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4万人，占13·
9%，其中工程技术人员为133684人，仅占5·
4%。
在这247万名干部中，按文化程度划分，大专以上文化程度者占6·
58%，高中文化程度者占15·
54%，初中文化程度者占36·
98%，小学文化程度者占37·
80%，文盲占3·
10%。
[4]再从建筑行业看，在1952年的就业人员中，有技术的职工仅占职工总数的10—20%，其余80—90%的职工没有专门技术，只是一般劳动力，因此建筑公司之间相互挖人的现象很普遍。
周恩来总理在1952年7月就说：
“我们的大学毕业生也少得很，今年七凑八凑，才凑到两三万人，而我们每年平均却需要十万人。
”[5]1955年，在城镇职工中，文盲的比例在50%以上，有的产业，如煤矿、建筑业，在60%-70%以上。
[6]在全国国营工业企业中，担任领导职务的干部共有14863人，其中受过高等教育和中等教育的人员只占8·
[7]
再从建筑行业看，在1952年的就业人员中，有技术的职工仅占职工总数的10—20%，其余80—90%的职工没有专门技术，只是一般劳动力，因此建筑公司之间相互挖人的现象很普遍。
再从人力资源配置来看，1949年，占全国劳动力91·
5%的人数属于农业个体劳动者，1952年则降至88%；
在城镇就业人员中，个体劳动者也占有很大的比重，1949年为724万人，占城镇从业人数的47·
2%；
1952年为883万人，占城镇从业人数的35·
在上述就业人员中，实际上还有许多属于“隐形”的富裕的劳动力，即过剩的人力资源。
据1952年8月召开的全劳动国就业会议的统计，由于人多地少，尽管农业落后，以人力、畜力为主，农村中仍然存在着大量的剩余劳动力。
土地改革以后，农村中的失业无业人数大幅度降低，1952年约为135万人（主要是手工业者和商贩），但是农业剩余劳动力却人数众多、有增无减。
1952年全国共有农业剩余劳动力4039万人，占农业劳动力总数的16·
8%。
农业剩余劳动力不仅数量大，而且是一个全国性的问题，即使地多人少的东北、西北地区，农业剩余劳动力也不少，东北地区富裕123万人，占本区农业劳动力总数的11·
1%；
西北地区富裕90万人，占本区农业劳动力总数的7·
2%。
但会议估计实际的剩余还远大于这个数字（据西南区的估计，农村全劳力在土改后超过需要量的40—50%，照这个比例，仅四川一省就富裕出1000万人，而上述统计西南区的农业剩余劳动力仅1115万人，占农业劳动力总数的24%）。
农村劳动力不仅过剩，而且素质也不高，在50年代中期，在农村青壮年中，约有80%的人是文盲。
[8]
在城市，旧中国遗留下来的大量失业人口成为政府很大的压力。
1950年，仅登记的失业工人即达166·
4万人，占当时城市职工总数的21%，此外还有不少失业的知识分子。
对于处于贫困线上并且没有社会保障的广大城市居民来说，失业就意味着挨饿，1950年春，在一些大城市里，因就业无望、生活无着而自杀的事时有所闻。
到1952年，在全国城市登记要求就业的人数仍然有162·
2万人。
国家统计局推算的1952年城市待业率为13·
2%，而根据日本学者南进亮的推算，1952年的城市失业率则高达17·
32%。
[9]实际上，在城市的就业人员中，相当一部分以小商、小贩的形式聚集在第三产业中，处于利润微薄、过度竞争状态。
即使如此，由于城乡之间劳动者收入的差距和城市现代生活的吸引力，仍然有大量农民被吸引到城市寻找职业，进一步加大了城市就业压力（据当时一些典型调查，建国初期城市工人平均收入是农民平均收入的3倍左右，《中国统计年鉴（1983）》则说1952年非农业居民的平均消费水平为农民的2·
4倍）。
据1951年春统计，仅东北的沈阳、鞍山两市，即有进城找工作的农民两万余人。
由于这些农民一般年轻，能吃苦、福利和工资待遇要求不高，需要简单体力劳动的单位一般比较愿意雇佣农民工。
二、人力资源配置政策和制度的形成
