解读《加强行业协会商会与行政机关脱钩.docx

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解读《加强行业协会商会与行政机关脱钩

解读《加强行业协会商会与行政机关脱钩

有关国有资产管理实施意见》

为加强云南省行业协会商会与行政机关脱钩过程中以及脱构后国有资产（包括无形资产）管理，防止国有资产流失，维护国有资产安全完整，2016年7月15日，云南省财政厅印发了《关于加强行业协会商会与行政机关脱钩有关国有资产管理的实施意见（试行）》（云财资〔2016〕190号）（以下简称《实施意见》），现就有关内容解读如下:

一、出台背景

为加快转变政府职能，实现行业协会商会与行政机关脱钩，促进行业协会商会规范发展，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈行业协会商会与行政机关脱钩总体方案〉的通知》（中办发〔2015〕39号）精神，我省成立了云南省行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组，负责全省行业协会商会与行政机关脱钩相关工作。

2016年6月6日，中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅印发《云南省行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，明确财政部门按照所有权、使用权相分离的原则，规范行业协会商会使用国有资产（包括无形资产），确保国有资产不流失，同时确保行业协会商会的正常运行和发展。

为此，我厅结合国家和省国有资产管理有关规定，根据脱钩要求，经反复修改完善，形成了《实施意见》。

《实施意见》的出台，将规范我省行政协会商会与行政机关脱钩过程中及脱构后国有资产管理工作，支持行业协会商会使用国有资产促进其事业发展。

二、相关政策法律依据

《实施意见》的起草主要依照和参考了下列政策法律依据：

（一）《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<行业协会商会与行政机关脱钩总体方案>的通知》（中办发〔2015〕39号）；

（二）《财政部关于加强行业协会商会与行政机关脱钩有关国有资产管理的意见（试行）》（财资〔2015〕44号）；

（三）《财政部关于加强行业协会商会与行政机关脱钩有关国有资产管理的意见（试行）有关问题的补充通知》（财资〔2016〕6号）；

（四）《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》（财管字〔2000〕116号）；

（五）《行政事业单位资产清查核实管理办法》（财资〔2016〕1号）；

（六）《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅关于印发云南省行业协会商会与行政机关脱钩工作方案的通知》（云办通〔2015〕58号）;

（七）《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅关于印发云南省行业协会商会与行政机关脱钩总体方案的通知》（云办发〔2016〕30号）;

（八）《云南省人民政府办公厅关于印发云南省行政事业单位国有资产管理办法的通知》（云政办发〔2008〕173号）；

（九）《云南省事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理实施细则》（云财资〔2013〕192号）。

三、主要内容

（一）适用范围

《实施意见》适用于有脱钩任务的行政机关主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会脱钩的资产清查和国有资产管理。

所称行政机关指各级党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关。

其他实施和参照公务员法管理的单位与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会脱钩的资产清查和国有资产管理，参照本《实施意见》执行。

（2）基本原则

安全完整，防止流失原则。

加强行业协会商会与行政机关脱钩过程中及脱钩后的国有资产管理，确保国有资产的安全与完整，切实防止国有资产流失。

明晰权属，两权分离原则。

严格按照有关法规制度，盘清家底，厘清资产归属，明晰行业协会商会占有、使用的国有资产权属和产权关系。

在明晰资产权属前提下，按照所有权、使用权相分离原则，脱钩前行业协会商会占有、使用的国有资产可以根据实际需要在过渡期和脱钩后继续使用。

平稳过渡，支持发展原则。

行业协会与行政机关资产脱钩过渡期原则上为2016年到2017年。

行业协会商会占有、使用的国有资产是确保脱钩过渡期机构正常运转的重要物质保障，行业协会商会要管好用好国有资产，确保平稳过渡。

财政及各相关部门要采取多种方式，在确保国有资产安全完整的前提下，支持行业协会商会使用国有资产促进其事业发展。

分级管理，落实责任原则。

行业协会商会与行政机关脱钩过程中以及脱钩后国有资产管理实行分级管理，各级财政部门和主管部门、各行业协会商会应当按照职责分工，认真履行国有资产监督管理职责，确保国有资产安全完整。

（三）职责分工

财政部门职责：

各级财政部门作为国有资产综合管理职能部门，负责做好行业协会商会与行政机关脱钩的国有资产管理工作，并制定符合管理需求的行业协会商会与行政机关脱钩资产管理具体规定。

具体对行业协会商会与行政机关脱钩过程中资产清查、核实、产权登记、资产变动等环节以及脱钩后国有资产管理工作进行监督和指导，在规定权限范围内对经主管部门审核的行政机关与行业协会商会制定的脱钩过渡期和脱钩后国有资产使用方案进行审批。

