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香港输入外劳的政策及其影响
香港输入外劳的政策及其影响
第21卷第2期
2007年4月
中国劳动关系学院
JOU~,NALOFCHINAINSTITUTEOFINDUSTRIALRELAT——
ION—
S—
Vl01.21No.2
/mr.20o7
[港澳工运研究]
香港输入外劳的政策及其影响
高爱娣
(中国劳动关系学院工会学系,北京100037)
[摘要】”外劳”在香港是指那些来自所谓第三世界落后国家的,从事体力劳动的蓝领工人,特别是透过政
府实施的”输入劳工计划”的输入劳工.1989年以来,香港政府输入外劳政策经历了”一般输入外劳政策”,”扩
大输入外劳政策”和”补充劳工政策”三个阶段.香港政府输入外劳政策不仅对香港经济发展产生了影响,对香
港的劳动力市场也产生了重要影响.
[关键词】香港;外劳;政策;影响
[中图分类号】F249.20[文献标识码】A[文章编号】1673—2375(2OO7)02一(1078—04
“外劳”在香港是指那些来自所谓第三世界落后
国家的,从事体力劳动的蓝领工人,特别是透过政府
实施的”输入劳工计划”的输入劳工.[1](P339)长期以
来香港严格控制从港外输入劳务人员,?
而对普通技术
劳工更是严格禁止从内地输入.1973年起,港府准许
外籍人士来港受雇为家庭佣工①.1988年,批准了少
量的外地建筑工人来港协助兴建一些公共工程.1989
年4月,由于经济的蓬勃发展,香港普通技术劳工出
现短缺,香港政府决定放宽输入普通技术劳工的限制,
允许从港外输入普通劳工.之后香港政府推行了数次
输入劳工计划,以缓解劳工短缺对经济增长可能造成
的掣肘.本文试对香港政府实施的输入劳工计划的政
策演变及其影响进行分析和评价.
一
香港输入外劳政策的发展演变
香港政府输入外劳的政策经历了三个阶段:
第一
阶段是大规模合法输入外劳政策的开始时期,香港政
府实施的是”一般输入外劳政策”;第二阶段香港政府
实施了”新输入劳工政策”,放宽和扩大了输入外劳的
计划;第三阶段是对输入外劳政策的调整时期,香港
政府实施了”补充劳工计划”,大幅减少输入外地劳
工.
1.一般输入外劳政策
香港政府大规模合法输入外劳政策始于1989年.
1989年之前,香港严格控制从港外输入劳务人员,但
由于香港经济的蓬勃发展及其相关政策的影响,香港
开始出现劳动力总需求大于总供给的现象,导致严重
的劳工短缺.据香港9大商会发表的一份联合调查报
告显示:
”1988年底本港不足之劳工数目至少达20万
人”.[]在工商界的强烈要求下,为了保持香港的经济
增长,香港政府于1989年4月通过了”一般输入劳工
计划”,决定输入技术工人3,000名,并规定雇佣合约
为期不超过2年,雇主须为外劳提供居所,代付上下
+[收稿日期]20o7—02—06
[作者简介]高爱娣(J963一),女,江苏泰兴人,研究生,中国劳动关系学院工会学系副研究员.
①一般称为外籍家庭佣工(即,外佣).外佣的雇佣条件及逗留期限均清楚载列于港府制定的为期2年的标准雇佣合约内.
劳工处出版的《雇佣外籍家庭佣工实用指南——外籍家庭佣工及其雇主须知》以及入境事务处出版的《从外国聘用家庭佣工指
南》,均可供雇主及外佣参阅.外佣市场是香港最大的劳务市场.目前在港外佣有21万多人,最多的是菲律宾人,有12万多人,
其次是印尼人,泰国人.本文所指外劳,不包括外佣.
