地方城市建设投融资现状Word格式文档下载.doc
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改革开放以来，尤其是旨在确立企业投资主体地位、限定政府投资边界的《国务院关于投资体制改革的决定》实施以来，地方政府投融资领域打破了计划经济体制下高度集中的模式，初步实现了投融资主体多元化、资金来源多渠道、投融资方式多样化、城市建设实施方式市场化的新格局。
同时，地方政府投融资体制仍然存在许多突出的矛盾和问题，严重制约了投融资数量的增长和效率的提高，影响市场配置资源基础性作用的发挥。
近几年，许多城市在建设与发展领域，不断借鉴和探索创新城市建设思路与模式，取得了重大突破，极大地改善了城市环境，使城市功能不断完善。
但是，由于受传统思想观念的制约，不少城市建设的资金瓶颈和体制障碍还没有完全打破，严重制约着城市化发展，尤其是急需建设投融资载体和平台。
从总体上讲，很多城市的市一级城建投融资体制与城市发展要求不相适应。
主要原因是思想观念转变不够，仍然认为城市基础设施、公共事业必须是国有经营，亦没有建立起适应市场经济发展要求的城市基础设施投融资体制，以广泛吸引社会资金、民间资本的进入。
国际经验表明，采取将政府财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机结合的方法进行融资和投资，即政府财政投融资，是发挥政府在城市建设、基础设施建设中作用的最佳途径。
现代经济的发展，使得政府财政投融资方式和资金来源形成多样化趋势。
既可通过财政预算安排筹集资金，也可通过信用渠道融资；
既可通过金融机构获得资金，也可通过资本市场筹措资金；
同时，还有许多其他筹资方式。
从目前地方政府投融资方式看，具体内容主要有以下几个方面：
1.财政直接投资。
随着经济的发展和财政收入的快速增长，财政实力不断增强，财政预算资金成为城市建设资金的重要来源之一。
通过编制综合预算，将预算外资金调入预算内，与预算内资金统一安排，捆绑使用，主要投向公益性基础设施建设。
同时，提高建设项目的分析论证水平，认真制定资金的筹措方案，切实加大跨类别、跨部门的资金整合力度，使重点城市建设项目做到了科学排序，完善了滚动式管理模式，大大提高了规模效益。
2.利用城建投资公司和土地收益。
从城市建设的现实需求出发，成立以城市建设投融资为主体的城建投资公司，作为政府授权城市基础设施等资产经营机构，代替政府行使投融资职能，在城市基础设施建设的投融资方面发挥了重要作用，成为城市吸引社会资金投入城市建设的平台和载体。
同时，城建投融资途径、运作方式和调控手段等都发生了根本性变化，对城市建设起到重要的推动作用。
土地收益是政府投融资的重要来源。
土地级差地租的产生与土地的投入及城市基础设施的配套程度密切相关。
土地收益既是对以前投资的回收，也是今后进行城市建设扩展的资金来源。
政府通过不同方式，利用市场配置土地资源，最大限度地获得土地收益，增加财政收入，更多地投入城市建设，实现滚动发展。
3.发行城市建设债券吸引民间投资。
发行城市建设债券是利用财政信用直接向社会融资的一种方式。
目前，我国客观存在民间投资需求，国民经济持续高速增长，居民收入水平不断提高，居民存款数额不断攀升，这些资金都在寻找更好的投资机会，以求保值增值。
合理确定债券发行规模、明确投资方向、专款专用、集中使用，努力发挥资金效益是这一投融资方式的特点。
4.盘活存量资产，带动增量资产。
盘活存量资产，就是对原来国有投资形成的存量资产进行价值评估后，实施资本运营，存量折股，增量参股。
将一部分市政公用设施存量资产通过产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权出让、拍卖经营特许权，合作、合资等各种方式，广泛吸纳社会资金。
改革开放以来，财政在城市建设方面投入了巨额资金，已形成了数万亿的国有存量资产。
盘活存量资产，带动增量资产，可以打开政府投融资新局面，在一定程度上可以解开城市建设资金拮据的症结。
城市公共事业并非都是亏损或不能盈利的行业，由于其具有广泛、稳定的消费群体，竞争又不充分，所以只要善于管理和经营就可以获得稳定的收益和利润。
