泛珠三角区域保护知识产权执法协作问题研究.docx

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泛珠三角区域保护知识产权执法协作问题研究

泛珠三角区域保护知识产权执法协作问题研究

随着经济全球化进程的加快和科学技术的迅猛发展，国家核心竞争力日益表现为对智力资源和智慧成果的培育、配置和调控能力，表现为对知识产权的创造和运用能力，知识产权制度在国家经济社会发展中的地位和作用日益突出。

胡锦涛总书记在党的第十七大报告中不但明确提出要“提高自主创新能力，建设创新型国家”，而且将之视为“国家发展战略的核心，提高综合国力的关键”。

泛珠三角区域合作的总体目标是构筑开放、有序的区域性共同市场，打造泛珠三角区域的合作品牌，整体提高国际竞争力和影响力。

泛珠三角区域合作自2004年正式启动以来，在经贸、投资、交通、能源等领域取得了重大进展。

知识产权法律保护对泛珠三角区域合作总体目标的实现具有不可或缺的重大作用，如何加强泛珠三角区域知识产权保护的执法协作，是我们必须研究的主要课题之一。

一、加强保护知识产权执法协作的重要性

（1）加强保护知识产权执法协作是贯彻落实科学发展观、大力实施科教兴国战略、构建创新型国家的需要。

科学技术的快速进步、知识经济的兴起和经济全球化进程的加快，使知识产权的重要性在世界范围内日益凸现。

尊重他人的知识产权，善于创造、利用和保护自己的知识产权，已经成为融入经济全球化进程并从中获利的重要条件。

温家宝总理在十六届五中全会上《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》中指出：

“加强知识产权保护，这是需要特别强调的问题。

保护知识产权，对鼓励自主创新、优化创新环境具有十分重要的意义，也有利于减少与国外的知识产权纠纷。

要建立健全知识产权保护体系，加大保护知识产权的执法力度。

”胡锦涛总书记在党的第十七大报告中进一步提出，要深入贯彻落实科学发展观，提高自主创新能力，建设创新型国家，促进国民经济又好又快发展。

十六届五中全会和党的十七大报告对于知识产权执法工作具有非常重要的指导意义，也为泛珠三角区域加强保护知识产权执法协作工作指明了方向。

我们要深刻认识保护知识产权与优化投资环境、优化市场环境、促进科技进步、推动经济发展的关系，特别是与推动区域经济发展的关系，进一步作好泛珠三角区域保护知识产权执法协作工作。

（2）加强保护知识产权执法协作是贯彻执行国务院办公厅下发的《保护知识产权行动纲要（2006-2007）》的要求。

行动纲要中的第二条工作目标提出“要通过扎实有效的工作，使保护知识产权的执法能力和执法效能明显提高，行政执法与刑事司法的衔接更加紧密，侵犯知识产权违法犯罪行为得到有效遏制，企业、科研院所、高等院校创造、管理、运用、维护知识产权的意识和能力得到增强，社会公众知识产权保护意识明显提高，保护知识产权的长效机制建设取得新进展”；在工作要求中第（三）项、（五）项分别提出“加强统筹协调，形成条块结合、上下联动的工作机制，打破地方保护…”，“建立健全统一领导、部门分工负责的保护知识产权工作机制。

要加强各级政府尤其是地方政府执法协调机制建设，形成一支精干高效的工作队伍，提供必要的工作条件，发挥好统筹协调作用，建立数据统计和通报制度，加大案件督办力度。

各知识产权主管部门、相关部门要充分发挥职能作用，相互配合…”，第（十五）则进一步具体要求“建立高效的执法协调机制。

要完善跨部门的联合执法机制，建立跨地区的案件移送、信息通报、配合调查等工作机制。

开通中英文中国保护知识产权网，搭建具有信息服务、案件督办、数据统计、状况评价、监督预警等功能的工作平台，实现执法协调机构、行政执法部门和公安、司法机关工作的有机衔接。

”

（3）加强保护知识产权执法协作是打击知识产权跨省跨境侵权与犯罪、解决执法取证难、提高办案效率的需要。

在执法实践中，有些区域知识产权执法机构已作了初步的探索。

2004年4月15日粤港保护知识产权合作专责小组在广州召开会议，就如何加强粤港两地处理专利、商标、版权等知识产权跨境侵权与犯罪行为的执法协作问题进行座谈。

参加会议的有广东省公安厅、广东省知识产权局、广东省工商局、广东省版权局、海关总署广东分署、香港知识产权署、香港海关、香港警务署、港府驻粤经贸办事处的有关人员，会议就打击知识产权跨境侵权、犯罪提供协作，加强交流，互通情报，联合行动等一系列问题达成共识。

