行政事业单位内部控制基本操作指引.docx

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行政事业单位内部控制基本操作指引

附件

行政事业单位内部控制

基

本

操

作

指

引

湖南省财政厅．

第一部分：

使用说明

第二部分：

内部控制工作开展步骤及流程

一、工作步骤

二、工作流程图

三、主要经济活动的管理结构

第三部分：

经济活动内部控制

第一节预算业务控制

一、工作步骤示意图

二、工作流程图

三、风险点及主要防控措施一览表

第二节收支业务控制

一、工作步骤示意图

二、风险点及主要防控措施一览表

第三节政府采购业务控制

一、工作步骤示意图

二、工作流程图

三、风险点及主要防控措施一览表

第四节资产业务控制

一、工作步骤示意图

二、风险点及主要防控措施一览表．

第五节建设项目业务控制

一、工作步骤示意图

二、风险点及主要防控措施一览表

第六节合同业务控制

一、工作步骤示意图

二、工作流程图

三、风险点及主要防控措施一览表

第四部分：

配套工作

第一部分使用说明

为便于理解和掌握内控原理，具体操作实施路径和流程，引导各单位顺利完成内部控制制度建立和完善工作，我们制定了本指引。

1.本指引是按照内控规范要求对行政事业单位经济活动风险进行防范和管控的指导,单位的非经济活动要按照相关法律法规的规定和要求进行控制和管理。

2.本指引是根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）的要求，围绕行政事业单位内控机制和六项经济业务所建立的基本指引，对本指引内容，请根据本部门或单位的经济业务内容和规模参照使用。

3.对于规模较小，经济业务简单的行政事业单位，在控制有效、保证经济活动安全的情况下，在机构设置、工作环节、制度建设上可在本指引基础上适度简化。

4.对于规模较大、经济业务复杂的行政事业单位，在认真执行内控规范的基础上，如存在本规范未列示的经济业务，可根据实际需要拓展本指引基本框架所规定的内容，以更好的满足单位内部管理需求。

第二部分内部控制工作开展步骤及流程

一、工作步骤

（一）成立内部控制领导组织机构

单位要单独设置内部控制职能部门或确定常设的内部控制牵头部门，负责组织协调开展内部控制工作。

（二）开展单位层面内部控制

1.建立职责分工权限明确的组织架构

主要内容：

单位部门设置、明确部门职责、明确部门内部岗位，设计岗位职责、明确岗位权限，满足不相容职务相分离的要求。

2.管控模式设计

主要内容：

对于单位需决策的事项应视性质、重要程度等建立决策机制；对于各个部门都会涉及到的主要支出事项应建立归口管理模式；建立执行、决策与监督相分离的单位内部经济业务活动管理模式。

3.建立集体议事决策制度

主要内容：

议事成员构成；决策事项范围；投票表决规则；决策纪要的撰写、流转和保存；决策事项的落实程序；监督程序、责任追究制度等。

4.建立关键岗位管理制度

主要内容：

单位内部控制关键岗位；关键控制岗位责任制；

关键岗位轮岗制度和专项审计制度；关键岗位工作人员岗位条件及培训制度等。

5.建立会计机构管理制度

主要内容：

会计机构设置；会计人员配置及岗位责任制；财会部门与其他业务部门的沟通协调制度；会计业务工作流程等。

6.按照单位的控制工作需要建立其他管理制度。

7.按照内控规范要求建立六项主要经济活动的管理结构（见下文）。

（三）开展经济活动内部控制

1.构建经济业务活动框架。

2.对照内控规范与国家法律法规，对于单位经济业务活动流程进行全面梳理，找出风险点。

3.根据内控规范与国家法律法规，对识别出的风险点设计控制措施。

4.结合前述梳理的结果，制定内部控制工作手册，同步完善单位的制度。

．

二、工作流程图

成立单位内部控制专门机构或牵头部门

开展单位内部控制建预收政府采资建设项合、确定单位主要经济活动的管理结构（见下文、对照内控规范和相关法律法规的要求，全面梳理单位要经济活动的业务流程，找出风险、根据找出的风险点、结合内控规范和现行的法律法规定，采取控制措施，进行内控设计、完成上述工作后，在单位原有管理制度的基础上，进步完善单位的制度建设，制度建设应包括的内容：