因此，只要政府面向社会开放城市基础设施的建设、管理和经营权，善于对城市资源和资本进行运作，完全可以实现以少量资本带动大量社会资本投入城市基础建设，促进城市的快速发展和环境改善。
国内外都有不少有实力的企业看好我国市政公用事业的巨大市场。
因此，必须转变市政公用设施完全国有的观念，抓住机遇，利用我国国民经济产业结构调整、国际资本在寻找新市场的有利时机，鼓励各种所有制经济投资这个领域的建设和经营。
5.经营权特许融资方式。
直接或间接从国外银行（主要是世界银行、亚洲开发银行）、国外政府、国外资本市场筹集国内城市建设资金。
其主要方式有项目融资、BOT方式、TOT方式等。
一是BOT方式。
BOT即建设（Build）——经营（Operate）——转让（Transfer），有时被称作是“公共工程特许权”。
在典型的BOT项目中，政府将某项基础设施项目交由商业公司或私人公司进行投资、建设和经营，后者经过一定的特许期限收回成本并获取利润，然后无偿地将该基础设施移交给政府。
二是TOT方式。
TOT即转让（Transfer）——经营（Operate）——转让（Transfer），是用私人资本或资金购买某项资产（一般是公益性资产）的产权和经营权，购买者在约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，再将产权和经营权无偿移交给原产权所有人。
利用TOT模式引进外资是指由外商投资者购买一些公益性资产（如道路和水厂等）的产权和特许经营权，在约定的时间，投资者拥有该项资产的所有权和经营权，通过该项资产取得的现金流量收回全部投资和合理的回报后，再将该项资产的产权和经营权无偿移交给原产权所有人。
TOT融资方式一般适用于道路、水厂、电厂等公益性项目的建设。
6.利用财政信用筹措资金。
一是实施财政担保融资。
对于基础设施项目融资而言，在项目科学论证、还款渠道合理的情况下，财政提供适度的信用担保不失为缓解资金紧缺的现实途径。
以财政信用形式，通过金融机构或非金融机构以信贷形式间接从社会取得城市建设资金，主要包括向银行借入的用于城市建设的各种贷款。
二是争取国债资金支持。
增发国债用于基础设施建设是财政政策的一项重要内容，抓住这一机遇对于打造强市名城具有重要的战略意义。
具体措施是从上级财政借入专项贷款，如国债资金及其他借贷性的城市建设资金。
三是利用财政资金贴息。
在市场经济体制和公共财政模式下，财政对经济领域的扶持方式，必须由全额投入转变为引导性投入，充分发挥以少带多的杠杆作用，而财政贴息正是发挥“乘数”效应的一种重要方式。
7.其他筹资方式。
政府投融资筹集资金的方式还有资源补偿筹集、政策性筹集、国外政府捐赠、民间捐赠等方式。
随着经济进一步发展，政府投融资方式会更加多样化，内容更加丰富。
在我国城市建设过程中，从提高政府投资的社会效益和效率考虑，需要改进政府投资项目的决策规则和程序，提高投融资决策的科学化、民主化水平，并建立严格的投融资决策责任追究制度。
同时，要合理划分中央政府与地方政府的投资责权，改进我国城市建设实施方式，引入市场机制，充分发挥政府投融资的社会效益。
二、地方政府投融资存在的主要问题
1.投融资的决策方式不够规范。
在引进社会资本投资基础设施项目时，一般采取一对一谈判方式，要么一个项目需要花费很长的时间，甚至几年谈不成一个项目；
要么匆忙上阵，谈成的项目在回报率等关键问题上出现一些失误。
因此，在投融资过程中，优势是超常规思维，在短时间内完成一般情况下需要较长时间的决策过程，赢得发展时机，实现整体的先发效应。
其缺点是容易造成个人取代集体，短期功利目标取代长期持续发展规划，简单判断取代科学论证和可行性研究。
2.投融资主体和方式较为单一。
目前，加速城市公用基础设施建设是地方政府关注的焦点，由于市、县两级财政力量薄弱，无法满足城市化提速的资金需要，城市基础设施的投资总量不足，与地方经济社会发展的要求不相适应。
一是投融资主体单一，由于计划经济体制的巨大惯性，在过去相当长的一段时间内，政府一直是城市建设的投资主体，政府投资范围不仅涵盖公共产品领域，而且涉及部分竞争性领域。
二是投融资方式单一，招商引资运作方式大多数停留在以土地作回报的低级模式上，国际上流行的BOT、TOT或其衍生模式等先进融资方式近几年才在部分项目建设中出现，但未得到广泛的采用。