又如，武汉市知识产权局执法人员在“第四届中国农业博览会”上依法进行专利执法检查。

检查中发现，枝江市某企业印发、张挂的宣传资料、广告均宣称其产品为“专利产品”，而其所涉两项专利权均已终止。

武汉市知识产权局初步认定，该公司行为涉嫌构成假冒专利，违反知识产权管理法规，遂立案调查。

2007年12月10日至11日在湖北省、武汉市知识产权局周密部署下，枝江市知识产权局积极配合，打破地域界限，三家执法人员共同组成联合调查组赴该公司现场办案，在执法现场，执法人员宣讲专利法及相关法律法规，使当事人最终认识到自身违法之处，并积极配合执法人员开展调查工作。

随后，武汉市知识产权局依法对本案作出处理决定。

此次成功联合执法行动表明，知识产权局系统执法协作与交流很有必要，对解决专利执法取证难等问题，有效提高办案能力是一次很好的尝试。

（4）加强保护知识产权执法协作是打破地方保护主义、消除市场壁垒、促进区域统一市场形成的需要。

市场环境建设是泛珠三角区域合作的重要内容和支撑，在泛珠三角区域合作进程中发挥着极为重要的战略作用。

建设公平、开放、规范的市场体系是《泛珠三角区域合作框架协议》的首要要求。

加强保护知识产权执法协作，使知识产权保护和管理部门在跨省区联合执法中互相配合，协同作战，形成合力，这对于打破地方保护主义，消除市场壁垒，促进区域统一市场的形成具有重要作用。

二、加强泛珠三角区域保护知识产权执法协作的必要性

（一）保护知识产权执法机构设置的基本情况

在知识产权保护实践中，中国形成了行政保护和司法保护“两条途径、并行运作”的知识产权保护模式。

中国有多个部门分别履行保护知识产权的职能，主要包括国家知识产权局、国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家版权局、文化部、信息产业部、农业部、国家林业局、公安部、海关总署、最高人民法院、最高人民检察院等。

为了进一步加大知识产权保护力度，2004年中国成立了以国务院副总理为组长的国家保护知识产权工作组，负责统筹协调全国知识产权保护工作。

国家知识产权工作组办公室设在商务部，承担工作组日常工作。

（二）保护知识产权执法协作中存在的问题及原因分析

1、保护知识产权执法体系分散、多头管理、机构职能交叉重叠，在工作中缺少有机协调，有时甚至出现矛盾和冲突，没有形成知识产权行政保护和司法保护的整体效能，运行成本高，效率低。

例如，对于侵犯注册商标专用权而引起纠纷的案件，根据商标法第五十四条之规定，工商行政管理部门有权依法查处，可以行使的职权包括：

（1）询问有关当事人，调查与侵犯他人注册商标专用权有关情况；

（2）查阅、复制当事人与侵权活动有关的合同、发票、帐簿以及其他有关资料；（3）对当事人涉嫌从事侵犯他人注册商标专用权活动的场所实施现场检查；（4）检查与侵权活动有关的物品；对有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品，可以查封或者扣押。

工商行政管理部门上述调查取证的职权范围与案件涉嫌构成犯罪后公安机关的刑事侦查职能如讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、扣押物证、书证等，虽说法律性质不同，但不能不说两机构的职能有交叉重叠之处。

如果权利人同时向工商行政管理部门、公安局举报他人侵犯其注册商标专用权行为涉嫌违法犯罪，在尚未知道是否构成犯罪的情况下，工商行政管理部门和公安局同时调查取证，则在执法过程中不可避免地发生冲突，造成执法资源浪费。

如果权利人仅向工商行政管理部门举报，工商行政管理部门查处后，认为涉嫌构成犯罪，但以罚代刑、不移送案件给公安部门的，以前因无相关的执法协作制度的保障，无法追究相关人员的法律责任。

2、各地区经济发展不平衡，各自有特殊的利益和要求，地方保护主义依然存在，同时，执法标准不一致，也影响执法效果。

一些地方领导从维护地方经济的狭隘角度出发，认为假冒他人商标、专利等侵犯他人知识产权行为有利于增加地方税收、安置就业，对外省来办案的公安机关、知识产权行政执法部门配合不积极，又不允许本地公安机关立案侦察，甚至以影响地方经济为由，故意设置障碍，导致办案工作无法正常开展。

据说某省某县一位领导人听了专利权人产品被群体仿冒投诉后，竟然不耐烦地说“中国市场那么大，反正你一家企业也做不过来，你吃肉，让他们喝一点汤算啦。

这些厂子被关了，你让工人们上街闹事吗？

”此外，知识产权侵权与犯罪的唯一界限是涉案标的的大小，通常表现为知识产权侵权产品的数量或造成损失的大小，由于各地的经济发展水平不同，相应的知识产权犯罪的起刑点金额规定也不尽一致。

