达国家作为温室气体的排放大户，采取具体措施限制温室气体的排放，并向发展中国家提供资金以支付他们履行公约义务所需的费用。
而发展中国家只承担提供温室气体源与温室气体汇的国家清单的义务，制订并执行含有关于温室气体源与汇方面措施的方案，不承担有法律约束力的限控义务。
2.《京都议定书》
1997年通过的《京都议定书》是又一个在联合国主持下签署的、各国广泛加入的、具有强制性的条约。
其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。
该条约于1998年3月16日至1999年3月16日开放签字，其间共有84个国家签署，并于2005年2月16日开始生效，截至2009年2月，共有183个国家加入了该条约（超过全球排放量的61%）,但是，美国是唯一一个没有签署《京都议定书》的工业化国家。
条约规定，在“不少于55个参加国签署该条约，且温室气体排放量达到附件I规定国家在1990年总排放量的55%后的第90天”开始生效。
随着2002年冰岛和2005年俄罗斯先后批准该条约，《京都议定书》于2005年2月16日开始强制生效。
3.《哥本哈根协议》
2009年12月，联合国气候变化框架公约第十五次缔约方和京都议定书第五次缔约方会议在丹麦首都哥本哈根落幕，达成了不具法律约束力的《哥本哈根协议》。
协议维护了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”，就发达国家实行强制减排和发展中采取自主减缓行动作出了安排，并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。
（二）美国促进绿色发展的法律法规体系
美国促进绿色发展的法律法规体系主要集中在环境保护和节约能源方面。
美国环境法律法规体系可以分为两个层次，上层是1969实颁布实施的《国家环境政策法》，其下次包含污染控制法和资源保护法。
目前美国环境污染控制与资源保护方面的方面已经达到了30多部，其中许多法律历经多次修改，日益完善。
这些法律重新设置了政府的环境管理职责，共同构成了美国环境污染控制与资源管理的支柱。
在此基础上，美国建立了一个比较完整的、职责分工比较合理和明确的联邦环境管理体系。
表1美国主要污染控制法律
法律
制定或修订时间
主要内容与贡献
空气
保护
《清洁空气法》
1970年修订，1977年修订，1990年修订
管理体制上划分了联邦与州的权力与责任。
形成了七项具有深远影响意义的制度：
关于未达标地区空气污染控制；关于清洁空气地区的空气污染控制；规定了许可证制度；对移动源进行控制；将臭氧层保护列入管理范围；实施酸雨控制计划（排污权交易制度）；公民诉讼制度。
水污染防治与保护
《清洁水法》
1972年，1977、1987修订
划分联邦与州各自的权限与职责；采纳了污染控制技术为基础的排放和水质标准相结合的管理方法；点面源划分，采用不同的控制政策；
《安全饮用水法》
1974年，1986、1996年修订
专门保护饮用水安全的法律，授权联邦环保局制定控制技术以及水质标准、执法监督；
从水源地到水龙头全过程确保饮用水的安全；
联邦环保局向通过财政补助的形式资助供水体系
州与环保局向公众发布年度供水质量报告
有毒有害物质控制
《有毒物质控制法》
1976年
企业应当提供化学品环境影响方面的数据；
政府具有充分的权力控制有毒物质风险；
新旧化学品采取不同的管理方法，新化学品需提交“产前告知书”。
《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法》
1942年，1988年修订
授予联邦环保局农药注册、制定食品中最高残留限量和执法权；
规定企业应保留化学品的生产和销售记录。
《联邦食品、药品以及化妆品法》
《食品质量保护法》
1996年
解决《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法》与《食品质量保护法》间的标准不一致问题；
对应用于所有食品的全部杀虫剂制定了一个单一的、以健康为基础的标准，为婴儿和儿童提供了特殊的保护；
对安全性提高的杀虫剂进行快速批准，要求定期对杀虫剂的注册和容许量进行重新评估，以确保杀虫剂注册的数据不过时
废物管理和有害物质排放
《资源保护和回收法》
1976年，1984年修订
对固体废物污染从产生到处理全过程监督；
制定废物处理具体的设计、建设和运行标准；
定义危险废物或提供评估是否是危险废物的标准；
许可证制度；
报告和档案记录。
《综合环境反应、赔偿和责任法》
1980年，1986修订
规定了有物质责任、赔偿、清理和紧急反应以及有废物处置场所清理程序、责任；
建立有害物质应对信托基金（超级基金）；
规定了补偿责任，确定人的连带责任和具有追溯力的法律效力；
明确了联邦在处理危险物质上的权限和应急制度；
建立了信息报告和发布制度。
《石油污染法》
1990年
储油灌的运输和使用安全以及石油泄漏污染
《噪声控制法》
