华容污水处理PPP项目.docx
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华容污水处理PPP项目
华容县污水处理设施“厂网一体”PPP项目
实施方案
（初稿）
摘要
一、项目名称
华容县污水处理设施“厂网一体”PPP项目
二、项目地点
华容县城区河东片区、工业集中区的三封工业园和洪山头工业园
三、资产范围
项目规模：
已建成污水处理厂1座、处理能力1.1万吨/日（三封污水处理厂），已建成配套管网21102m；新建污水处理厂2座、处理能力2.5万吨/日（桥东污水处理厂2万吨/日、洪山头污水处理厂0.5万吨/日），新建配套管网44449m，合计3.6万吨/日污水提升能力。
项目总资产：
共计2.8亿元，其中出售资产0.8亿元。
四、风险分配
项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
五、运作方式
已建成污水处理设施（三封污水处理厂及配套管网）采用“收购+TOT”模式，新建污水处理设施（桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂及配套管网）采用“BOT”模式。
具体运作方式如下：
首先，政府与社会资本方组建PPP模式混合所有制合资公司，以合资公司作为本项目的承接实体，项目公司注册资本1.4亿元（占资产总额的50%），其中：
政府出资0.28亿元，占20%股份；社会资本出资1.12亿元，占80%股份，政府与合资公司签订特许经营协议。
其次，由合资公司对三封污水处理厂及配套管网全部资产进行TOT模式收购，收购价为0.8亿元（以政府审计部门最终审定价格为准）。
最后，合资公司采用BOT模式，总投资2亿元完成新建项目（桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂及配套管网）投资、建设、运营，并获取适当回报。
建设资金来源为注册资金的剩余资金（完成已建成资产收购后）商业贷款或其他方式融资，由社会资本负责融资，融资主体为合资公司，综合融资费用不高于银行同期贷款利率的1.3倍，政府和社会资本按照股权比例提供相应担保。
六、投资回报
政府向合资公司支付污水处理费，社会资本按股份比例获得污水处理经营性收益，项目全投资财务内部收益率暂定为8%。
七、合同体系
主要包括《股东协议》、《特许经营协议、《资产转让协议》
八、主要边界
特许经营内容：
依据特许经营协议，获得华容县河东片区、三封工业园、洪山头工业园范围内的污水处理25年特许经营权，提供污水集中处理服务，实现达标排放，并获得污水处理费收入。
出水水质标准：
三封污水处理厂执行国家一级B标准、桥东污水处理厂执行国家一级A标准、洪山头污水处理厂执行国家一级B标准。
政府付费机制：
华容县政府应就正式商业运营期间内的每季度向乙方支付污水处理费。
由于本项目三个污水处理厂的投资规模、处理工艺等显著不同，因此本方案建议采用不同的污水处理费单价，三封污水处理厂、桥东污水处理厂、洪山头污水处理厂的污水处理服务费单价分别为、、元/立方米。
基本水量设定：
由于本项目三个污水处理厂的投资规模、处理工艺等显著不同，因此本方案建议采用不同的基本水量设定值。
表：
各运营年适用的基本水量数值
单位：
万立方米/年
商业运营年
基本水量
备 注
三封污水处理厂
桥东污水处理厂
洪山头污水处理厂
第1年
按最大设计处理能力的60%计算
第2年
按最大设计处理能力的70%计算
第3年
按最大设计处理能力的80%计算
第4年至之后
按实计算
超额水量计算：
大于设计处理能力的超额出水量如达标排放，按元/立方米；如不能达标排放的按元/立方米（只计算电费），如遇暴雨天气，进水水质已达到排放标准，只计取元/立方米（只计算电费）。
调价机制：
污水处理服务费的调整调价前提是基于动力成本、药剂成本、污泥运输成本、人工成本、CPI（华容县统计部门发布的权威数据）五个因素的变化。
污水处理服务费单价自正式开始商业运营日起前两年一般不调整；自正式商业运营日开始后第三年政府、社会资本双方均有权申请进行调整，一般每两年调整一次，通过政府物价管理部门审批及召开听证会，按调价程序调整收费价格。
九、采购方式
拟采用竞争性谈判方式。
十、社会资本方的甄选
具有与本项目相适应的生活污水和工业废水处理专业资质、实力、能力、业绩、信誉和融资能力。
十一、招商工作安排
拟从2015年11月开始项目立项至2016年4月完成采购招标、签约及项目公司成立。
十二、有关建议
附件1：
股东协议
附件2：
特许经营协议
附件3：
资产转让协议
第一章项目概况
