新形势下推进乡镇职能转变的思考.doc

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新形势下推进乡镇职能转变的思考

——*编办调研报告

乡镇政府工作是党和政府在农村工作的基础，乡镇职能发挥得好坏，直接关系到农村社会稳定与发展。

随着新农村建设的进一步深入，乡镇政府职能转变的认识和实践还没有跟上形势发展的需要，仍然存在着职能越位、错位和缺位的情况。

十七大报告，为乡镇政府提出了新要求，要求乡镇必须以解决农民最需要的问题为核心，重塑基层政府职能，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

温家宝总理在全国农村综合改革会议上提出，要推进乡镇机构改革，要以转变政府职能为重点，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。

通过深化改革，巩固农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设，进一步完善农村经济、政治和社会管理体制，使农村上层建筑更加适应生产力发展的需要。

所以，乡镇政府职能作用发挥得好与坏，直接关系到农村社会的稳定与发展。

我县随着乡镇机构改革试点工作的深入推进和农村税费改革成果进一步巩固，乡镇政府的职能必须随之转变，以适应构建和谐社会和建设社会主义新农村的需要。

一、乡镇工作现状：

自2001年乡镇机构改革后，我县乡镇行政机构在设置上统一设置“四办一部”即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、计划生育办公室和人民武装部。

共设17个乡镇，2005年撤乡建镇过程中将柏林乡撤并后归入了藏巴哇乡，大族乡撤并后归入了卡车乡并更名为喀尔钦乡。

在乡镇分类过程中，柳林镇、木耳镇被确定为二类乡镇，其余13个乡镇为三类乡镇，现15个乡镇共核定行政编制334名（其中周转编制5名），事业编制654名。

截止2008年底乡镇实有行政人员322名（其中干部311名，工人11名），事业人员548名。

总体行政缺编66名，事业缺编106名。

二、存在的问题：

1、乡镇政府职能定位不适应。

市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。

而乡镇却不具备法律、政策、税赋、财政补贴等经济调节手段和能力；由于现行法律法规界定的行政执法主体，绝大多数为县级以上人民政府及相应的行政主管部门；乡镇地税、国税、工商实行了垂直管理，公安、司法、土地由县上派出，农村中小学教师工资由县直发，卫生院由县直接管理，乡镇对这些机构不具备领导关系，一些本该由县级部门承担或仅需乡镇配合的工作也交由乡镇办理，县乡职责不清，权责不一，乡镇对社会的管理职能事实上不健全。

2、乡镇职能弱化。

全面发展和繁荣农村经济，努力实现社会主义农业现代化，是国民经济持续，稳定、协调、健康发展的关键。

但是，现阶段的乡镇却不能完全适应农村市场经济的发展，随着市场经济体制的建立，农产品的商品和农牧业生产的专业化、产业化程度不断提高，在生产环节，流通环节也出现了很多问题。

发展过程中的资金短缺，技术滞后，信息闭塞。

这些问题都迫切需要乡镇政府来解决，而实际上这恰好是乡镇政府的薄弱环节。

很多地方乡镇政府是看得见却管不着。

在社会事务上，更存在着职能弱化问题。

乡镇作为一级政权组织，应依法将本地区的政治、经济、文化和各项社会事务都统管起来，这是法律赋予乡镇的重要职责，是我国政权体系实现统一领导的客观需要，也是建设社会主义新农牧村和构建和谐社会的现实要求，但是，随着部分行业财政上划和管理职能的脱钩，乡镇职能落空。

同时，部分乡镇站所事业单位工作人员人浮于事，群众意见大，认为政府监督不力。

3、乡镇政府管理方式不适应。

乡镇政府还没有完全从计划经济体制下的管理模式转变过来。

重生产管理，轻提供服务；重经济指标，轻社会统筹；重落实指标，轻公共产品；习惯于行政命令，不善于发挥市场作用发展经济，管了许多不该管、管不好的事。

4、“属地管理原则”形成了乡镇工作压力。

根据我国管理体制，乡镇是各项政策的最终执行者，执行的责任在乡镇。

乡镇没有向下推的环节，向上推更是没有可能，别说是上级党委、政府，即使是县直各部门也都不能得罪。

特别是在信访、安全生产、维护社会稳定问题上，主动权并没有掌握在乡镇手中，但考核结果却影响乡镇其他工作成效。

正是来自“属地管理”的压力，乡镇在职能运行中小心翼翼，如履薄冰。

5、上级任务与自身中心工作的错位。

根据上级对乡镇的考核办法,县直各部门都手握“一票否决”之剑，将工作任务层层分解，级级考核，逐级把压力传递到乡镇，而目前乡镇承担着县以上党委、政府层层布置下来的指考核指标任务非常繁重，其中一票否决项目超过5项之多。