政府性投资公司成为投资主体，实质上还是政府运作。
投资主体单一造成“成本扩张”的风险集中在政府，债务依存度过强也给新的融资需求带来比较大的压力。
3.政府投融资缺乏中长期规划。
长期以来，投融资只是作为基础设施建设的辅助工作，因此，缺乏前瞻性、超前性。
由于缺乏中长期的规划，往往忽略投融资的成本控制，造成筹融资的成本过高。
地方政府的变相举债是一种制度外融资，预算无法对其形成强制的约束，很多城建工程往往财政监督不到位，有的不顾资源和成本的约束，结果成为“胡子工程”，严重影响资金的正常偿还。
4.政府投融资的决策主体不明确。
一是财政部门进行投融资的主体地位没有得到突出，财政部门只是地方政府的“出纳”，很多职能部门具有投融资的权力，但最终的投融资成本仍然由财政部门承担。
二是由于决策主体的多样化，各部门受利益的驱动，人手少、知识面窄，难以保证投融资的科学性。
5.缺乏财政风险预警和防范机制。
我国法律规定地方政府不得向银行借贷，也不能发行地方政府债券。
但是，一些地方政府在加速城市化进程中，通过各类投资公司进行投融资，并由政府进行担保。
实际是运用财政信用借贷资金用于市政基础设施建设，给政府增加了较大的财政压力，由于责权利不对称，还款措施和制度保证不健全，造成债务约束机制软化，加大了城市投融资的债务风险。
三、进一步完善地方政府城市建设投融资的几点建议
政府如何逐渐以间接手段调控社会投资，同时积极探索各种新的投融资方式，突破资金“瓶颈”，放大政府投资的效能，提高城市建设投资效益，充分发挥国有经济的影响力和带动力，加快社会经济协调发展，是城市基础设施建设投融资体制改革的主要目标。
1.进一步完善城市建设投融资的市场化运作，明确投融资主体。
按照资本市场的规则，政府机构平等地参与资本市场的投融资活动。
要坚持公开、公平、公正的原则，通过招投标来选择投资者；
采用招投标方式，公开向社会招标选择投资主体，使投资主体在同一平台上公平竞争，提高项目投资和运营效率。
对所有达到限额的城市基础设施项目，按照《中华人民共和国招标投标法》公开选择投资者。
进一步调整政府在投融资领域的作用，认真落实《国务院关于投资体制改革的决定》，改革现有审批程序，调整行政审批规模和权限，规范政府投资行为，确立企业在投资活动中的主体地位。
对于投资大、建设回收期长的基础设施项目和社会公益性财政投资项目，要严格执行招投标制，强化财政监管。
充分发挥企业的投融资主体作用，对具有一定经济效益、可推行产业化经营的设施分类研究，提高项目谈判艺术，制定科学论证和可行性研究规划，实现直接与间接投融资的有机结合。
2.进一步加大财政对城市公益性基础设施项目投资力度。
在现阶段，城市化对社会与经济发展有巨大的推动作用。
鉴于推进城市发展在经济建设中的重要地位，财政应加大对城市公益性基础设施项目的投资力度。
通过加强预算外资金收支两条线管理，改变政府财力分散的局面，将预算内外资金统筹考虑安排预算。
实行城市建设项目预算早编细编，集中财力向重点基础设施项目倾斜；
通过加大资金管理力度，加强基本建设财务管理，向管理要效益，充分发挥财政资金使用效益；
通过加强工程概算、预算、决算管理，优化财政投资项目方案，合理节约财政资金。
完善财政投资各项管理制度，加强财政监管与项目审计，防止投资失误和浪费。
财政投资预算要与政府经济建设目标、国民经济发展规划紧密衔接，逐步建立财政经济良性循环机制。
3.进一步完善投资回报补偿机制。
一是为吸引社会资本进入城市建设经营性和准经营性基础设施领域，必须合理确定基础设施产品价格，让投资者有利可图。
要在保证社会公共利益的前提下，合理配置市场资源，建立和完善与物价总水平、居民收入水平和企业运营成本相适应的价格联动机制。
二是对非经营性项目，由于不能通过经营收回成本，或者经营利润低于社会平均水平，政府应在测算总体支付能力的基础上，对此类项目提供必要的财政贴息或补贴，以确保投资者能够合理回收成本并获得社会平均利润。
积极探索政府购买服务的方式，由企业进行项目投资并提供服务，政府定期支付服务使用费。
三是推动基础设施项目上市，将资产质量良好、收益稳定的基础设施项目应用现代企业制度组建上市公司，通过上市募集资金，实行滚动建设与发展，开辟筹资新渠道，推动基础设施市场化、社会化投资建设营运。
4.进一步完善城市建设投融资渠道。