为贯彻落实党的十八大精神，建设环保型、节能型社会，深化城市市政公用行业改革，拓宽投融资渠道，防范和化解政府债务风险，华容县人民政府拟采用PPP的方式实施华容县污水处理设施“厂网一体”项目（以下简称“本项目”或“项目”），特制订本实施方案。
1.1项目基本情况
1.1.1项目提供的公共产品内容
本项目所涉及的资产范围包括华容县河东（第二）污水处理厂、三封工业园污水处理厂、洪山头工业园污水处理厂及配套管网，主要对华容县城区河东片区生活污水以及华容县工业集中区的三封工业园、洪山头工业园的工业废水进行收集并分别集中处理后实现达标排放，降低环境风险，保护华容河和洞庭湖流域的生态安全。
1.1.2项目采用PPP模式的必要性
1、项目实施有利于解决华容县在投资建设方面面临的资金问题。
随着城市经济快速发展，对排水基础设施的要求越来越高，靠政府单方面投入难以满足巨大的排水基础设施建设资金需求。
本项目采用PPP模式，通过引入社会资本参与排水基础设施投资、建设和运营，由社会资本投资人筹措建设资金，负责污水处理投资建设运营，政府无需支付污水处理厂建设资金,减轻政府财政负担有效的缓解项目建设的资金压力。
2、污水处理设施PPP市场化后，有利于运用社会资本的先进技术和管理经验，有助于降低总体项目成本，大大减轻政府的财政负担；同时保证了污水厂的建设质量和整个污水处理厂的运营管理水平。
3、项目实施可以引进先进的经营和管理理念，强化市场拓展能力。
通过引进社会资本，可以充分利用投资者在技术、管理、经营、人才方面的优势，提升企业经营和管理整体水平，增强企业核心竞争力和创新能力，进而带动华容县供排水服务整体水平上升。
4、污水处理厂PPP市场化运作后，可提高政府环境监管效率，保护当地环境和经济社会可持续发展。
5、污水处理厂PPP市场化运作后，征收的污水处理费实行专款专用，用以支付污水处理服务费，不造成政府财政负担。
6、通过PPP实践为华容县市政公用事业投融资体制改革积累经验，进一步提高市政公用事业的市场化程度。
1.1.3项目运作的目标和意义
1、实现华容县污水处理统一运营管理，彻底解决环境污染等问题，为华容县县经济可持续发展提供支持。
2、将合资公司推向资本市场，推动华容县水务环保产业变革；将合资公司建设成为华容县及周边地区水务和固废发展的技术平台、产业平台、建设平台、运营平台、融资平台，并成为华容县县及周边地区改善生态环境的可靠骨干力量。
3、由合资公司出资承担华容县水务项目的投资、建设和运营业务，解决政府资金短缺。
4、利用社会资本的先进技术和产品优势，推动当地环保产业向高新化、高技术、高附加值方向发展，并利用协同效益带动其他相关产业的发展与技术创新。
5、为十八大提出的“混合所有制”及“PPP”机制提供改革试点和示范。
1.2经济技术指标
1.2.1项目区位
本项目河东污水处理厂位于华容县城区，三封污水处理厂、洪山头污水处理厂位于华容县工业集中区的三封工业园、洪山头工业园。
华容县隶属于湖南省岳阳市，位于湖南省北陲，岳阳市西境，北倚长江、与湖北省相接，南滨洞庭，是长江经济带、环洞庭湖经济区的重点区域，是国家现代农业示范区和湘北重要的新型工业化产业基地，2014年，全县GDP达到亿元，增长%。
近年来，华容县城镇化建设不断加快，2015年7月被纳入湖南省新型城镇化试点县，预计到2015年，华容县县城区建成区面积16.5平方公里，城区常住人口16万人规划到2020年，县城区面积20平方公里，城区人口将达20万人。
华容县工业集中区由“一区三园”组成，包括三封工业园、洪山头工业园和石伏工业园，规划总面积9.8平方公里。
华容县工业集中区是全国农副产品加工基地、省级工业集中区、省新型工业化产业示范基地。
2014年，华容县工业集中区规模以上企业达到家，总产值亿元。
1.2.2项目内容
本项目的资产范围包括：
三封污水处理厂（已建）和城区第二（桥东）污水处理厂、洪山头污水处理厂（新建）及配套管网工程，合计污水提升能力为3.6万吨/日，管网总长77549m，总投资2.8亿元，分别如下：
1三封污水处理厂及配套管网项目（已建）
三封污水处理厂位于华容县三封工业园，该项目设计处理规模为1.1万吨/日，配套建设污水管网总长度为21102m，总用地面积33100m2（49.6亩），接纳污水主要为华容县三封工业园的工业废水和少量生活污水，纳污面积公顷，服务人口万。
本工程采用A2/O工艺，出水水质执行国家一级B标准。
该项目总投资8129万元（其中污水处理厂工程3815万元、管网工程4314万元），全部由财政性资金投入。
本项目收益来源于政府支付的污水处理服务费，按全投资口径测算，项目建成达产后，预计可实现税后财务净现值1233.92万元、税后投资财务内部收益率7.46%、静态投资回收期11.79年。