财政部门审核各行政机关上报的资产清查结果时，有权根据情况，另行聘请社会中介机构进行核查。

主管部门职责：

主管部门负责监督指导行政机关按照国家规定开展所属行业协会商会脱钩工作，审核资产清查和核实结果，按管理权限审核审批行政机关与行业协会商会制定的脱钩过渡期和脱钩后国有资产使用方案。

行政机关职责：

有脱钩任务的行政机关按照“谁管理、谁负责”的要求，负责组织本部门主办、主管、联系、挂靠的行业（单价2500元）协会商会各项脱钩具体工作，对资产进行全面摸底和清查登记，认真盘点，进行账实核对，厘清财产归属，并根据行业协会商会实际情况，与行业协会商会制定脱钩过渡期和脱钩后国有资产使用具体方案，对脱构过渡期行业协会商会继续占用、使用的国有资产实施监督管理。

行业协会商会职责。

行业协会商会负责配合行政机关实施资产清查、核实工作，厘清资产权属，对脱构过渡期继续使用的国有资产实施具体管理。

四、主要任务及工作程序

（一）资产清查和核实。

凡有脱钩任务的行政机关应当参照《行政事业单位资产清查核实管理办法》（财资〔2016〕1号）等相关规定，对纳入脱钩范围的行业协会商会资产进行全面摸底和清查登记，对债权债务等全面清理。

资产清查的范围为全覆盖，包括行业协会商会本级以及下属企业（不含参股企业）、事业单位、协会等各级各类国有和非国有资产，参股企业应进行详细说明。

资产清查和核实工作按如下程序组织实施：

1.相关部门批复各行政机关行业协会商会脱钩实施方案后，各行政机关应成立以主管领导为组长的专项工作领导小组，抽调财务、资产、审计、监察等相关人员组成专门工作机构，专门负责资产清查相关工作。

2．行政机关启动资产清查工作前，应当结合纳入脱钩范围的行业协会商会实际情况，制定资产清查工作方案和实施细则，并做好相关业务培训等基础工作。

3.行政机关应当委托社会中介机构开展资产清查、专项审计和相关工作。

4.行政机关应在相关部门批准该行政机关行业协会商会脱钩实施方案之日3个月内完成资产清查和核实工作，并按规定将清查核实结果报主管部门审核同意后，上报本级财政部门。

（二）明晰资产权属关系

资产产权权属原则上按照“谁投资、谁拥有所有权”的原则界定划分。

1.由行政机关、事业单位转制为行业协会商会的，其净资产应当明确为国有资产。

2.行业协会商会代管的事业单位占有、使用的资产，应当明确为国有资产。

3.存在财政缴拨款关系，且纳入财政预决算核算范围的行业协会商会，其净资产应当明确为国有资产。

4.不存在财政缴拨款关系的行业协会商会，在成立时由全民所有制单位和非全民所有制单位、个人共同设立，但资产权属关系不明确，依据现行法律法规和原始文件材料无法判断产权归属的，暂按国有资产管理。

5.不存在财政缴拨款关系的行业协会商会，在成立时由全民所有制单位和非全民所有制单位、个人共同设立，且投入的资产权属关系明确，有相关法律法规依据的，可以按照事先约定的比例划分其资产权属。

（三）资产变动

1．脱构过程中，涉及将资产划转出行政机关和事业单位事项的，应经主管部门或主办单位审核同意后，按程序报同级财政部门审批。

2．行业协会商会代管事业单位划转到相关行政机关或事业单位的，在资产清查和核实等相关基础工作完成，经同级主管部门审核同意后，按相关审批权限及程序进行无偿划转。

3．行业协会商会代管事业单位并入行业协会商会或转为行业协会商会下属企业的，参照分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的有关规定执行，并按照企业国有资产相关规定管理。

4．依法注销的行业协会商会占有、使用的国有资产，按有关规定，由同级财政部门一次性收回。

（四）资产评估

1．转制为企业的行业协会商会代管事业单位在完成资产清查和核实工作后，应当按照《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）、《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）、《财政部关于印发〈国有资产评估项目核准管理办法〉的通知》（财企〔2001〕801号）、《财政部关于印发〈国有资产评估项目备案管理办法〉的通知》（财企〔2001〕802号）及国家其他相关法规规定开展资产评估工作。

2．转制为企业的行业协会商会代管事业单位收到评估机构出具的评估报告后，应当按照审批权限将备案材料报主管部门审核确认，或报经主管部门审核后上报同级财政部门备案。

五、过渡期及过渡期结束后资产使用管理

（一）过渡期资产使用管理

行业协会商会脱钩前占有、使用的国有资产和行政机关无偿提供给行业协会商会使用的国有资产，过渡期内不改变原来使用方式，继续使用，资产管理方式不变的，原则上不划转产权关系，行政机关仍然承担国有资产监管职责，资产管理参照事业单位国有资产管理相关规定执行。