①业的管理结构②各业务环节的岗位设置、职责分工。

③主业务环节的控制设计④业务流程图5、编制内部控制工作手册

三、主要经济活动的管理结构

业务活动职能部门岗位设置不相容岗位

决策机构：

由单位领导班子，部门负人组成履行预算管理职能的决策机构预算编制与预算审批设置预算编制、审批、预算管理工作机构：

设在财会部门，履行批与预算执行预算执行与行监督、绩效评价等预算业算日常管理职析评位，明确各岗位职责权执行机构：

各业务部门，执行审批下的预设置收费、稽核、支出收款与会计核算支出申请支付、核批、审核内部审批指定的归口管理部门或财会部门（一付款审批和付款和归档、票据、印章管收支业行；业务经办和会计核应为财会部门等关键岗位，明确各岗加支付录入和审核岗位职责权举债申请与审批设置债务申请、审批、债务业务指定的归口管理部门或财会部门（一办与会计核算债务业务经办、对账检查等岗位，债务业应为财会部门确各岗位职责权与债务对账检决策机构：

成立政府采购领导小组，政府采购预算的编制和审定单位领导、政府采购归口部门，财会政府采购需求制定与内部设置政府采购预算编制门和业务部门负责人组成政府采批招标文件准备与复核采购活动执行、采购活实施机构：

由采购归口部门（成立专业同签订与验收，验收与保管监督等岗位，明确各岗的政府采购部门或指定办公室为归口采购职责权付款审批与付款执行门，财会部门，相关业务部门组行与监督检查监督机构：

内部审计部设置会计、出纳、稽核资金管理岗位，明确票货币资金支付的审批与执行和印章管理责任人，货币资金的保管和收支账货币资金中，出纳不得兼任稽核的会计核算指定的归口管理部门或财会部门（一货币资金的保会计档案保管和收入、和盘点清查货币资金的会应为财会部门出、费用、债权、债务记录和审计监目的登记工作，出纳岗不得由临时人员担任资产业

设置资产预算编制、产实物资产登记、资产记录、日常设置专门的资产管理部门或指定归口理、统计分析等岗位，理部确各岗位职责权对外投资的可行性研究与设置对外投资经办、对外投资

估对外投资决策与执行核、管理等岗位，明确指定的归口管理部门或财会部门（一外投资处置审批与执行岗位职责权应为财会部门设置项目前期工作管理项目建议和可行性研究与技术管理、基本建设施目决策、概预算编制与审核建设项管理、监督管理、财务成立专门的管理部门或指定归口管理业竣工项目实施与价款支付理和建设档案管理等位，明确各岗位职责算与竣工审计限设置合同拟定、审核、合同审核合同拟定与审核同执行监督、合同核算指定归口管理部门，一般为内设法制合同业合同审批与订立审批合归档等岗位，明确各岗门或办公执行与监督的职责权限

第三部分经济活动内部控制

第一节预算业务控制

一、工作步骤示意图

预算编了解预预算执梳理各业务的查找控制务环节的理结构和建设设计险点预算业务工作流程业务的主决算管理要环节预算绩效管理二、工作流程图

（一）预算编制及批复

①授权部署预算编制②部署预算编制

预算单位财政部门同级政府同级人大

③提出部门预算计划④审查并提出本级

预算收支计划

⑥下达预算控制数⑤确定重点项目及限额⑨审定报送本级预算

⑧编制本级预算草案⑦修改部门预算计划

⑩批准本级预算⑾批复部门预算

（二）预算执行

预算执行申超出预算指标申进入预算追加调整程预算执行审预算执行管预算执行分符合预算指标及其规

（三）预算绩效管理

确定绩效管理对制定绩效目监控执行情况开展绩效自评或评价撰写绩效报告或评价报告评价结果应用

三、风险点及主要防控措施一览表

（一）预算编制及批复

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

1.真不建立财政补助人员和资产基础信提出的新增需求息数据库，加强需求审核；实，虚报人员、资产、提出新增需2.建立和完善项目评审制，对于建业务工作内容，新增项提出新增需求评审新增求、设工程、大型修缮、信息化项目等的业务部门目未经过科学论证和评项目专业性较强的重大事项，需先进行审。

项目评审。

预算1.召开预算编制会议，全面把握预编制算编制政策，细化预算编制；按规定的预预算编制不科学，预算及算编审程序建立预算编制、预算执行、资产2.编制粗糙，不符合工作预算编制部门批复进行预算编管理、人事管理、预算绩效管理的实际制沟通协调机制；