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高爱娣;香港输入外劳的政策及其影响
班的交通开支,任何一家公司的外劳不可超过员工数
目的两成.5月中旬,政府公布接受输入劳工的申请,
并按缺工严重程度,列出:
金属品制造业,建筑业,
零售批发,电机及电子业,印刷业,酒店,饮食及旅
游业,珠宝业,汽车修理业,制衣业,银行业,纺织
业,塑胶业,货运业,船舶修造业,保险业,制鞋业
等17个行业为输入外劳的优先次序.6月底截止接受
申请时,政府共收到641份申请,共要求输入劳工达
8,479名,香港政府于8月3日宣布批准输入2,323名外
地技术工人.【3J
2.新输入外劳政策
1990年5月,香港政府通过了”新输入外劳政
策”,进一步放宽了外地劳工的输入计划.此次香港政
府批准雇主从外地输入技术工人2,700名,10,000名具
有一定经验的操作工人,2,000名专为兴建新机场有关
工程的建造业工人,共批准12,700个名额,服务于17
个需要输入技术工人和18个需要输入有经验的操作工
人的行业.撤销了雇佣外劳不得超逾员工数目两成的
规定,规定雇主对外劳支付其工种的工资中位数.至
此,输入外劳由技术工人扩张到非技术工人,而且数
额大幅度增加.1992年1月,香港政府再次宣布扩大
输入外劳计划,将输入外劳的最高数额提高至25,000
人,外劳雇佣合约可以续约两次,但逗留时间不得超
过6年;撤销行业配额限制;规定雇主须对外劳支付
其工种的工资中位数(减去400元①),透过银行自动
转账支付工资.此次扩大输入外劳计划,比前期外劳
配额”增加近1倍”【4J.而且,香港政府规定的25,000
名配额并不包括因新机场及有关工程而输入的外劳,
限额亦从1990年的2,000人增至1994年的17,000人及
1996年的27,000人[](嗍).1994年3月,香港又宣布
输入1,000名中国内地专业人才来港工作试验性计划.
这批人士不得携眷入港,但在香港可更换雇主,连续
住满7年后可申请成为永久性居民.
3,补充外劳政策
1995年底,香港政府开始就上述一般输入劳工计
划进行调整,并于1996年2月实施”补充劳工计划”,
大幅减少输入外地劳工,除保留新机场的特别输入外
劳计划外,取消了25,000名非技术外劳输入配额,而
改为5,000名补充劳工,后又将名额减少为2,000
名【6~(P349—35o).其政策目标是要确保本地工人优先就
业,规定雇主确实未能在本地聘得所需的合适人选后,
方可申请输入技术员级别或以下的劳工以填补职位空
缺.该计划不限行业,不设上限,所有申请均可按照
个别情况审批.计划由劳工处执行,负责处理雇主递
交的申请,并由劳顾会监察,所有申请必须经劳顾会
审研,政府在参考劳顾会的意见后作出批核.同时,
香港政府提高了与非法外劳有关的罚则,包括雇用非
法外劳者罚款增加至35万及监禁3年,非法外劳的最
高罚款增加至5万元和入狱两年.1997年9月亚洲金
融风暴后,香港经济受到严重冲击,失业率由1997年
年中的2.3%一度升至6.3%,香港政府收紧了输入外
劳的政策,越来越多的职位被列入”通常不包括在补
充劳工计划下的职位类别”,只有不可缺少的个别没人
愿意干的行业的少数职位如养猪场的养猪员,护老院
的护理员尚可批出少量名额,外地输港劳务规模急剧
缩小.截止2003年底,港府通过该计划累计批准了2,
828宗输入外劳的申请,期间共有10,380名外劳来港
工作l7J.获港府批准人数最多的行业是社区,社会和
个人服务业以及渔农和制造业.若以工种划分,最多
是禽畜,鱼场技工和护老院的护理员.
二,香港外劳政策的影响
长期以来,香港的工商界和劳工界很难就输入外
劳问题达成共识.工商界的雇主和团体对输入外劳极
表欢迎,认为是扫除了经济发展的绊脚石,输入外劳
法案在立法局亦顺利获得大多数委任议员的支持而通
过.劳工界对政府的这一做法深表不满,采取了一系
列的抗议行动,包括召开全港工会代表大会,集会游
行,请愿等.因此,思考香港的外劳政策的影响应该
从其对香港经济发展,对香港劳动力市场,特别是香
港本地劳工及其输入香港的外劳等几个方面进行考量.
1.输入外劳对缓解香港地区的劳工短缺,促进经
济发展的影响
从刺激香港经济发展的角度来看,香港输入外劳
的政策是必要的.由于近20年香港成功推行家庭计
划,使人13自然增长放缓.1986年香港经济开始再度
蓬勃发展,对劳动力的需求量加大,直接造成劳动力
①每名输入外劳,再培训基金会向雇主收取一笔支付合约期内每月400元的金额.