该项目由华容县工业园管委会负责建设和运营，项目承担主体为华容县海源建设投资有限公司（该项目的项目公司，由华容县财政局全资投资的国有企业），2013年1月开始建设，2014年底基本建成，现已初步具备试运行条件，正在办理决算手续。
2城区第二（桥东）污水处理厂及配套管网项目（新建）
华容县城区第二（桥东）污水处理厂位于华容县石伏村（县城河东片区），设计处理规模为2万吨/日（一期，远期4万吨/日），配套建设30553m污水管网，用地面积13333.3m2（20亩），接纳污水主要为华容县城河东片区产生的生活污水，纳污面积850公顷，服务人口8.5万。
本项目采用改良型氧化沟工艺，出水水质标准执行国家一级A标准。
该项目估算总投资12070万元（其中污水处理厂工程5643万元、管网工程6427万元）。
本项目收益来源于政府支付的污水处理服务费，按全投资口径测算，项目建成达产后，预计可实现税后财务净现值123.64万元、税后投资财务内部收益率4.22%、静态投资回收期16.84年。
该项目由华容县住建局负责，项目承担主体为华容县城市建设投资有限责任公司，从2014年6月开始启动，已完成规划选址、可研、环评、能评等手续，2014年9月，华容县发改局出具了核准项目建设的批复文件。
3洪山头污水处理厂及配套管网项目（新建）
洪山头污水处理厂位于华容县洪山头工业园，设计处理规模为0.5万吨/日（一期，远期2.4万吨/日），配套建设13896m污水管网，总用地面积26670㎡（约40亩），接纳污水主要为华容县洪山头工业园的工业废水和少量生活污水，纳污面积622.5公顷，服务人口2.32万。
本项目采用卡鲁塞尔氧化沟工艺，出水水质执行国家一级B标准。
该项目估算总投资7824万元（其中污水处理厂工程5268万元、管网工程2556万元）。
本项目收益来源于政府支付的污水处理服务费，按全投资口径测算，项目建成达产后，预计可实现税后财务净现值637.28万元、税后投资财务内部收益率3.72%、静态投资回收期17.3年。
该项目由华容县工业园管委会负责，项目承担主体为华容县海源建设投资有限公司，从2014年7月开始启动，已完成规划选址、可研、环评、能评等手续，2014年11月，华容县发改局出具了核准项目建设的批复文件。
1.2.3项目主要经济技术指标
详见表1：
项目技术经济指标表。
表1华容县污水处理设施PPP项目技术经济指标表
序
项目内容
单位
三封污水处理厂
桥东污水处理厂
洪山头污水处理厂
一
基本指标
1
地理位置
三封工业园
城区桥东片区
洪山头工业园
2
项目性质
已建
新建
新建
3
处理规模
万m3/d
1.1
2
0.5
4
用地规模
亩
49.6
20
40
5
配套管网
m
21102
30553
13896
6
污水来源
工业废水为主
生活污水
工业废水为主
7
纳污范围
公顷
850
622.5
8
服务人口
人
8.5
2.32
9
处理工艺
A2/O
改良型氧化沟
卡鲁塞尔氧化沟
10
出水水质
国家一级B标准
国家一级A标准
国家一级B标准
二
投资规模
1
总投资
万元
8129
12070
7824
其中：
污水处理厂
万元
3815
5643
5268
配套管网
万元
4314
6427
2256
2
资金来源
财政性资金
三
投资回报
1
污水处理服务费
元/吨
1.95
1.9
4.98
2
税后投资财务净现值
万元
1233.92（Ic=4%）
123.64（Ic=4%）
637.28（Ic=3%）
3
税后投资财务内部收益率
%
7.46
4.22
3.72
4
投资回收期（含建设期）
年
11.79
16.84
17.3
数据来源：
以上各分项目的可行性研究报告
1.3项目公司股权情况
本项目拟由择优选择的社会资本投资人与政府方股东合资设立项目公司。
此次PPP项目资产总额拟为2.8亿元，根据项目的实际需要，合资公司的注册资本金应暂定为1.4亿元（约占项目总资产规模的50%）。
合资公司股东应按照约定的占股比例，根据初期项目的建设资金计划分期落实的资本金注资。
政府方向项目公司注资0.28亿元（华容县人民政府投入的前期费用、施工准备工程费等各项费用可折算为出资），占合资公司股份比例的20%；社会资本方以现金方式向项目公司注资1.12亿元，占合资公司股份比例的80%；社会资本方负责对资金缺口部分进行投融资；项目超出概算部分均由社会资本方投融资。
双方的资本金比例可根据出资规模和建设资金需求调整。
合资公司采用有限公司形式，实行董事会领导下的总经理负责制，采用现代化企业管控机制。
合资公司股东按照出资比例推荐相应席位董事。
合资公司重大事项将根据相关法律法规和公司章程决策实施。
1.4政策和法律依据