加强预算合理性和合规性审核。

3.预算不进行内部批复，单位将批复的预算在单位内部进行导致预算执行力度不预算管理部门预算批复指标分解和审批下达。

足，预算约束力弱化。

．

（二）预算执行

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体

业务部门申请支出事项必须有1预算指标，再履行预算支出审单位负责人没有按照批复手续预算管理预算安排支出预算支无预算指标或超预算指标的2管超预算指标安门，财会部门项应先履行预算追加调整程序预算支预算执行机明确单位内部预算追加调整3序没有按照规定预算收收入执收建立收入监控机制，按照进度额收取收入并门，财会部管织收入并及时上应上缴财建立预算执行监控机制，运1没有进行预算信息系统对业务部门的预算执单位负责人行分析，没有情况进行监控预算管理预算执立有效沟通建立预算分析机制，召开预2门，财会部门制，可能导致效果管执行分析会议，定期通报预算预算执行机算执行进度偏行情况，研究存在的问题，提或偏改进措施。

（三）决算和预算绩效管理

流关键环风险主要防控措责任主

1.按照财政部门要求，按照规定的时间、格式、要求进行决算编制；决算与预算存在2.决算报表内容完整，数据准确，审核脱节、口径不一，人员进行签字确认；难以及时反映预3.加强决算数据分析，收集数据资料，决算编制财会部门算执行情况，导撰写预算结果报分析预决算差异原因，致预算管理的效告；率低下查找问将分析报告反馈各业务部门，4.算决题，制定整改措施。

预和绩算建立绩效管理制度；1.管效预算绩效目标的设定要经过调查研2.预算绩效管理机理究和科学论证，目标要指向明确，细化制不完善，可能预算绩效管理导致绩效目标脱量化，符合客观实际；预算绩组织单位和预3.离实际，绩效监评价标准和评价方法科学合理、客观效管理算管理部门控不到位，绩效公正，要形成评价报告；

评价结果要及时反馈并进行一定范评价不科学，评4.作为改进预算管理和安排以价结果流于形式围的公开，后年度预算的重要依据。

第二节收支业务控制

一、工作步骤示意图

（一）收入业务

了解收业务的梳理各理结构查找控制收入业务环节业务的建设险工作流要环节

（二）支出业务

支出审批了解支出业务的管支出审核梳理各业查找风控制制度理结构和务环节的支出业务建设设计险点业务的主工作流程要环节支付控制核算与归档

（三）债务业务

债务项目的确定了解债务业务的管梳理各业理结构和查找风控制制度债务履行债务业务务环节的业务的主建设险点设计工作流程要环节债务核算与归档．

二、风险点及主要防控措施一览表

（一）收入业务

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体1.建立非税收入定期稽查制度，落收入执收部收入门，管理

截留、坐支、挪用实收缴责任，严格责任追究；非税收入，非税收2.建立收入征管信息系统，进行收入不开具缴款书，入分析，财会部门定期与收入执收

隐瞒应缴收入

部门对账；3.严格收费票据管理，开票和收款

截留、入

坐支其他收

分离，收入和票据定期核对；4.定期进行财务检查和内部审计监督，加强往来账的清理和检查工作。

财会部

（二）支出业务

流程关键环节风险点支出管理

支出管理

1.申请支出事项必须有预算指标，支出范围和开支指标或超指标的支出不能进行申请；标准不符合相关

支出事项事导致预算执规定，前申请审核甚至发生行不力，

2.财会部门进行预算指标审核；3.申请支出部门按照单位内部授权

审批权限进行逐级报批；和审批支出业务违法违4.审核审批后，按规定开展支出业规的风险务。

支出事项缺乏事可能导致后监控，

1.财会部门进行单据审核，意见；

事后支出超指标乱列支出，根据支出事项数额及支出事项性2.审批虚假票据列支出、质的审批权限由不同的审批人进行审批。

套取资金等风险

资金支付不符合

政国库集中支付、1.出纳人员进行复核；支付控制按照规定的资金支付方式进行资2.府采购、公务卡结算等政策规定，导金支付。

致支出违规风险财会部门根据支出凭证及时准确1.

核算和归档导会计资料不全，致责任确认不清控制

登记账簿；会计档案妥善保管、2.

失、泄密或不当使用。

主要防控措责任主项部门，财部签署审申请支出项部门，财部财会部财会部严防毁损

（三）债务业务

流程关键环节

风险点主要防控措施

责任主体

债务项目确定及审批

1.未经充分论证或进行债务项目论证和评估，财会部门编制债务融资和偿还方案；擅未经集体决策，2.大额债务在充分论证的基础上，自对外举借大额债务，可能导致不由单位领导班子集体决定；

