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安徽师范大学
安徽师范大学
杨文娟
流动儿童少年受教育权利缺失问题及其干预研究
摘要
20世纪90年代中期以来，随着我国流动人口的增加，流动儿童少年的义务教育问题日益突出，成为普及义务教育工作的难点之一。
虽然流动儿童少年教育是世界性的课题，但我国的流动儿童少年教育问题更具有中国特色，研究本国的流动儿童少年教育问题也更具有现实意义和价值。
对流动儿童少年受教育权利缺失问题，本文试图从现象的分析转向理论的把握并提出干预对策，目的是对流动儿童少年受教育权利平等问题进行一番深入的思考和准确的把握。
本文分四大部分：
1、范畴界定和问题背景。
阐述造成流动儿童少年教育问题的原因，提出研究流动儿童少年义务教育问题的意义，确定本研究视角，揭示本文研究的主题。
2、现状透视。
以大量的调查和文献参考为依据，从入学机会、教育过程、教育结果平等三个维度反映流动儿童少年受教育权利缺失的现状。
3、归因分析。
从社会、学校、家庭、自身四方面阐述造成流动儿童少年受教育权利缺失的诸多原因。
4、干预对策。
这是本文的重点。
从法律干预、行政干预、教育干预等宏观及微观层面，提出解决流动儿童少年受教育权利缺失问题的干预对策，以期较好地解决流动儿童少年的受教育权利平等问题。
关键词：
流动儿童少年受教育权利缺失干预
OnStudyoftheProblemsWiththeLackoftheEducationalRightsofFloatingChildrenandUsInterposition
Abstract
Sincethemid1990’sinthetwentithcentury,withtheincreasingofthefloatingpopulationinChina,Theproblemwithcompulsoryeducationofthefloatingchildrenbegintocomeabout,whichisoneofthedifficultiesinspreadingnine-yearcompulsoryeducation.Theeducationoffloatingchildrenisaglobalproblem,buttheproblemhasChinesecharacteristics.Ithasmorepracticalorimmediatesignificanceandvaluetostudyit.Thisessayattemptstofocusontheproblemtheoreticallythroughtheanalysisoftheproblemtoproposesomeinterposingpolicieswiththepurposeoftakingtheequalrightofeducationofthefloatingchildrenintomoreconsiderationandgrasptheaccurateoftheproblem.
Theessayisdividedintofourparts.1.Thedefinitionofthecategoriesandthebackgroundoftheproblem.Thereasonsoftheproblemcausediselaboratedandthesignificanceofthestudyoftheproblemisputforward.Theangleofviewissetandthethemeofthestudyisrevealed.2.Theperspectiveofthepresentsituation.ThepresentsituationofthelackoftheeducationalrightofthefloatingChildrenisreflectedfromthreeaspectsofequalschoolingopportunities,educationalprocessandresultusinglargeamountofinvestigationanddocumentreference.3.Theanalysisofthereasons.Thereasonsareelaboratedfromfouraspectsofsociety,school,familyandthechildrenthemselvesthatcausetheproblem.4.Theinterposingcountermove.Thispartistheemphasis.Withtheexpectationoffindingoutbettersolutionstotheproblem,theinterposingpoliciesaresetforthfromboththemacroaspectandthemicroaspectoflegal,administrativeandeducationalinterposition.