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第二期中国劳动关系学院2O07年4月
市场供不应求.1987年香港的平均失业率为1.7%,
1988年为1.4%.若按香港的统计定义,失业率在3%
或以下,可以视为全面就业.劳动力供给不足造成香
港劳动力工资巨涨,由20世纪70年代的平均月薪300
港币,增至1993年的40O0港币,高于东南亚各国的平
均工资水平.由于工资上涨,经营成本上升,造成香
港产品出口竞争力下降,香港大部分制造业业主纷纷
将产品北移到内地,这些都对香港经济产生了消极影
响.同时,因为香港经济繁荣,居民生活水平提高,
香港本地人,特别是年青人不愿意从事低层次职业,
尤其是繁重的体力劳动.因此,香港政府的输入外劳
政策,缓和了香港劳动力不足的矛盾,使香港的重大
建设工程和产业缺工问题得到纾解;输入外劳亦有助
于降低劳动力成本,改善产业的经营条件,对香港的
整体经济发展是有利的.1990年香港输入外劳使本地
生产总值增长率提高了0.44个百分点.J
但是,输入外劳不是解决香港缺工问题的长久之
策,仅仅是解决产业缺工的一个权宜之计,甚至会带
来负面影响.大量输入外劳,一般企业便依赖充裕的
廉价劳动力得以继续生存,安于劳动密集型的发展方
式,不思对产品和生产方式进行改善,朝技术密集型
方向升级发展.结果迟滞了香港工业升级转型的步伐,
不利于企业自身的发展,亦为香港的经济结构转型发
展带来不利的影响.
2.输入外劳对香港本地.r-A~4益的影响
香港劳工界和劳工团体普遍对输入外劳政策持反
对意见,认为外劳的输入,导致本地工人工资下降,
妨碍本地工人争取更多福利,抢走了本地工人的”饭
碗”,并且阻碍了经济转型和企业工人的转业.香港劳
工的工资完全由供求状况来决定,劳工界对此讨价还
价的能力十分有限,并且不像一些市场经济国家有最
低工资的制度和规定.因此,外劳的输入使香港本地
工人的工资因劳工供应较为充裕而受到压抑.当经济
不景气时,各行各业输入的外劳就会减少本地工人的
就业机会.因为一方面香港制造业工人面临生产北移
的威胁;另一方面转业之路又因为外劳的输入而变窄,
一
部分被淘汰的制造业工人即陷入长期失业的境地.
香港输入外劳问题之所以极具争议,还在于雇主
和劳工团体对所谓的”劳工短缺”的说法有截然不同.
的理解.有论者指出,香港资本在以企业利益为主的
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考虑下,已经不断将生产型工序迁移,部分资本家仍
然以把生产工序外移为由,要求政府输入外劳舒缓压
力,解决”劳工短缺”问题,只不过是”不愿付较高
工资”的堂皇说法,需要引进”廉价”而又愿意从事
高强度劳动和高危险的工作,且用完又可弃而不用负
担其社会成本的外劳以维持竞争力,而不是支付成本
改善劳动条件和设备来提升产业的生产力oE9~(P35)
但是,香港”有工无人做”,”有人无工做”确是
不争的事实.香港的高失业问题将伴随着经济转型在
较长的时期内存在;而香港工商界认为,目前的补充
劳工计划的严谨程度足以令有意输入外劳的雇主却步,
导致厂商将生产线搬离香港,反而损害香港本地员工
的就业机会.为此,香港政府提出”雇主须优先聘请
本地工人”及”输入外劳填补确实的职位空缺”两大
目标[坩】,曾有意另辟一个新的输入外劳计划,然而在
劳工界的反对下计划流产.香港政府新的输入外劳计
划虽然搁置,香港劳工黑市却相当活跃.从香港经济
的长远发展,壮大和培养工运的合作力量来看,如果
所谓”工厂外迁”与”引进外劳”都是资本在全球化
时代追逐最大利润的应对策略,那么香港本地工人就
必须思考外劳与本地劳工共生的可能,消除本地工人
与外劳之间的隔膜与矛盾,消除劳动力市场的等级差
别,为外劳争取真正的同工同酬,合理工资,也为香
港本地工人争取更多的就业机会和权利.