正是由于上述的低素质劳动力严重过剩而高素质劳动力又严重短缺，因此市场机制对人力资源的调节就存在着一定程度的“失灵”，再加上当时实施的优先发展重工业赶超战略和向社会主义过渡，于是就形成了独特的中国人力资源配置政策和制度。
这个政策和制度的出发点，既是为优先发展重工业的赶超战略服的，是为建立和巩固单一公有制和计划经济的社会主义服务的，也是立足于中国人口多、底子薄这个基本国情，从保障全体人民的生存和发展权基本原则出发，以平等占有有限的生产资料、发展生产来解决“吃饭”（就业）为理念的。
1949年9月16日，毛泽东在著名的评论《唯心历史观的破产》中批评了美国国务卿艾奇逊对中国发生革命的解释[10]，提出中国完全可以解决自己的吃饭问题，其办法就是改革生产关系和发展经济，正如解放区已经做的那样。
在社论中，毛泽东还首次公开宣布了中国共产党和人民政府将在城市中对国民党政府遗留下来的工职人员实行“包下来”政策，采取“三个人的饭五个人匀着吃”的低工资、多就业政策；
与此同时，还严格限制私营企业解雇工人（以不能维持为限）。
至于在农村，更是实行了彻底的“耕者有其田”政策，实现了最充分的就业。
在1952年土地改革完成以前，甚至鼓励城市中失业的人口返回农村参加土改，重新成为农民。
1952年8月，国务院根据毛泽东的提议，专门召开了全国就业会议，试图彻底解决城市的失业问题。
会议同时也讨论了农村中存在的大量富裕劳动力的出路问题，认为这需要靠就地发展非农产业来解决。
1953年10月中国共产党宣布向单一公有制和计划经济的社会主义过渡，最深层的理念之一，就是坚信公有制和计划经济，相对于个体、私营经济和市场经济来说，能够实现劳动者与生产资料的最佳配置，并能够最大限度地调动和发挥生产者的积极性，以而加快经济发展。
从1951全国试行农业合作化决议草案年到1955年合作化高潮前，尤其是1953年以前，调查显示：
农业合作社与单干农民相比，不仅可以通过增加劳动时间（精耕细作）来实现农业增产；
而且可以更有效地安排农业富裕劳动力从事副业生产（当然这些合作社一般都得到政府的扶持）。
这个结论是后来大力发展合作社的主要原因之一。
在城市，由于国家对私营经济从信贷、税收、供销、劳动政策等方面加以限制（不能与国营、公私合营企业和合作社平等竞争），加上企业主和工人对未来的预期（即社会主义前景），私营经济不仅比国营企业效益低，大部分企业处于经营困难的境地；
另一方面，私营企业的存在，还限制了国家对最稀缺的技术人员、熟练工人和管理人员的调配，认为国家不能最有效地利用这部分人力资源。
在1950年到1957年期间，还逐渐形成了政府控制城乡之间人口流动的制度。
本来，劳动力的自由流动是充分利用劳动力资源的最重要条件，也是成本最低的劳动力资源配置方式。
因为就每一个劳动力来说，其总是愿意由自身效益低的地区职业和职位向效益高的地区、职业和职位流动，以实现自身利益的最大化，这种自主决策、风险和收益均衡的流动对流动者本人来说，应该是最具理性的。
但是，上述设想是在市场机制完全成熟条件下才可能实现的。
20世纪50年代的中国劳动力资源，一方面表现为低素质劳动力大量过剩，另一方面则表现为高素质劳动力非常短缺，供不应求。
因此自由流动的结果，一是大量劳动力从农村流入城市和工矿区而找不到工作；
二是有技能的专业人员和工人到处被“挖”，尤其是工人，使企业、尤其是国营企业的职工队伍不稳定，工作受到影响。
特别是国营企事业单位，由于工资等待遇的决定权不在企业、甚至部门领导机关手里，市场调节很难保证高素质的人才集中到政府和国营企业。
1951年中央政府规定各地国营企业之间不得互相“挖”雇，1952年规定高校毕业生由国家统一分配，主要是政府试图通过计划调配来优化极为短缺的高素质劳动力资源的使用。
而1953年开始限制城市企事业单位自行雇佣来自农村的劳动力，则是为了限制农村低素质人口自由流向城市，减少城市就业和市政建设压力。
到1956年底社会主义改造基本完成以后，不仅城乡之间、地区之间、企事业单位之间劳动力的自由流动基本消失，而且国营企事业单位、公私合营企业、非农业的合作社系统招收和辞退职工的自主权、工资决定权也控制在政府有关部门，职工人数、工资总额成为政府控制企业的最主要的计划指标。