KeyWords:
FloatingChildrenRightofEducationLackInterpose
目录
缘起1
第一章界定：
范畴与问题背景4
一、本课题研究范畴的界定4
二、本课题研究问题的背景8
三、本课题研究意义10
四、本课题研究综述11
第二章透视：
流动儿童少年受教育权利缺失的调查14
一、从入学机会平等看流动儿童少年受教育权利的缺失14
二、从教育过程平等看流动儿童少年受教育权利的缺失18
三、从教育结果平等看流动儿童少年受教育权利的缺失23
第三章归因：
流动儿童少年受教育权利缺失的分析26
一、社会因素26
二、学校因素30
三、家庭因素32
四、自身因素34
第四章干预：
流动儿童少年受教育权利的保障36
一、法律干预：
儿童受教育权利的法律依据36
二、行政干预：
相关政策干预及其措施落实38
三、教育干预：
学校、家庭、儿童自身的教育保障50
结语54
注释56
参考文献60
附录：
流动儿童少年受教育状况的调查问卷63
致谢67
附：
本人在读期间发表科研论文、论著及获奖情况一览表68
缘起
1948年12月10日，世界各国通过《世界人权宣言》宣告：
“人人享有受教育的权利。
”我国《宪法》第46条规定：
“中华人民共和国公民有受教育的权利。
”并于1986年通过了《中华人民共和国义务教育法》。
1990年3月在泰国宗迪恩举行的世界全民教育大会又通过了《世界全民教育宣言》。
这些文件凸现了世界教育的一个共同发展倾向，即受教育是人的权利。
《世界全民教育宣言》指出，全民教育的目的是“每个人——儿童、青年和成人——都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会。
所谓基本学习需要，包括基本的学习手段（如读、写、口头表达、演算和问题解决）和基本的学习内容（如知识、技能、价值观念和态度）。
这些内容和手段是人们为能生存下去、充分发展自己的能力、有尊严地生活和工作、充分参与发展、改善自己的生活质量、作出有见识的决策并能继续学习所需要的”[1]。
为此，我们首先要倡导一种教育机会的平等。
但是，“给每一个人平等的机会，并不是指名义上的平等，即对每一个人一视同仁，如目前许多人所认为的那样。
机会平等是要肯定每一个人都能受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合个人的特点的。
”这就是说，在教育上，“平等的机会必须包括同样成功的机会”[2]。
但是，机会上的平等如果得不到教育质量上平等的保证，这种平等的形式往往掩盖着不平等的实质。
目前，我们所理解的——或者说所实行的平等基本停留在“输入”机会上的平等，待学生入学以后，我们还是采取某种相对单一的教育方法或标准评价、筛选学生，“奖励强者、幸运者和顺从者，而责备和惩罚不幸者、迟钝者、不能适应环境者以及那些与众不同的和感到与众不同的人们”[3]，“运行”中的不平等就带来了“输出”的不平等。
无疑，教育上的不平等是要受到家庭的经济、社会地位和文化传统等因素的影响，这些因素似乎难以克服，但教育至少不应该使它们变得更坏——人不仅有权受教育，更有权受好的教育。
流动儿童少年随父母“背井离乡”，在众多受教育者群体中应当属于那种“与众不同的和感到与众不同的人们”了。
随着我国流动人口规模的扩大和第二代流动人口的出现，流动儿童的教育问题也日渐凸现。
维护流动人口的教育权益，妥善解决好进城务工农民及其子女教育问题，对于降低农民市民化成本、改善农民进城就业环境、提升农民生存发展的能力和素质、增加农民务工就业收入，最终促进农民进城就业、加快农民市民化进程起着非常关键的作用。
近几年来，中央和各地高度重视农民及其子女的教育问题，先后出台了若干政策文件，并做了大量有益的探索，取得了显著的成效。
但由于这项工作不仅涉及面广、系统性强，而且动态变化快、要求层次高、复杂系数大，致使由发展与需求变动引发的各种矛盾和问题依然日益突出，亟待彻底解决[4]。
有研究者认为，流动儿童少年的教育问题是城市化过程中产生的附属问题[5]。
也有研究者认为，流动儿童少年的教育问题是社会发展的必然产物，我国现行学制对此回应滞后，致使这一问题日趋尖锐。
新一代流动人口在主流教育中被歧视和排斥，会增加流动儿童对主流社会和文化的痛恨和疏离感，进而加剧社会矛盾[6]。
流动儿童受教育的状况究竟如何？
当我有幸接触并了解了这样的孩子后，他们的生存状态和受教育问题引起了我的关注。
这份关注，有其偶然因素，也有其必然原因。
说其偶然，是因为我的工作调动之故。
2002年春节后，我来到了当地一所薄弱学校任校长。