⑴2002年底，国家建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），要求尽快在市政公用行业中引入竞争机制，建立政府特许经营制度，鼓励外资和国内各类社会资本投资城市市政公用事业，参与改组改造市政公用存量资产，逐步建立起多元化的城市市政公用事业投资机制。
⑵2004年3月，建设部又发布了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），对市政公用事业的特许经营进行了规范，此后又对市政公用行业的政府监管提出了具体要求。
⑶2013年9月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发第96号），明确要求在公共服务领域更多地利用社会力量，加大政府购买服务力度。
⑷2014年9月，财政部发布了《关于运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金第76号），要求拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership,PPP）发展的制度体系。
⑸2014年11月，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，PPP项目实施机构应组织编制项目实施方案并提出了具体的要求。
⑹2014年12月，财政部发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》，提出PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。
⑺2015年2月，财政部、住建部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》提出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，提高服务质量。
⑻2015年4月，国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人民银行等六部门出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令），政府对采用竞争方式依法授权境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
国家出台的一系列政策性文件，为本项目实施提供了基础性的政策支撑。
在具体操作层面，目前国内对PPP这种新型的投融资项目尚未通过明确的法律、法规予以规范。
各地在实施这类项目时，一般都以我国现行法律（包括公司法、担保法等）以及有关PPP等投融资项目的国际惯例、行业普遍做法等为依据。
在实施华容县污水处理设施PPP项目时，也需要遵循这些基本原则。
第二章风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
2.1风险因素识别
2.1.1关键性风险因素
政府决策风险、招标投标与合同风险、项目完工风险、技术风险、污水与垃圾供应量风险、处理费支付风险、市场变化风险、环境风险（处理与排放风险）、民意风险、信用风险等10项风险为污水处理行业引入社会资本时面临的关键风险，政府与项目公司在特许权协议中应重点考虑，合理分担。
（1）政府决策风险。
主要包括项目规划选址决策风险和项目基础数据失真风险。
项目规划选址决策风险主要是在项目规划选址时，可能因环境污染问题导致居民反对，甚至导致项目迟迟不能推进或取消。
（2）招投标与合同风险。
招标投标风险主要是地方保护主义引起的不合格企业的恶性竞争，招投标不规范、不公平，招标方案中的经济、技术指标确定不准确导致无法准确投标或投机投标。
合同风险主要是政府与项目公司之间的特许经营协议签订不合理、不全面，权利义务边界不明晰，责任不明确等，导致在履行过程中产生纠纷。
（3）项目完工风险。
主要包括三个方面，一是项目不能按时完工，不能准时投入运营。
二是受到特殊因素的影响，项目无法完成等。
三是项目建设成本超出预期值，影响投资收益率。
（4）技术风险。
主要表现在两个方面：
一是设备选型、处理系统选择不合理，导致处理效果不好。
二是在长达几十年的运营期中，国家的技术标准尤其是环境方面的标准可能会发生变化，污水处理与排放水质的标准可能会提高，这会对项目及项目公司的运营带来较大影响。
（5）污水供应风险。
主要指污水供应的数量和质量不满足协议中的规定。
数量方面，污水供应量不足，远远达不到设计处理能力要求，给项目运营带来影响。