单位负责人，债务理部门

业务归

债务

需报请主管部门和财政部门进行3.能按期还本付息，出现财务风险外部审批的，按照规定进行报批。

1.按照规定的用途使用资金；债务管理和监控财会部门按照债务融资和偿还方2.没有做好还不严，

单位负责人，债

业务债务项目的履行管理

案按时还本付息，做好偿债准备；出本付息的准备，财会部门定期核对债务余额，进3.现财务风险或单行债务的对账和检查控制；

务业务归口管理部门，财会部

债务核算与归档

位利益受损归口部门及时进行债务清理，防4.范控制债务风险。

财会部门及时进行债务业务的会债务没有及时纳1.计核算；形成入账内核算，帐外债务和财务2.做好档案保管工作，妥善保管相关记录、文件和凭证。

风险

门财会部门

口

第三节政府采购业务控制

工作步骤示意图一、

政府采购业务

采购预算与计划采购活动了解政府采购业务

梳理各业采购项目验的管理结务环节的收构和业务工作流程的主要环节采购质疑投

制度控制查找风建设险点设计

诉

采购资料归档

二、工作流程图

编制、审核、批复政府采购预算编制、审核政府采购计划确定采购组织形式和采购方式组织采购签订政府采购合同组织验收办理资金支付手续记账，采购文件归档

三、风险点及主要防控措施一览表

（一）采购预算编制与计划管理

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体资产管理与预算编制部门之建立预算编制、政府采购和资产管理等间缺乏够沟通协调，政府采政府采购预部门或岗位之间的沟通协调机制，联合购活动与业务活动相脱节，算编制与进行政府采购预算编制。

出现资金浪费或资产闲置等审核问题业务部门严格按照政府采购预算范围、超预算指标和内容编制采购采购计划计划，影响政府采购预算的数量、金额和要求等编制政府采购计编制划。

执行效果

政府采购部门审核采购计划的合理1.性：

采购计划是否列入预算、是否与业购采务部门的工作计划和资产存量相适应；算预采购计划是否与资产配置标准相符；划计审核2.专业性设备附有相关技术部门的审理管核意见；政府采购需求审核审批不严财会部门对采购计划是否在预算指3.格，未按政府采购预算进行标额度内进行审核。

采购，影响政府采购预算的合理设置政府采购计划的审批权限、1.严肃性和政府采购效果程序和责任；经审核的政府采购计划按照相应程2.采购计划序进行审批；审批审批后政府采购计划下达给各业务3.部门，作为业务部门办理政府采购业务的依据。

．

采购预算制部门财部门业务业务部政府采购门财会部政府采购门

（二）采购活动管理

流程关键环节风险点主要防控措施责任主体业务部门应当以批复的政府采购预1.政府采购活动业务部门采

业务部门开展不规范，未算和计划提出政府采购申请；

购的申请与

审核按规定选择采购方式、发布采购

2.业务部门负责人进行复核政府采购部门对业务部门的政府采购

信息，甚至化整

申请进行审核；1.审核重点是否符合政府采购计划，采购成本是否在预算指标额度内，采购组织形式是否合规等；对采购进口产品、变更政府采购方式2.等事项加强审核和审批。

1.在政府指定的政府采购信息发布媒体上进行发布；2.对招标公告；邀请招标资格预审公告；中标公告等信息依法公开。

根据政府采购组织形式的不同，确定1.验收方式；2.组建验收小组；出具验收证明；3.财会部门根据验收证明办理款项支4.付。

采购管理门采购管理部门、业务部门、外部采购中心采购管理部门、财会部门

为零或其他方式政府采购规避公共招标部门审核

政府采购

信息的发布

采购项目验收

1.专人负责质疑投诉处理工作；质疑投诉处理不

质疑投诉处理采购活动管理政府采购业务记录控制涉密政府采购项目管理

2.规定质疑答复工作的职责权限和工及时，不规范，作流程；既不利于及时发3.答复中形成的各种文件由政府采购现问题，发挥社部门进行归档和保管；会监督作用，也4.质疑投诉问题要进行定期梳理报告，影响政府公信力

采购管理部门

发现问题，改进工作。

政府采购档案管1.建立政府采购业务工作档案；理不善、信息缺2.定期分类统计政府采购信息；失，影响政府采3.内部通报政府预算执行情况、采购业购信息和财务信务开展情况。