这所学校因其特殊的地理位置而成了没有名份的公办流动儿童少年学校。
2003年9月8日，学校正式更名定性，成为了当地教育局直属的公办性质的流动儿童少年学校，流动儿童少年比例达90%。
由于学校闲置校舍过多，部分用房租给了一所民工子弟学校。
两年来，一类人群、两种办学体制共存，使得流动儿童少年教育无时无刻不处于比较之中——不同体制下的流动儿童的受教育权利问题更加突现，如办学主体、办学条件、办学者素质、师资队伍、课程教材等均存在较大差异。
以A、B分别代表我所在的公办性质流动儿童少年学校和身边民办性质的简易学校，其差异如下表所示：
办学主体比较
办学主体
学校性质
校长来源
A
教育局
公办
上级任命
B
个人
民办
自定
办学者素质比较
学历
职称
办学目的
A
本科
中学高级教师
培养健康儿童
B
初中
无
赚钱
办学条件比较
校舍面积
生均面积
A
38.8亩
0.08亩
B
4亩
0.008亩
师资队伍比较
教师来源
教师平均年龄
教师学历水平
A
正规院校毕业生
40.8岁
大专以上学历56%
B
退休教师为主
52.5岁
大专以上学历3%
教材课程比较
课程设置情况
教材使用情况
校本课程开发
A
齐全
苏教版正版
有
B
不齐
人教版黑白版
无
（注：
以上资料据2003年10月笔者进行的访谈调查获得）
两种体制下的流动儿童少年存在的巨大差异，成了我关注流动儿童少年教育问题的重要缘由。
强烈的责任心驱使我开始反思并研究流动儿童少年受教育权利能否得到保障的问题，并试图找寻流动儿童少年受教育权利缺失的原因，研究对策，实施干预，创造适合他们的教育，努力保障流动儿童少年的受教育权利。
这成了我——一个人民教师和学校管理者的使命。
是为缘起。
第一章界定：
范畴与问题背景
一、本课题研究范畴的界定
（一）流动人口与流动儿童少年
1、流动人口
关于流动人口至今尚无定论性的界定。
学术界和日常与“流动人口”有关的概念有流动人口、外来人口、外来流动人口、外来务工经商人员、暂住人口、自发迁移人口、自流人口、外来暂住人口、短期迁移人口、暂时性迁移人口、流迁人口、农民工、盲流等[7]。
综合人们对流动人口的定义和理解，根据国情，我们可以这样界定流动人口这一范畴，即所谓流动人口，是指离开常住户籍所在地，跨越一定的行政辖区范围，在某一地区暂住、滞留、活动，并在一定时间内返回常住地的人口。
也就是说，从动态看，流动人口是指实现人户分离的、在地区之间流动的人口；从静态看，流动人口是某一地区中没有该地常住户口而在该地从事各种活动的人口，或是某一地区中有该地常住户口却不在该地活动、居住的人口[8]。
根据我国2000年进行的第五次人口普查，我国农村人口比例已经由1980年的81%，1990年的74%，减至2000年的64%。
据中国人民大学人口所统计，至2000年11月1日，流动人口的总体规模为14439万人，占全国登记总人口的11.62%。
流入大中城市的农村务工人员尤其集中，例如，北京有300万，上海330万，深圳280万，杭州60万，珠海46万。
据国家农业部报告，2001年农民外出打工比2000年增加5%，已占农村劳动力总数16.3%[9]。
经济学、社会学和人口学等领域的研究表明，从20世纪80年代后期到21世纪初期以来，我国农村人口向城镇的流动呈现出非常明显的特征：
（1）数量的急剧增加。
据统计：
1995年，全国流动人口为8000万人，2000年为1.4亿人[10]。
（2）流动人口年龄结构的变化。
即离开户籍所在地到城镇务工者从最初以青壮年单身外出为主逐步发展到举家迁移。
（3）跨省流动人口不断增加。
从人口普查常住人口户口登记状况看，“外来”是指在本乡、镇或街道登记的人来自于（或户口在）本乡、镇或街道以外。
他们可能来自于本县内或本市内（包括县级市和地级市）的其他乡、镇或街道；也可能来自于本省内的其他县或市（包括县级市和地级市）；还有可能来自于其他省。
从2000年人口普查反映的情况看，在14439万外来人口中，有6563万人属于县和市内的跨乡镇街道的迁移；而省内跨县市的迁移人口有3634万人；跨省迁移的有4242万人。
这三部分分别占了45.5%，25.2%，29.4%[11]。
尽管经典的迁移理论告诉我们，迁移人口的规模与迁移的距离是成反比的关系，但是中国的人口迁移仍表现出：
跨省的迁移人口要多于省内跨县市的迁移人口。
（4）流动人口在城镇居住的时间不断延长。
2000年，流动人口外出时间在3个月以下的占16%，3-6个月的占24.6%，6个月以上的占59.4%；全部流动人口中，在城镇居住10个月以上的占53.2%[12]。