上级的任务就如同一个圈，萦绕在乡镇干部的心头，直接导致乡镇将更多的精力放在应付上级党委政府及各职能部门安排的工作中，在上级部门任务的重压下，乡镇考虑立足于自身实际谋求发展，服务经济的中心工作就显得很苍白，甚至于部分乡镇已经习惯了这种工作模式，上级部门支一支，动一动，不支不动，而真正的创新性工作，立足于本乡镇实际，服务发展的“自选动作”寥寥无几。

6、乡镇各事业单位体制不顺，减弱了乡镇政府的调控能力。

目前，乡镇直接管理的站所已经很少，大部分实行垂直管理，就连教育、卫生这样的社会公益事业单位部门的人事权也不在乡镇，而乡镇承担着最大最直接责任的工作，据初步了解，县委、县政府和各部门与乡镇签订的责任目标就多达18项以上，其中票否决项目就达5项。

实际的管理执行权限非常有限，只有责任，没有职能。

乡镇对各垂直部门所站的协管作用远跟不上县级及其以上党委、政府，更多的是协调沟通，因此形成了部门掌权，上级协调，架空了乡镇党委、政府的实质。

对乡镇所站各部门的调控力在降低，这也直接导致了乡镇各项职能的充分发挥，缺少了有力的支撑。

7、人员素质及结构不适应，素质普遍低下。

人员身份混杂，非公务员占比重过大。

官多兵少，领导职数占编过大。

人员结构状况不合理，即低学历人员多，高学历人员少；工人多干部少；无专业技术人员多，专业技术人员少；老职工多，年轻职工少。

许多干部不重视马克思主义理论和建设有中国特色社会主义理论的学习，不具备基本的理论基础和政策水平。

同时，乡镇干部文化水平参差不齐，多数没有受过系统的正规教育。

部分干部，对党在农村的工作政策理解的不深不透。

更重要的是，在长期的以“催粮要款”工作模式为主的乡镇工作中，乡镇干部脱离专业工作，即使专业干部也不懂专业特长。

8、事业单位服务水平不适应、服务功能不强。

一是政事不分。

乡镇将事业单位工作人员与行政人员混同使用，承担乡镇政府安排的行政工作。

结果是既没有做好行政工作，却严重影响了本职工作。

其次，由于乡镇事业各站所人员知识、文化、能力等较低，无法利用自身技术，通过示范引导为农提供各种产前、产中、产后服务，导致“有人无事干、有事无人干”的现象。

9、没有适应新情况的工作模式。

当前，在农牧村各项改革不断深化的形势下，尤其是取消农业税后。

一些乡镇干部“官本位”的观念还非常浓，不愿意放下架子直接面对农民，不能和群众打成一片。

有的干部在工作方面成了乡镇和村的传话简。

三、转变乡镇政府职能的对策与建议

乡镇是农村基层政权的主要组成部分，它承担着国家管理农村社会事务的极其繁杂而又十分具体的工作任务。

面对经过税费改革之后，农民奔小康需求日渐提高的现实，我们必须从保证农村社会稳定和经济发展的高度出发，推进乡镇职能转变，加强乡镇行政的制度化建设，努力实现依法行政。