1972年
在联邦环保局设有专门的噪声削减和控制办公室，主要负责确定噪声源、制订噪声排放标准，协调联邦政府机构之间，主要包括联邦航空局、联邦职业安排和健康管理局与环保局之间的协调；推进州和地方噪声控制计划、促进教育和研究等项工作。
该办公室于1981年被取消。
为降低能耗，美国先后颁布了《国家节能政策法规》、《国家家用电器节能法案》等法案。
为了适应形势的需要，加强节能和新能源开发工作，2005年美国又颁布了《国家能源政策法—2005》，这部能源政策法长达1720多页，共有十八篇章，420多条，是近40年来包含内容最广泛的能源法。
其主要内容包括：
提供消费税优惠，促进提高家庭用能效率；设定新的最低能效标准，提高商用和家用电器效率；通过税收优惠，废止过时的不利于基础设施投资的规定，加强和提升国内电网等能源基础设施；通过减税等措施促进可再生能源的开发利用；支持高能效汽车生产：
减少对国外能源的依赖等。
美国总统奥巴马执政以来，在全球气候问题上采取了更积极的姿态，力图将发展绿色经济作为化“危”为“机”、振兴美国经济的主要政策手段，并推动美国国会通过备受争议的《美国清洁能源安全法案》。
《法案》要求减少石化能源的使用，规定美国到2020年时的温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%，到2050年减少83%。
实现途径主要有三个：
增加国内油气供应，提高能源利用率，大力发展新能源。
《法案》还引入了“总量控制与排放交易”的温室气体排放权交易机制；允许各企业通过植树和保护森林等手段抵消自己的温室气体排放量，要求到2020年时，电力部门至少有12%的发电量来自风能、太阳能等可再生能源；批准每年投资10亿美元，供新建立的燃煤发电站进行碳捕捉。
这部法律对美国乃至全球绿色发展都有重要影响。
（三）欧盟促进绿色发展的法律法规体系
欧盟成立以来，一直高度重视可持续发展、绿色发展，并完善完善相关法律法规。
1992年签署的《欧洲联盟条约》提出了欧盟“可持续发展”的目标，并规定“环境保护要求必须纳入其他共同体政策的界定和执行之中”。
在1997年新修订的《阿姆斯特丹条约》中，正式将可持续发展作为欧盟的优先目标，并把环境与发展综合决策纳入欧盟的基本立法中，为欧盟环境与发展综合决策的执行奠定了法律基础。
至今为止，欧盟总共制定了300多个法律文件以实施其环境政策，包括了环境管理的各个主要方面：
法律活动、研究和技术开发活动、监督和实施活动以及环境信息协调活动等。
2008年12月，欧盟首脑会议通过了《气候行动和可再生能源一揽子计划》这一里程碑式的法案文本。
《计划》的核心内容是“20－20－20”行动，即:
承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20％，若能达成新的国际气候协议（其他发达国家相应大幅度减排，先进的发展中国家也承担相应义务），欧盟则承诺减少30％；设定可再生能源在总能源消费中的比例提高到20％的约束性目标，包括生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10％；将能源效率提高20％。
《计划》还制定关于碳捕获和封存以及环境补贴的新规则。
这部法案被广泛认为是全球通过气候和能源一体化政策实现减缓气候变化目标的重要基础，也是欧盟大力发展绿色经济的重要动力。
此外，日本韩国等也在依靠法律法规促进绿色经济发展方面进行了积极努力。
日本于1979年制定首部《节约能源法》，之后连续两次修订该法。
2008年7月，日本内阁会议通过了“建设低碳社会行动计划”，2009年4月日本环境省又公布了《绿色经济与社会变革》的政策草案，目的是通过实行削减温室气体排放等措施，加速发展绿色经济。
2009年7月，韩国政府公布了绿色增长国家战略及5年计划，确定了发展“绿色能源”的一系列指标，争取使韩国在2020年前跻身全球七大“绿色大国”。
三、当前我国发展绿色经济的有关法律法规
从上世纪70年代开始，我国环境立法从无到有，从少到多，逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法、防灾减灾法等法律组成的环境保护法律体系。
目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环境法律体系，也就是促进绿色发展的有关法律法规。
1973年8月国务院召开第一次全国环境保护工作会议，审议通过了我国第一个环境保护文件—《关于保护和改善环境的若干规定》，成为我国环保事业的第一个里程碑。
改革开放以后，我国环境立法进一步加快。
1978年通过的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作出规定：
“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。