综上所述，流动人口包括两种情形，即相对于迁入地或常住地来说，他们可被称为“外来人口”；相对于迁出地或户口所在地来说，他们则被称为“外出人口”。
本文研究的流动人口专指外来人口，且为跨省的和在省内跨县市的外来人口，本地区跨乡、镇、街道的迁移人口不在本研究范围之内。
由于流动人口中占相当比例的人口是举家流动——其中绝大多数是由农村流向城镇，使他们的子女离开原户籍所在地和受教育地。
于是，“流动儿童少年”应运而生。
2、流动儿童少年
顾名思义，流动儿童少年是指流动人口的后代。
由于流动人口有多种称谓，因此，相应的，流动儿童少年也有与之相应的不同称谓，如流动儿童少年、流动人口子女、外来务工子女、农民工子女等等。
根据《流动儿童少年就学暂行办法》第二条规定：
流动儿童少年是指6至14周岁（或7至15周岁），随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上、有学习能力的儿童少年。
但目前有调查证明[13]，大量学前流动儿童同样面临着跟随父母迁移而缺失学前教育的困境。
学前教育虽不在义务教育的范畴内，但儿童出生至5岁是智力发展最快的时期（20世纪20年代心理学家平特纳R.pinter的研究结论），教育的基础主要是5岁以前奠定的，它占整个教育过程的90%（教育家马卡边柯认为），规范的学前教育对每个人一生的发展非常重要。
但限于本人研究能力的有限，本文所指的流动儿童少年是专指义务教育阶段的特殊人群。
目前，流动儿童少年数随着流动人口数的增加而急剧增加。
以江苏省常州市为例，在近3年时间里，流动儿童少年数增加了6倍，已达7万多人，而全国范围内则达到1000万人之多[14]。
这是一支庞大的队伍，其教育的重要性可想而知。
（二）受教育权利与受教育权利缺失
1、受教育权利
要探讨受教育权利的含义，必须了解权利的含义。
在无关宏旨的前提下，借鉴由陈守一主编的《法学基础理论》中对权利的释义，即“法律关系的主体具有自己这样行为（或不这样行为），或要求他人这样行为（或不这样行为）的能力或资格”[15]。
这一含义，阐明了权利的主体和内容。
其主体是法律关系主体或享有权利的人，一般是指自然人和法人。
权利的内容一般是指法律关系主体可以这样行为或不这样行为，或者要求其他人这样行为或不这样行为。
受教育者专指个体而言，而并非指向组织，故参照上述权利的含义，并与“教育”相结合，便可得到受教育权利的基本含义：
由国家规定的，公民个体具有的接受教育的能力和资格。
我国《宪法》规定，公民享有受教育的权利是指公民有在国家和社会提供的各类学校和机构中学习文化科学知识的权利。
受教育权是公民在教育领域享有的重要权利。
从广义上讲，受教育权包括每个人按照其能力平等地接受教育的权利，同时也包括要求提供教育机会的请求权。
从狭义上讲，受教育权是指公民享有的平等的教育权[16]。
根据《宪法》跟有关法律规定，公民受教育权的基本内容包括：
1，按照能力受教育的权利。
2，享受教育机会的权利。
3，受教育权通过不同阶段和不同形式实现[17]。
不过，就义务教育阶段儿童而言，受教育既是权利，又是义务，这种权利义务复合的法律规范意味着儿童的受教育权利是不可放弃的，因而也是“不自由”的。
本文将主要探讨义务教育阶段流动儿童少年受教育权利的平等问题。
2、受教育权利缺失
缺失是相对于拥有而言的。
如果宪法规定的受教育权利是“应然”的话，那么，现实生活中适龄儿童的受教育权利的状况便是“实然”。
如果“实然”与“应然”完全重合，那么，受教育权利便是充分的、完全的、平等的。
反之，如果“实然”与“应然”相比，不充分、不完全、不平等，那么，便可以界定为受教育权利的缺失。
受教育权利的缺失可以从两个维度来理解。
一是与法律、法规、条例规定相比有距离。
1995年3月，全国人民代表大会通过的《中华人民共和国教育法》对公民受教育权的保障作了全面的规定，重申了“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”的基本原则。
同时要求：
“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。
凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族，应当入学接受规定年限的义务教育。
地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。
”要求“家长或者其他监护人必须使适龄的子女或者被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。