采购管理部门

息的真实完整与相关供应商或采购中介机构签订保涉密事项被泄密密协议或者在合同中设立保密条款

采购管理部门

第四节资产业务控制

一、工作步骤示意图

（一）货币资金业务

货币资金业务

建立货币资金业务的管理结构和业务的主要环节

梳理各业务环节的工作流程

查找风控制制度建设设计险点

（二）实物资产和无形资产业务

实物资产和无形资产业务

建立实物

资产购置

属于政府采购，进入政府采购业务流程

资产和无形资产业务的管理结构和业务的主要环节

资产使用资产处置

梳理各业控制查找风务环节的设计险点工作流程

制度建设

（三）对外投资业务

投资项目的确定

建立投资业务的管梳理各业

投资业务

理结构和业务的主要环节

投资项目管理投资项目处置

查找风控制制度务环节的建设险点设计工作流程

二、风险点及主要防控措施一览表

（一）货币资金

流程关键环节现金理管建立健全货

币资金岗位责任制银行账户金现管理货币资金核查控制债券管理

风险点岗位不健全，不相容岗位未实现有效分离，容易出现财会人员舞弊的可能管理银行账户善，多头开户，及时销户，为违规单位移隐匿转金提供便利资金清查制度完善，可能导致资丢失和金会计员舞弊风险债权长期挂账，坏账损失成呆账、

不不资不人形

管理

主要防控措责任主

XX的1不相容岗位相互分离门和人员不得办理货币资金业务或触货币会计档案2出纳人员不得担任稽核管和收入、支出、费用、债权、债账目的登记工作。

出纳人员不得由财会部时人员担任3财务专用章由专人保管个人名章本人或其授权人员保管。

负责保管章人员配备单独的保险柜等保管备按照规定由有关负责人签字或盖4的，履行签字或盖章手续银行账户由财务部门按照国家规1统一集中管理，严格按照规定的审权限和程序开立、变更和撤销银行户已开立未使用或长期不用的账户2时进行销户，对已销户的银行账户财会部应在办理销户后一个月，再由经办员以外的会计人员向银行核实销户况，确保销户已得到执行银行预留印鉴由不同人员分开保管3严禁一人保管所有预留印鉴防范网上支付的风险4指定不办理货建立现金清查制度1资金业务的会计人员定期不定期抽盘点库存现金指定不办理货加强银行对账管理2资金业务的会计人员核对银行存款财会部额，抽查银行对账单、银行日记账银行存款余额调节表，核对是否账相符，账实相符对发现的问题出具资金核查报告3时进行分析和整改，堵塞管理漏洞;1建立有效的债权清理机定期核查债权信息2及时追索和清对临近诉讼时效的债权信息，及3办理诉讼时效保全手续财会部已经发生或可能发生的呆账、坏4应及时通报并提出处置方案已核销的坏账，单位仍然保留追5权，应单独设置备查账。

（二）实物资产和无形资产

流程

关键环节

风险点主要防控措施超标准配置资产，1.资产预算编制参见预算业务预算编制控制；造成资产损失浪

责任主体预算编制部门、资产需求部门、政府

资产配置

2.资产购置参见政府采购业务活动控费，资产配置不合制；理，影响工作运资金支付参见收支业务控制。

3.行。

资产管理部门建立并使用资产信息1.管理系统对资产进行管理；规定资产使用人在资产管理中的责2.任，对贵重资产、危险资产、有保密特殊要求的资产指定专人保管；资产管3.建立资产定期清查盘点制度，财会部门和资产使用部门定期理部门、

采购部门、财会部门

资产保管不善、维护不当造成资产毁损浪费，缺乏资

出具资产清查报对资产进行账实核对，产有效记录和清资产使用部门及告、报经资产管理部门审批；人员、资产管理部产生查盘点制度，资产使用分析工作，4.及时做好资产统计、报告、门资产流帐外资产、

资产管理

失、资产信息失账实不符等问真、题

;并进行资产信息的内部公开维修和维护做好固定资产日常保养、5.维护应履行申报审批手续，维修、工作，;

经费支出应严格控制明6.应当按照国有资产管理相关规定，确固定资产调剂、租借、对外投资以及处置的程序、审批权限和责任。

资产收益管理

资产收益未及时单位导致，收取，利益受到损失

资产收益的收取参见收入业务控制；1.资产归口管理部2.资产对外签订合同参照合同控制；门，财会部门收益管理参见对外投资业务控制。

3.1.重大资产处置，建立集体议事决策机制；

资产处置

资产处置没有严格执行审核审批程序，未按照国家有关规定执行，有关人员徇私舞弊，

2.对资产的调剂、出租、出借、对外投资、处置等制定管理制度，明确处置程序和审批权限；资产管理部门，相3.重大资产处置需要按规定进行资产关审批权限负责评估或技术审核；人，财会部门

可能导致资产流失、单位利益受损

4.资产处置收益按照国家规定上缴或管理；

5.资产管理部门对处置的资产及时进行记录并提交财会部门进行账务处理。

（三）对外投资

流程

关键环节

风险点工程设计和

主要防控措施

责任主体

对外投资

对外投资决策了解建设