至于“大跃进”和三年困难时期因“权力下放”和饥荒导致的大规模人口在产业和区域间的流动则不属于常态。
由于实行计划经济和要求城市待业青年到农村和边疆去，1957年的城市待业率即由1952年的13·
2%降至5·
9%，1978年为5·
3%，根据日本学者南进亮等的推算，除“大跃进”期间外，其间城市失业率基本上在7—8%之间摆动。
[11]在农村，由于实行“集体所有制”和“按劳分配”，使得农村过剩劳动力“隐形”于农业之中，不仅消灭了失业现象，甚至还可以接纳城市失业人口（知识青年上山下乡）。
综上所述，人力资源配置政策和制度的形成，实质上是对由市场配置还是由政府配置的选择过程。
而选择何种人力资源配置方式，实际上还取决于国际环境以及我们的认识。
根据当时中国人力资源丰富而资源和资本短缺（因此劳动力供过于求，价格低廉）的情况，如果国际环境允许，能够实行对外开放，在发展基础工业的同时，充分利用国外资源和市场，适当发展劳动密集型产业（如解放前利用外国棉花和羊毛发展棉纺和毛纺），就可以形成市场主导型的人力资源配置制度，即劳动者可以自主和自由地由收益低的行业和地区向收益高的行业和地区转移。
二是国际环境严峻，在资本和市场相对封闭的条件下，依靠“自我剥削”（压低消费和提高积累）和国家提取剩余，优先发展重工业，这就会形成政府计划管理的人力资源配置制度，即国家掌握人力资源在产业之间和地区之间转移。
我们之所以选择后一种方式，既有国际环境的客观因素，也与我们的主观认识有关。
三、发展战略对人力资源配置的影响
上述人力资源利用政策和制度的形成，是与20世纪50年代所形成并一直实施到1978年的优先发展重工业战略密不可分的。
这个经济发展战略，可以简单概括为：
主要依靠国内积累建设资金，从优先发展重工业入手，高速度地发展国民经济；
实施“进口替代”政策；
改善旧中国留下的工业生产布局偏重沿海和外向的局面和区域经济发展极端不平衡状态；
建立独立的工业体系并以此来实现农业的改造，到20世纪末基本上实现四个现代化。
这个以高速度和优先发展重工业为特征的经济发展战略，除了苏联的榜样作用，以及当时国际环境所导致的国家安全考虑外，主要是受建国初期的经济发展水平和特点的影响。
建国之初，旧中国遗留下来的是积贫积弱的国民经济和落后就要挨打的惨痛教训。
当时中国是一个历史悠久、有着5亿人口的大国，按人口排居世界第一，按国土面积排居世界第三，但是按人均国民收入排则位次很落后。
1952年，世界主要国家和地区人均工业产品产量为：
钢82公斤，煤724公斤，原油242公斤，发电量448千瓦/小时；
而同期我国人均产量仅为：
钢2公斤，煤115公斤，原油0·
8公斤，发电量13千瓦/小时。
[12]我国不仅经济落后，现代工业所占比重很低，而且重工业尤其落后，而这是当时战争中最致命的经济弱点。
正如毛泽东当时所说：
“现在我们能造什么？
能造桌子椅子，能造茶壶茶碗，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。
”[13]这种与大国地位极不相称的经济落后状况，是导致新中国选择优先发展重工业的赶超战略的根本原因。
工业部门基本建设投资比重（以全国各个行业投资为100）
部门|“一五”时期|“二五”时期|1963-1965年|“三五”时期|“四五”时期|“五五”时期|1953-1978年
轻工业|6·
4|6·
4|3·
9|4·
4|5·
8|6·
7|6
重工业|36·
1|54·
0|45·
9|51·
1|49·
6|45·
9|51
资料来源：
彭敏主编的《当代中国的基本建设》，中国社会科学出版社，1989。
1958年到1981年间，我国工业基本建设投资总额为3905·
68亿元，其中重工业为3467·
34亿元，轻工业为435·
34亿元，而同期工业职工人数增加3879万人，其中重工业职工增加2323万人，平均每增加一名职工需投资1·
49万元；
轻工业职工增加1556万人，平均每增加一名职工需投资0·
28万元。