这为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。
1979年9月，五届人大常委会第十一次会议批准和颁布了建国以来第一部综合性的环境保护基本法—《中华人民共和国环境保护法（试行）》，把我国的环境保护方面的基本方针、任务和政策，用法律的形式确定下来，标志着我国环境保护事业逐步走上法制轨道，也标志着我国的环境法制体系开始建立。
此后，我国的环境立法发展十分迅速，特别是上世纪90年代，随着全国人大环境与资源保护委员会的成立，加快了资源环境立法的进度。
这一阶段，国家在制定其他法律法规的过程中也特别关注对资源与环境的保护，强调可持续发展。
迄今为止，国家针对环境保护对象制定颁布和修订了多项环境保护专门法以及与环境保护相关的资源法。
初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系。
在污染防治方面，制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《海洋环境保护法》等；在资源和生态保护方面，制定了《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》、《矿产资源管理法》、《水法》、《煤炭法》、《电力法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等；在防灾减灾方面，制定了《防震减灾法》、《防洪法》和《气象法》等，环境立法在环境保护的主要领域都基本做到了有法可依。
国家颁布了《放射性污染防治法》、《医疗废物管理条例》，为消除放射性废物、医疗废物环境安全隐患奠定了法律基础。
近年来，我国又先后制定了《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律，其中《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》的出台与实施对于从节能减排、提高资源能源利用效率、大力发展新能源和可再生能源方面来支持低碳经济的发展具有突出的作用。
另外，我国还积极制定并实施了减缓气候变化的《节能中长期规划》、《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划》、《中国应对气候变化科技专项行动》、《节能减排综合性工作方案》、《节能减排全民行动实施方案》、《2000-2015年新能源与可再生能源产业发展规划要点》、《新能源与可再生能源产业发展“十五”规划》、《能源发展“十一五”规划》、《中国应对气候变化的政策行动》等规划与政策。
据不完全统计，截至目前，我国已制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项。
初步形成了适应市场经济体系和生态文明建设要求的法律和标准体系，对我国加快绿色发展，起了重要的促进作用。
但是，也不可否认，我国在绿色经济立法方面还存在不少问题：
一是立法缺乏统筹协调，相关法律之间的衔接不够。
截至目前，我国出台的有关绿色经济方面的法律法规，主要是针对某一领域的，不同部门和层次的法律法规相互之间缺乏统筹，协调也不够，发挥不出应有的法律效能。
二是法律体系尚不完备，存在着一些重要的立法空白。
如缺少土壤污染、化学品管理、生物安全、遗传资源保护、核安全等法律法规，涉外环境法律法规不健全，对污染转嫁或生态侵略、出口产品遭遇外国绿色壁垒等问题没有法律规范。
三是法律配套滞后。
不少环境法律的条例、规章、标准、政策迟迟不能出台，影响了法律的贯彻执行。
地方立法特色性不强，可操作性较差。
四是缺少一部专门约束政府行为的环境法律。
现行规定侧重追究企业违规责任，而对作为节能减排主要参与者的政府部门涉及甚少，地方保护干扰正常执法现象普遍。
五是环境法律法规中的处罚力度弱。
缺乏强制手段，取证难、举证难、执行难。
环境司法软而不刚，现实生活中环境案子虽然发生多，立案却很少，进入审判程序更是聊聊无几。
特别是环境民事赔偿尚无法律依据。
弱势群体受到环境损害后得不到必要补偿，环境损害社会保险的法律缺失，一些重大环境事故的后续补偿无经费来源。
四、推进有关绿色经济法律法规建设的基本思路
当前，中国已经站在了一个新的发展起点上，正处于加速发展、由大国向强国迈进的关键阶段。
特别是面对全球发展绿色经济的竞争态势，给我们在法制建设方面提出了更高的要求。
因此，应该借鉴国外经验，结合我国实际，更加重视依靠法律法规促进绿色经济发展。
1、完善配套，梯度推进
绿色经济涉及到经济社会生活的各个方面，其相关立法是一项复杂综合的宏大系统工程。
在目前条件下，若想制定一部调整范围广泛、涵括绿色经济的全部内容的《绿色经济法》，既不现实也无必要。
但是，应当统筹规划，尤其是要协调好有关绿色经济的相关法律法规之间的关系，完善绿色经济的配套立法。
特别是要鼓励地方进行立法探索，推进多层次梯度立法。