质量方面，进水水质是否满足要求，是否为不可接受的污水等。
（6）处理费支付风险。
主要包括污水处理费不能及时结算、政府补贴不能及时到位等风险。
（7）市场变化风险。
主要指项目在建设和运营中，市场条件发生变化，导致建设与运营成本增加较多，影响项目的建设和运营，如材料、人工、机械等费用的大幅度变化等。
（8）环境风险（处理与排放风险）。
主要指项目在建设运营中，因为处理技术不过关、设备故障等原因导致排放物不达标，产生二次污染，对周边环境造成影响。
（9）民意风险。
主要来自两个方面：
一是项目选址距离居民区较近，污水处理中产生二次污染，导致周边居民反对，出现各种抗议活动影响项目建设运营，甚至不得不取消；。
二是在运营中项目管理不到位，造成一定的污染，周边居民投诉甚至产生过激行为，这些都可能给项目的建设运营带来较大风险。
（10）信用风险。
包括政府信用风险和项目公司信用风险两个方面。
政府信用风险主要是政府不履行协议中的承诺，例如，配套管网不按时提供，处理费不按时支付，政府单方面毁约。
项目公司信用风险主要是建设中偷工减料，例如，运营中偷排污水，不提供合格的服务，不认真履行合同等。
2.1.2非关键性风险和其他风险
一些风险尽管会经常出现，但对污水处理行业来说并不一定是关键性的风险，如政策法律风险、设计风险、金融风险、不可抗力风险、项目移交风险及其它风险等。
（1）法律风险。
主要是指污水处理设施项目在建设和运营中，由于周期长，可能面临着法律的变更、废除和新的法律出台，可能对项目的建设运营产生影响。
这需要政府和项目公司建立协商机制、制订措施来应对。
（2）政策风险。
主要指国家政策变动可能给项目的运营带来影响。
（3）金融风险。
包括利率、汇率变化和通货膨胀导致的成本上升、项目收入减少的风险，以及金融政策变化对融资的影响等。
（4）竞争不充分风险。
主要指项目建设完成后，可能存在与项目竞争的另外的项目，这样就不能保证项目公司的运营的垄断性而影响项目收益。
（5）配套基础设施不完善风险主要指与项目配套的基础设施建设落后或由于某种原因不能使用，导致项目无法正常运营。
（6）设计建设风险与工程变更风险。
主要指项目工艺流程、设备、各个部件及辅助设施等设计不合理给运营带来一定影响。
项目建设质量没有达到设计和规范要求，影响项目的使用周期、影响处理效果。
工程建设中遇到一些不可预见的地下障碍物、特殊地质条件等，必须对工程进行变更从而带来投资的增加，影响项目的完工，影响项目正常投入使用。
（7）经营管理风险与生产安全风险。
这两种风险主要指项目公司在项目的建设与运营中，可能管理不到位，会出现成本超支、工人违规作业、项目不及时检修、安全管理不到位等。
（8）意外风险。
主要指项目在建设运营中碰到如意外火灾、遭雷电袭击、电线短路引起安全事故等情况。
（9）项目移交风险。
污水处理特许经营项目特许期几十年，目前国内没有一个项目移交，未来在项目移交中会遇到什么样的情况，没有先例可以借鉴。
双方在移交时要履行什么样的具体义务等，现在无法准确预测。
（10）不可抗力风险。
指项日在建设与运过程中，出现了政府和项目公司都无法预见、无法克服和无法避免的客观情况，如战争、地震、洪水等事件，对项目产生重大影响。
2.1风险分配机制
本项目风险分配的基本原则为：
项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
本项目主要风险分担机制如下表所示：
表2项目主要风险分担机制示意表
风险类型
风险描述
分配风险方式与降低风险措施
政治风险
1．社会稳定性风险
在社会稳定性方面，政府具有较强的控制力，可以主动承担此风险。
2．土地取得风险
本项目中土地由政府划拨且审批手续复杂，因此未来应主要由政府承担土地取得风险。
3．其余政治风险
其余风险由于涉及到国家乃至国际的宏观形势，较难把握与操控，因此主要由政府承担。
法律风险
4．可预测的法律风险
政府与项目公司共同承担。
5．不可预测的法律风险
由政府承担。
建设风险
6．建造风险主要包括：
设计变更方面的风险、工程质量方面的风险、进度滞后方面的风险、第三方责任的风险
由于项目公司引起的由项目公司承担，政府方股东在其股权范围内承担一部分的风险；由于政府方引起的风险由政府承担。
由于政府方股东的参与，可以将政府收回特许经营权等风险降低，提高项目整体的风险承担能力。
融资风险
7．融资风险主要指融资期限过长等风险，导致融资成本增加
由项目公司承担，政府方股东在其股权范围内承担一部分的风险。
自然风险
8.包括：
可保不可抗力风险，不可保不可抗
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