”《中华人民共和国未成年人保护法》也有类似规定。
1998年颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》中明确指出：
“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主。
”“流入地教育行政部门和学校应维护就学流动儿童少年的正当权益，在奖励、评优、申请加入少先队、共青团、参加校内外活动等方面不得歧视。
”然而现实生活中，部分学生应有的受教育权利却没有得到真正的落实，以流动儿童少年为例，他们在异地求学，法律、条例等规定的权利却因种种原因而享受不充分；因户口非本地，故不能随意进入公办学校读书，高额的赞助费和借读费将他们挡在公办教育的门外；即使好不容易进入了公办学校，“外乡人”的受歧视待遇也常常使他们感觉“低人一等”，抬不起头来走路等等，这些便可视为受教育权利缺失。
二是学生在不同城市、学校和班级中权利享受的不充分、不平等。
发达城市与不发达城市、优质学校与薄弱学校、公办学校与民办学校、班风好与坏的班级等均有可能造成学生受教育权利的不充分、不平等。
以流动儿童少年为例，他们往往是家长背井离乡谋生至相对发达的城市的产物。
这一流向本身就潜藏着极大的不平等因素。
当他们进入公办学校或民工简易学校时，不同的办学实体、办学条件、师资队伍等又一次分化了他们权利享受的充分性，其差异可想而知。
即便同样进入了公办学校或民办学校，在不同的班级里，他们的权利享受仍有缺失比较。
这是班级授课制无法回避的现实。
综合以上内容，受教育权利缺失可定义为：
在国家和社会提供的各类学校和机构中学习文化科学知识的权利的不充分、不完全、不平等。
（三）干预
干预是社会自身重要的调节和代偿机制，是社会成熟度的重要标志，它主要包括法律干预、行政干预、媒体干预、教育干预、个别干预等。
本文突出对法律干预、行政干预及教育干预的研究。
法律干预和行政干预都是借助于国家强制力量，对不符合社会公共关系准则的活动和行为进行必要的规范、阻止、评价和矫正，以修复被破坏的社会关系，开通被阻滞的社会秩序。
教育干预是社会干预的一种，是教育活动的参与者基于社会责任和正义感，通过言论和其他形式，自觉参与社会生活，推进社会健康和公正的教化活动。
教育干预是教育自身相对独立性的重要体现，是教育的社会影响的重要方面和教育功能释放的重要途径。
教育干预的主要形式与手段是言论、著述、咨询、研讨、教学等，对各种社会现象和社会问题进行评价、建议、预测、总结、披露，既敏感地反映现实，又进行理性的分析和科学的解释，能够给人以更多的感悟、认同和启迪；既澄清思想、消除谬误，又确诊病理，矫正偏差[18]。
干预既是对社会健康增长的积极肯定，也是对各种障碍和排斥现象的否定和矫正，因此对于强化社会运行方式的规范化和理性化意义非同一般。
但也要清醒地看到，无论是法律、行政还是教育干预，其对社会的干预在许多地方和许多方面仍然是较为薄弱、较为隐性的，作用并没有充分发挥出来，并没有为许多人所发现和认同。
在一个充满进取心的欠发达社会中，加强法律、行政、教育干预的力度是实现社会公正、促进社会文明进程的重要手段，也是推进教育现代化进程和提高教育成熟度的重要手段。
本研究提出，当“实然”与“应然”发生矛盾时，为了确保受教育者的权利不受损害，维护法律的尊严、政策的严肃、教育的实效而采取相应的措施改善这种矛盾，使受教育对象达到充分、完全、平等地享受应有权利的目的的过程，可以称之为“干预”。
本研究所言的“干预对策”包括法律干预、政策干预和教育干预三个层面。
就法律干预层面而言，干预对策主要是解析法律赋予流动儿童少年应有的权利；就政策干预层面而言，干预对策主要是指对已有政策、法律、规定等与受教育权利问题相关的条款进行分析并提出修订意见和建议；就教育干预层面而言，干预对策则是指提出具体的措施，以供从事这一方面教育的领导、教师参考。
二、本课题研究问题的背景
流动儿童少年受教育问题是当今社会关注的热点问题之一，其原因如下：
（一）流动儿童少年数量急剧增加
进入20世纪90年代以后，我国流动人口在规模不断增大的同时，结构也发生了重要变化。
最为显著的结构变化之一就是流动人口的“家庭化”过程，即，在流动人口中，越来越多的人不再以过去“单身外出”的方式而是以“举家迁徙”的形式进行流动。
这样，在流动人口中，儿童少年人口越来越多。
由于资料限制，目前我们尚不清楚全国到底有多少流动儿童少年，但局部地区的资料证明，流动儿童少年已达到了较大规模。
据江苏省常州市教育局督
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