过渡期内，行政机关与行业协会商会制定的国有资产使用具体方案不涉及国有资产变动或者使用方式改变的，由主管部门审批，报同级财政部门备案。

涉及国有资产变动或者使用方式改变的，资产使用方案报同级财政部门审批。

（二）过渡期结束后资产使用管理

1.过渡期结束后，行政机关与行业协会商会制定的脱钩后国有资产使用方案报同级财政部门审批。

2.过渡期结束后，对由会费和服务性收费形成的国有资产，仍然不改变其原来的使用方式，继续由行业协会商会使用；对财政性拨款及其他方式形成的国有资产，可以采取有偿使用、分阶段收回、划归行业协会商会使用、行业协会商会清算注销时收回等多种方式进行管理，确保国家作为国有资产所有者的权益。

3.在确定资产形成的资金来源时，对没有财政拨款的单位，资金来源原则上为单位会费或者服务收入；对有财政拨款的单位，资产形成的资金来源为会费和服务性收入的，需由单位举证（法律凭证）；如无法举证的，资金来源应确定为财政性拨款及其他方式。

（三）脱钩后资产管理

1.脱钩后，行业协会商会新增的资产，按照法律法规等有关规定界定产权，规范使用和处置。

对相关法律法规无法清晰界定产权的新增资产，由有关部门结合脱钩情况通过进一步修订完善相关规章制度予以明确。

2.脱钩后转制为企业的行业协会商会代管事业单位，在完成转制基础工作后，应按国家有关规定及时办理事业法人注销登记、工商注册登记，并参照《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》（财管字〔2000〕116号）相关规定办理企业国有资产产权登记。

3.行业协会商会脱钩后，原则上执行民间非营利组织会计制度，单独建账，独立核算。

财政部门按照国有资产管理的相关规定，监督行业协会商会完善国有资产管理制度，加强国有资产管理，防止国有资产流失，并结合过渡期管理需要，制定和完善行业协会商会脱钩后国有资产管理的有关制度。

4.脱钩完成后，行业协会商会应当按照国家有关法律法规的要求加强资产管理，其占有、使用国有资产按照《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》（财教〔2012〕242号）、《云南省事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理实施细则》（云财资〔2013〕192号）开展产权登记工作，逐步形成权属清晰、配置科学、使用合理、处置规范、运行高效、监督严格的行业协会商会资产管理模式。

（四）行业协会商会管理的企业国有资产管理

行业协会商会管理的企业国有资产，管理方式不变，仍然按照相关企业国有资产规定管理。

六、监督管理要求

（一）财政部门和主管部门、行政机关、各纳入脱钩范围的行业协会商会应当按照职责分工，认真履行国有资产监督管理职责，确保国有资产安全完整。

（二）各主管部门、行政机关及纳入脱钩范围的行业协会商会在脱钩工作中，有下列情形之一的，由财政部门责令改正，并按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）及国家有关规定处理；情节严重、涉嫌犯罪的，移交司法机关处理：

1.以私分、占用、低价变卖、虚报损失等手段挤占、侵吞、转移国有资产，造成国有资产损失的；

2.未严格执行资产清查和资产评估程序，或在资产清查、资产评估工作中，弄虚作假、提供虚假材料的，或干扰社会中介机构独立执业的；

3.违反国有资产管理及本《实施意见》有关规定，未经批准擅自决定资产变动事项或不按规定程序办理资产变动报批事项的；

4.不采取切实措施，完善相关内部监管制度，不认真履行监管职责，造成脱钩过程中国有资产损失的；

5.工作人员玩忽职守，滥用职权、徇私舞弊，造成资产管理混乱或国有资产损失的；

6.其他造成国有资产损失的行为。

七、强调及需说明事项

（一）高度重视，严格履行审批程序

各主管部门和行政机关要高度重视，依法依规有序开展行业协会商会的脱钩工作。

脱钩过程中涉及国有资产审批事项的，应当按照国家有关法律法规以及本《实施意见》的要求，严格履行审批程序，做好脱钩过程中各项资产管理工作，确保国有资产安全完整。

（二）健全制度，严防国有资产流失

各主管部门和行政机关要健全脱钩过程中相关资产管理制度，防止脱钩过程中发生国有资产流失、损失问题。

脱钩期间，除发放人员工资、正常工作经费等必要支出外，行业协会商会占有使用的资产原则上不得进行对外投资、出租出借和处置。

（三）资产清查基准日

鉴于我省行业协会商会与行政机关脱钩工作实行分批次开展，为确保各行业协会商会资产总量的准确性，《实施意见》将资产清查基准日确定为相关部门批准该行政机关行业协会商会脱钩实施方案的上月末。

（五）其他

各地可根据本《实施意见》，结合当地实际，制定符合各地管理需求的行业协会商会与行政机关脱钩有关国有资产管理具体规定。

各主管部门、行政机关及行业协会商会执行本《实施意见》过程中，对国有资产管理中的疑难问题，请及时反馈各级财政部门。