另据统计，每百万元固定资产和资金所容纳的劳动力，重工业为94人，轻纺工业为257人，而属于手工业的工艺美术、服装、日用五金、皮革四个行业则平均为800人。
[14]
重工业与轻工业相比，具有建设周期长、初始投资规模大、资本密集度高和投资回报期长四个特点。
如果说1953年开始的第一个五年计划因当时重工业过于薄弱而优先发展是合理正确的，那么以后20多年间将生产资料优先增长理论绝对化并走向极端，则使得工业化过程中工业对劳动力的吸纳受到较大抑制。
大量劳动力仍然滞留在农村，这又加剧了农业人口与资源的矛盾。
另一方面，工业人口增长过慢，又使得城市化和第三产业的发展受到制约，非常缓慢。
为了保证优先发展重工业所需要的高积累，自然要实行低工资政策，加上轻工业薄弱和消费品供应不足，城镇的第三产业发展也非常缓慢，部分行业甚至萎缩。
据国家统计局对74个城市的调查，每万人所拥有的商业、饮食、服务业网点数量变化如下：
1949年为47·
6个，1952年为67·
2个，1957年为26·
4个，1962年为13·
2个，1965年为9·
5个，1978年为10·
8个。
[15]1978年与1952年相比，农、工、商就业者在全国就业人口中所占比重的变化为：
农业劳动者由83·
5%降至73·
8%，工业由6%上升为12·
5%，而商业则由4·
7%降至3·
四、1978年以前人力资源配置制度的后果
上述的人力资源配置政策和制度，固然可以保证国家的优先发展重工业和国防工业的战略，但是却无助于“赶超”战略的实现，因为第一，人力资源的绝大部分长期被强制滞留在人均资源短缺、效益低的农业，采取什么制度也不能有效，农业必然成为制约经济发展的瓶颈，造成经济发展过程中“资源约束型”的波动；
第二，国家通过高积累政策将有限的剩余主要投到重工业，使得本来就稀缺的资本利用率降低，投资的机会成本大大增加，也不利于扩大工业就业者，这实际上降低了社会总资本的积累速度。
从60年代以后，工业的发展不仅不能吸纳农业剩余劳动力，甚至不能大量吸纳有限的城市新增劳动力，城市的就业压力越来越严重，直至政府采取将城市青年大规模下放农村的劳动力“逆向流动”政策。
下面的表可以反映出改革开放以前的20多年里，人力资本在三个产业中配置比重的变化以及由此造成的直接后果。
1952-1977人力资源配置变化情况
年份||国内生产总值：
A|B|C||就业人员构成：
A|B|C||就业者人均国内生产总值：
A|B|C|
1952|50·
5|20·
9|28·
6|83·
5|7·
4|9·
1|198·
0|928·
0|1030·
8
1953|45·
9|23·
4|30·
8|83·
1|8·
0|8·
9|213·
0|1127·
7|1324·
5
1954|45·
6|24·
6|29·
7|83·
6|8·
3|216·
0|1130·
9|1408·
2
1955|46·
3|24·
4|29·
3|83·
2|8·
5|8·
3|226·
5|1175·
0|1440·
6
1956|43·
2|27·
3|29·
5|80·
5|10·
9|239·
5|1148·
5|1488·
1957|40·
7|30·
1|81·
9|9·
9|222·
8|1498·
8|1362·
1958|34·
1|37·
0|28·
9|58·
2|26·
4|15·
4|288·
0|687·
4|923·
7
1959|26·
7|42·
8|30·
6|62·
1|20·
5|17·
4|236·
1|1148·
3|965·
1
1960|23·
4|44·
5|32·
1|65·
7|15·
7|18·
6|200·
5|1596·
9|970·
1961|36·
2|31·
9|32·
0|77·
1|11·
0|11·
9|223·
6|1380·
0|1281·
1962|39·
4|31·
3|82·
0|7·
8|10·
1|213·
1|1767·
3|1286·
9
1963|40·
3|33·
0|26·
6|82·
4|7·