在国家层面，应进一步完善基本法或部门法，加快其他法律的“绿化”进程。
重点是加快修改《环境保护法》或者制定《中华人民共和国环境法》。
《环境保护法》作为我国环境保护领域的基本法，从1989年实施至今已经20年，已经不能适应全面落实科学发展观的需要，修改《环境保护法》应尽快列入全国人大常委会的立法日程，最好是直接制定《中华人民共和国环境法》。
修改完善的重点是淡化污染防治色彩，增加可持续发展的立法宗旨，增加有关生态保育与资源保护的原则性规定；明确环境保护主体的权利义务、环境保护基本政策、主要对策；补充环境资源管理体制与管理机构的权责规定、以及涉外环境法的原则性规定。
同时，梳理好资源综合利用立法、能源立法、污染防治立法、自然资源保护立法以及《循环经济促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》等与绿色经济相关法律之间的关系，避免重叠和矛盾。
在地方层面，各地应在国家立法的框架内，结合本地特色和实际，制定适合地方需要、可操作性强、可促进绿色经济发展的地方性法规、规章和政策标准。
尤其是对于现行国家级绿色经济立法空白的区域，如餐桌污染、信息污染、电磁和其他污染等，地方可以出台法规或规章，进行试点，对立法的实施效果及时进行评估，为国家级绿色经济立法积累经验。
2、结合国情，突出重点
绿色经济在我国是新事物，法律法规建设的任务还很重。
这些年来，国际社会在绿色经济的立法方面积累了一些经验，我们应理性分析，科学甄别，汲取精华，为我所用。
但我国与其他国家所处的发展阶段不同，面临的发展问题也不同，绿色经济的发展模式和侧重点各异，这就决定了我们的法律法规建设必须立足国情，从实际情况出发。
比如，应重点加强节能降耗和资源综合利用方面的立法，抓紧制定节约用水、节约用地、节约原材料、资源综合利用、节约能源等方面的专门法规，抓紧出台《农村环境保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》、《排污许可证管理条例》、《饮用水水源保护区污染防治条例》、《生态功能保护区建设与管理条例》、《生态补偿条例》等行政法规，以缓解我国能耗物耗过高、资源能源浪费严重、环境污染形势日趋严峻的现象。
3、强化激励，完善税制
积极推进修改完善现行绿色经济相关法律法规的工作。
特别是要完善相关约束和激励机制；强化现有立法的法律责任条款，对企业高消耗、高污染、高排放的行为要有硬约束；要通过制定一系列的激励措施,支持和推动企业等有关主体大力发展绿色经济。
重点是构建完整的环境税制度体系，调整现行税制中不利于环境保护的税种，如对目前的资源税、消费税进行改革；改革排污收费制度，达到以污染控制税为主、排污费为辅的目的，实现环境责任的社会化；开征必要的环境税新税种。
环境税的开征可分三个阶段推进。
比如，第一阶段，用3～5年时间，完善资源税、消费税、车船税等其他与环境相关的税种。
尽快开征独立环境税，二氧化硫、氮氧化合物、二氧化碳和废水排放也可成为环境税税目，选择典型地区进行环境税开征试点。
第二阶段，用2～4年时间，进一步完善其他与环境相关的税种和税收政策，扩大环境税的征收范围。
如果环境税没有在第一阶段开征，需要在此阶段开征。
第三阶段，用3～4年时间，继续扩大环境税的征收范围。
结合环境税税制改革情况，进行整体优化，从而构建起成熟和完善的环境税制。
4、理顺体制，明确职责
目前，我国还没有建立明确的绿色经济监督管理体制，循环经济发展综合管理部门、环保主管部门、农业部门、建设部门等很多部门均有对绿色经济支持、促进、监管的职能，但各部门间的职责不够明确，存在着管理交叉、推诿扯皮、互相掣肘、互相抵消等现象，不利于绿色经济的推进，必须在法律层面理顺绿色经济的监督管理体制。
重点是应明确统一监督管理部门和其他相关部门的职责，从机制上做到权责一致、分工合理、执行顺畅、监督有力，形成胸怀全局、干事创业的良好氛围，为绿色经济的推进提供强有力的组织保障。
5、开放合作，国际衔接
按照WTO规则及有关国际环境、气候公约的要求，在维护国家核心利益的前提下，积极开展绿色法律国际合作。
进一步完善对外贸易中的环境保护管理法规，特别是涉及人类健康、动植的生命安全、公共安全产品强制性认证以及全球环境保护（如削减和淘汰消耗臭氧层物质）等方面的国内配套立法工作；加强与国际社会的环境交流合作，借鉴其在环境标准管理方面的立法经验，出台适于我国使用的环境标志、环境标准管理体系的实施法规，并对环境税收、生态标志、绿色包装、绿色检疫等环保市场准入制度作出规定；强化外贸与引资项目环境管理、制定和完善制止国外对我国可能进行的“生态侵略”、“污染转嫁”等方面的法律法规。
参考文献
[1]王曦：
《小议美国的环境法规体系》，《环境保护》，1994年第4期，第41-42页
[2]张国宁，周扬胜：
《美国的噪声污染控制法规与标准》，《中国环境报》，2004-12-02
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