3.输入外劳沦为”血汗劳工”
香港政府对”输入外劳计划”的外劳权益的保护,
主要透过”标准雇佣合约”方式进行,这种做法原则
上使外劳能享受与本地一般工人相同的最低法定雇佣
标准保障,并且得到雇主提供住宿和免费医疗的安排.
此外,透过入境处和劳工署等部门制订移民佣工的最
低工资,并规定输入计划的”外劳”的工作必须与同
类职位的本地工人工资相若.但由于种种政策性疏忽,
入境外劳的这些权利遭遇很大的困难,往往沦为”血
汗劳工”【11~(P34s).1991年l0月,香港政府劳工处派员
视察时便发现多起违例事件,包括非法克扣工资,雇
佣居住环境恶劣及没有给予法定假期,涉及1,420名于
1989年或1990年入境的外劳¨引.在新机场核心工程
进行期间,更发生了一系列对外劳进行明目张胆的剥
削事件,并导致1995年9月开始的,多起涉及大批外
劳的工潮事件相继爆发,涉及人数高达当时香港外劳
高爱娣:
香港输入外劳的政策及其影响
人数的一半.u3J
致使香港外劳沦为血汗劳工的主要原因之一,是
劳资权利严重不对等.外劳在出国前往往已因劳务输
出公司索要的高额介绍费和管理费而债台高筑,香港
雇佣合约又使雇主只须按照所签合约给予有限补偿,
便可单方面无理解雇工人,然后申请引入另一批外劳;
而被终止合约的外劳必须于最多两星期内返回原居地,
否则便触犯了人民入境条约.这一切本来已致外劳与
雇主在劳动条件的谈判上处于弱势,1996年新机场工
程工潮发生后,部分曾参与投诉的外劳又遭遇集体解
雇,正是资方诉诸权力以此杀鸡儆猴的粗暴例子.在
这种情况下,承建商和劳务公司勾结分工,公然强迫
外劳被迫签署不明所以的合约和转账通知书,扣押外
劳银行存折及提款卡,每月克扣工资,伙食住宿条件
恶劣却又收取昂贵的食宿费,强迫外劳超时工作,甚
至扣押身份证和护照,限制人身自由等,而外劳虽为
“合法”却无力反抗.另一方面,香港政府的监管机制
的不足,也使外劳被剥削的情况难以察觉,加上香港
工程承建的”承包制”传统,新机场工程统筹署只审
核总承建商之整体申请,却没有审核二判,三判的工
程费是否合理,助长了炒卖外劳配额的风气.对此,
香港政府于1996年2月宣布实施新措施,包括新机场
工程统筹署将审核分判工程合约;规定雇主向外劳派
发雇佣合约副本,工资纪录和签收表;外劳的工作签
证上列明不得转换雇主,工种和工作地点;劳工处在
工人抵港前视察住宿设备;工人须自行负责膳食及加
强巡查和劳动法宣传等.uJ
总之,适度输入外劳对香港在特定阶段的经济发
展有一定的积极意义.但从根本上解决劳工短缺问题,
香港政府的立足点还应放在香港本地.香港本地工人
应该自觉消眠本地工人与外劳之间的隔阂,培育和壮
大工运的合作力量,共同应对经济一体化时代世界工
人面临的危机和挑战.
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ThePolicyofIntroducingMigrantWorkers
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GAOAi—di
(OdnaIna/tuteofIndu,m/dRe/at/o/is,蜥100037,C/dna)
Ab瓯嘣:
InHongkong,migrantworkersmeaIl8thebluecollarworkerswhocomefromthelessdevd0pedcolmtriesoftheThird
World,especiallythemigrantworkersimportedtlltheIntroducingLaborProv~mimplementedbythegovennnent.Since1989,
theHongkonggovernment’spokeyofintroducingnagrantworkershasexperiencedthreephasesas’GeneralIntroducingMigrant
Workers’,’ExtendingIntroducingWorkers’and’SupplementIntroducingMigrantWorkers’.Thecy0fintroducing
nagrantworkersinfluencedonnotonlytheeconomicdevelopmentbutalsothe1ab0rmarketofHongkong.
KeyWOI~”Hongkong;nagrantworkers;po~y;influence
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