乡镇职能转变基本方向是要打造服务型政府。

要实现三个转变，即指导思想上由政府本位向公民本位转变；管理内容上实现由全能政府向有限政府的转变；管理方式上实现由直接管理向间接管理的转变。

转变职能的重点是加强社会管理、提供公共服务和维护社会稳定。

转变途径：

第一，树立以人为本的执政理念，强调“多予、少取、放活”，突出“以工促农、以城带乡”，实现可持续发展。

第二，转换乡镇工作机制和模式。

坚持因事设岗，因岗定人，加快促进乡镇干部转型，提高干部驾驭市场经济和开展工作新局面的能力。

第三，坚持依法行政，规范干部行为。

第四，要完善农村工作的考核机制。

乡镇的内部考核，要实行权责统一。

以业绩为取向，以民意为根本，让群众评议干部。

转变乡镇职能所需要注意的问题。

一是必须坚持思想认识先到位。

乡镇干部头脑要尽快“转变”，由管理制约农民的潜意识转到服务理念上来。

二是必须坚持以促进农村发展为前提。

最终目的是为了更好地服务于农业和农村发展，离开发展谈转变，是舍本求末。

三是必须坚持上下联动。

乡镇职能转变涉及到方方面面的利益和关系的调整，联动性很强。

要把乡镇改革县级改革统一起来，整体推进。

四是必须坚持因地制宜，务求实效。

只要不违背国家法律法规，只要符合农业发展需要、符合农民意愿，只要有利于解决乡镇问题和乡镇职能充分发挥，都可以进行大胆探索。

1、不断强化乡镇政权体制改革。

转变乡镇政府职能，按照执政为民、以人为本、构建和谐社会的要求，明确乡镇职能配置。

这就是促进经济发展、加强社会管理、强化公共服务、维护社会稳定。

要实现乡镇政权建设适应社会主义市场经济发展的客观需要，要赋予基层政府更多的社会政治职能，把更多的经济职能交给市场。

为此，必须实行基层政府行为与农民行为的区别。

基层政府要尊重农民主人地位，确立“为农民服务”的执政理念，乡镇职能要由抓事务向抓服务转移，体现小政府大服务的目标。

乡镇机构改革要以减负放权为原则。

机构设置也应向这个重心靠拢，要立足实际，合理设置机构，不墨守成规。

在精简事务性机构的同时，改革乡镇“七站八所”的事业机构，理顺其管理体制，组建以产业服务为重心的服务机构，加强对文化、卫生、环保、为民服务中心、公益性管理与服务等机构在乡镇的设置，合理配置资源和优化生产力布局，从而加强农业和农村工作，赋于乡镇更多的社会事务管理权限，使乡镇更多更好地为农民增收服务，推动社会主义和谐社会和新农村建设。

2、转变工作机制，改变行为方式。

要破除包揽一切的作法，按照专业化的要求把力量集中到各个产业发展的服务中去，要千方百计调动农民群众的积极性和创造性，激发农村经济的活力。

现阶段，一是要抓信息。

要建立健全为农牧民提供最有效、最便捷的途径就是建立和完善信息服务体系，乡镇政府和广大干部应当重视利用自己掌握的知识和科技手段去收集信息，及时发布、传达给农民，减少农民在种植、养殖、劳务输转等方面的盲目性。

二是要做好市场分析，为农牧民提供产后服务。

三是要做好科技推广工作。

科技是产业的支撑，不注重科技，产业就体现不出质量和效益，要为农牧提供长期的生产技术服务。

做好了这几方面的工作，农民就能见到实惠，乡镇政府的职能作用也显现了出来。

3、坚持依法行政，规范行政行为。

乡镇职能转变，并非放弃管理职能，而是要置管理于服务之中，在服务中协调，靠服务来管理。

一是要努力实现乡镇职能重心的转变，即由过去对乡镇经济组织，乡镇企业、农业生产的全方位领导与管理转变为对其全方位多层次的监督与服务。

二是健全政府机关，特别是“七站八所”等条块单位的各项规章制度，并使其能严格依法办事，切实保护农民利益，增加农民收入。

三是加强基层民主法制建设，调动广大农民的生产积极性、创造性，不断提高劳动生产率，促进农村经济持续、稳定的发展，

4、强化技能培训，力促干部转型。

建设一支高素质的乡镇干部队伍，既是适应乡镇职能转变和提高执政能力的迫切需要，又是推进乡镇改革的重要前提。

面对在发展农村经济过程中干部素质与能力不适应的问题，我们要以培养技能服务型乡镇干部，建设技能服务型乡镇政府为目标，把干部培训作为乡镇职能转变工作的重中之重。

采取各种手段和措施，加强对干部的教育培训工作，使乡镇干部思想上要有为民服务的意识，工作上有为民服务的本领。

5、建立健全考核评价激励机制。

要建立健全面向乡镇基层工作人员的考录机制、考核机制、能进能出、能上能下的用人机制、将惩激励机制。

通过实行定期和不定期对现有乡镇行政事业单位人员，进行考核、考试，打破铁饭碗。

严格入口，畅通出口。

并通过定期不定期的考核真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人机制，调动乡镇干部工作、学习的积极性。

6、加强对乡镇机构编制管理。

要以适应市场经济发展的需要出发，明确符合基层政权特点的乡镇机构设置和人员编制。

按照实现短期财政支出不再增加、中期财政支出明显减少、长期财政支出彻底减负的思路，乡镇5年内机构、人员编制不能增加，党政领导交叉任职。

实行“一人多岗，一岗多能”，着力提高干部素质，增强政策观念，提高行政能力和水平。

为了控制人员编制膨胀，要建立机构编制、组织、人事、财政等部门相互制约和相互配合的有效机制；没有配套的财政改革，撤改后的乡镇机构也难以运行。

7、按照政事分开的要求，明确乡镇事业机构的整合和管理体制的调整。

乡镇“七站八所”应当结合当地的主导产业与县级事业单位进行整合，最大限度发挥其服务功能。

对承担公益性职能的事业单位，可由财政按其任务核定经费，变“以钱养人”为“以钱养事”。

对承担经营性业务的事业单位，要依靠自有的技术和服务手段，面向市场开展有偿服务，具备经营能力的单位要逐步改制或重组为自负盈亏的经济实体或中介组织。