一是非经营性的项目主要由政府投资建设，工程实行统一管理。
二是营利性项目完全实现产业化和市场化运作。
三是采用投资、补助或贴息等多种方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。
四是充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进投资主体多元化、投资方式多样化、项目实施市场化。
按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，建立项目法人制度，以市场化融资为主。
使项目的资金投入和产出、收益和风险相互结合，形成投融资的良性循环。
注重发挥财政资金的引导作用，从以往财政直接投资为主转变为以财政信用担保、贴息、注入资本金、投资补贴等方式带动社会投资。
5.进一步完善政府投融资中长期规划，挖掘国有存量资产及土地资源潜力。
政府投融资是一项需要长期谋划的工作，必须制定中长期规划。
要突出城市规划设计，提升城市品位。
将城市规划作为政府投融资规划的龙头工程，坚持高起点、高标准，找准定位，突出特色。
一是从盘活国有资产存量出发，实施国有资产的战略性调整。
一方面，要盘活市政、公用基础设施存量资产。
对具有固定、长期回报，能达到社会平均盈利水平的市政、公用基础设施，如煤气工程、集中供热、污水处理等，逐步推向市场，通过公开招标拍卖使用权、特许经营权。
对市政、公用基础设施衍生出来的设施冠名权、广告经营权、交通运营权等无形资产，公开竞标拍卖，增加政府收入。
另一方面，要盘活行政事业单位闲置资产。
建立统一管理、营运的新机制，由城市建设投资公司将分布在行政事业单位的同类资产实行统一管理，调剂运作，实现跨部门、跨系统资产整合，通过资源共享，盘活闲置资产，减少财政购置支出。
二是盘活土地存量资产。
城市土地是经营城市最基础性的资源，政府对城市的大量投入主要以土地增值的方式产出。
政府必须垄断土地一级市场，完善二级、三级土地市场管理，实行公开招标、拍卖，严禁非法交易，防止土地价值流失。
要结合城市区域功能规划和产业布局调整，利用地租级差，实现土地结构置换。
对于经济效益不佳、污染严重、发展无望的企业，通过兼并、破产、重组等手段，腾出的土地兴建金融、商贸建筑和居民小区，提高土地使用效益。
三是深化土地使用制度改革，严格土地有偿使用。
真正建立起出让、转让、租赁、授权经营、作价入股等多种形式的土地有偿使用制度。
6.进一步完善地方财政投融资职能。
将城市建设项目划分为市场化运作项目、准公益性项目和公益性项目。
一是市场化运作项目由市场主体——企业，通过市场筹资、建设和经营。
二是准公益性项目按照谁投资谁受益、谁消费谁付费的理念，建立合理的市场机制运营。
城市基础设施建设中如高速公路项目、城市供水项目、污水处理项目、垃圾处理项目等，要依据市场需求，建立合理的价格体系，将项目推向市场，实行市场化投资、建设和运营。
同时，准公益性项目可以由政府提供占项目投资一定比例的资本金，提供财政贴息，其余资金通过银行贷款、上市募集资金等方法运作。
三是公益性项目由政府财政投入。
优化财政支出结构、提高财政资金使用效率，合理安排各类政府投资，分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。
财政部门要参与地方政府城市建设投融资，并对城市建设投融资进行全局性控制，有效地利用闲置的国有资产，通过各种融资途径，缓解财政资金不足的压力。
同时，及时运用财政监督方法对城市建设投融资进行事中监控和事后绩效评价，防范财政风险。
7.进一步完善城市基础设施投融资市场化监管。
城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，不论谁来投资经营都必须接受政府的监督。
政府监控的方式主要是规定双方的权利与义务。
把市场竞争机制引入城市基础设施投资运营，把部分城市基础设施交给社会资本投资经营，对政府监管提出了更高、更严格的要求。
政府有责任对其投资运营进行严格监督，以确保公众的利益，确保城市生产和生活稳定。
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