1|226·
7|2027·
9|1223·
1964|38·
4|35·
3|26·
2|82·
1|7·
1|245·
4|2383·
9|1360·
1965|37·
9|35·
1|27·
0|81·
3|10·
2|278·
6|2534·
5|1583·
1966|37·
6|38·
0|24·
4|81·
4|8·
6|9·
9|289·
3|2763·
9|1539·
1967|40·
3|34·
0|25·
8|81·
5|9·
9|284·
1|2295·
5|1499·
1968|42·
7|81·
9|278·
9|1984·
9|1449·
1969|38·
0|35·
6|26·
5|81·
0|9·
5|271·
7|2303·
1|1632·
1970|35·
2|40·
5|24·
3|80·
7|10·
1|9·
2|285·
5|2622·
0|1727·
1971|34·
1|42·
2|23·
8|79·
6|11·
3|291·
3|2595·
3|1741·
1972|32·
9|43·
1|24·
1|78·
8|11·
8|9·
4|292·
9|2566·
2|1793·
1973|33·
4|43·
1|23·
5|78·
6|12·
3|314·
9|2644·
3|1885·
1974|33·
9|42·
7|23·
4|78·
1|12·
5|323·
9|2565·
6|1842·
1975|32·
4|45·
7|21·
9|77·
1|13·
2|9·
6|330·
1|2700·
5|1782·
1976|32·
8|45·
4|21·
7|75·
7|14·
2|10·
1|328·
9|2418·
5|1636·
1977|29·
7|47·
4|74·
4|14·
0|321·
6|2630·
9|1726·
A为第一产业，B为第二产业，C为第三产业；
国内生产总值和就业人员构成的总量均设为100，就业者人均国内生产总值单位为元
根据《中国统计年鉴》1993、1998、2001年卷整理。
通过上表可以看出，人力资源从农业向非农产业转移很缓慢，26年里第一产业下降了17·
7个百分点，但是就业者比重仅下降了9·
1个百分点，同样，第二产业比重上升了26·
2个百分点，但是就业者比重仅上升了7·
2个百分点，这并不是因为农业的经济效益或其增长速度高于工业，使得劳动力有意滞留在农业，26年里，农业劳动者的年人均GDP仅增长了62·
4%，而工业劳动者的年人均GDP却增长了1·
84倍。
仅从上表所显示的人力资源配置变化，就可以充分理解为什么改革开放前的20多年里，虽然我国工业发展速度并不算慢，但是人民生活水平提高并不多，与世界发达国家、港澳台以及部分周边国家的差距拉大。
尽管长时期内有80%左右的劳动力滞留在农业，并且长期推行“以粮为纲”政策，但是到1978年为止，仍然没有解决全国人民的“吃饭”问题。
尽管这期间品种改良较快，化肥、水利设施等增加较多，但是由于体制的束缚和就业人口的增加，每个农业劳动力提供的商品粮则呈下降趋势，下面是部分年份的情况。
改革开放以前农业劳动生产率变化情况
年份|每个农业劳动力：
年净产值（元）|年产粮食（公斤）|提供商品粮（公斤）|粮食净商品率（%）
1953|201|897|188|21·
1957|207|949|165|17·
4
1962|208|749|121|16·
1965|272|827|143|17·
3
1970|283|854|150|17·
1975|329|950|147|15·
许涤新主编的《当代中国的人口》，第296页，中国社会科学出版社，1988。
另据麦迪森计算，在1950年至1973年间，以美国的劳动生产率水平（每工作小时GDP）为100，日本由16增长至48，苏联由24增长至28，捷克斯洛伐克由29增长至34，匈牙利由21增长至28，波兰由19增长至24，韩
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