同一案件在经济相对落后的西部地区可能定性为犯罪而被追究刑事责任，在东部沿海发达地区可能仅构成民事侵权需要承担民事责任而已。

相同的行为、相同的法域而承担的法律责任不同，势必影响执法效果。

3、跨区域的侵犯知识产权的群体侵权案件、反复侵权案件时有发生，由某一地区、某一执法部门的单独打击与防范，执法资源显得相对不足。

版权局副局长阎晓宏在2006年3月27日《新闻办就加强知识产权行政执法等情况举行发布会》上称，从2000年到2005年我国查处的侵权盗版的光盘和图书制品达4.57亿件，2005年一年就收缴销毁了1.06亿件。

没有在全国范围内跨地区的执法协作，要查处如此多的侵权盗版光盘和图书制品是很难想象的。

又如，侵犯“方酒瓶”外观设计专利群体侵权案，湖北省知识产权局与其他10个省区市知识产权局协作，才成功地对24起群体侵权案件进行了处理。

再如，广东省知识产权局加强对各地市跨地区专利违法案件协查的指导，组织广州、汕头和佛山市局联合统一行动，查处“特普王”系列五金工具涉嫌冒充专利案件，共查获涉嫌冒充专利产品25000多件。

没有跨省市的执法协作机制，上述群体侵权案件是难以查处并加以遏制。

4、侵犯知识产权的违法行为一般由行政执法部门处理，而侵犯知识产权的犯罪行为，则由司法部门追究刑事责任，由于行政执法与刑事司法衔接的机制还不是很完善，致使一些涉嫌犯罪的案件被行政机关以罚代刑，没有依法移送给司法机关追究刑事责任。

知识产权行政管理部门已注意到上述情形，并有针对性地采取了应对措施。

例如，国家知识产权局在2005年7月7日《关于近期知识产权执法工作若干事项的通知》第七条就提出“一是强化与公安机关的协作，做好有关专利案件的相互移交工作，对假冒他人专利案件构成犯罪的及时移送公安机关，对公安机关移交的不符合刑事立案的案件及时接受，依法处理…三是与司法机关沟通，推动建立知识产权保护领域案件信息共享机制，共同探索各类专利违法行为的法律责任问题…”。

5、目前知识产权刑事、民事和行政案件依照现行诉讼法的规定分别由不同的审判庭审理，在工作中缺少有机协调，有时甚至出现矛盾和冲突，没有形成知识产权司法保护的整体效能，需要加以改进。

在民事诉讼领域，鉴于知识产权案件的特殊性和专业性，确立了中级人民法院管辖的原则，迄今为止全国只有17个基层人民法院经过最高人民法院批准才可以受理和审判普通知识产权民事案件。

而在刑事诉讼领域，我国现行刑事诉讼法规定由基层人民法院管辖第一审知识产权犯罪案件。

由于对侵害知识产权的罪犯科以刑罚在审判中较之民事审判要求更高、更复杂，应该更为谨慎，但却以基层人民法院管辖为原则，刑事和民事司法管辖权的冲突导致了知识产权审判领域里的价值冲突，直接影响到知识产权的整体审判质量。

如果对于同一知识产权侵权行为既要追究侵权民事责任，又要追究犯罪刑事责任，则有可能出现在基层人民法院的刑事判决中认定被告人构成犯罪，而上级人民法院的民事判决却认为被告的行为不构成侵权的尴尬局面。

此外，在已经开始的知识产权民事诉讼中发现了犯罪嫌疑的案件，通常的做法是遵循“先刑后民”原则，即民事诉讼暂时中止审理，待刑事案件结案后才能审理，这时也有可能“导致在先的刑事判决认定被告人侵权并构成犯罪，而在后的民事审判中却认为被告的行为不构成侵权，民事判决如果要和已经生效的刑事判决保持一致就必然导致两起错案，而如果直接认定不构成侵权又会和生效刑事判决相矛盾。

”

6、保护知识产权信息在现阶段尚未能够在不同的执法部门之间实现及时和全面的公开、披露。

所以，国家保护知识产权工作组办公室于晓在2006年3月21日在厦门召开的中欧知识产权刑事保护研讨暨高层论坛上发表《中国知识产权保护工作的现状与展望》演讲中提出，“完善保护知识产权工作机制…建立部门间信息共享平台…在全国主要城市设立知识产权举报投诉服务中心，开通中英文‘中国保护知识产权网’，构建包括‘信息服务、案件督办、数据统计、状况评价、信息预警’等五个方面功能的网络平台。

”

三、保护知识产权执法协作目前已采取的措施及取得的成效

为了克服知识产权执法协作中出现的上述问题，自从2004年以来我国采取了一系列有效措施，进一步加强了保护知识产权的执法协作。

首先，国务院于2004年成立了国家保护知识产权工作组，负责统筹协调全国知识产权保护工作。

另外，在商务部设立了国家保护知识产权工作组办公室，承担工作组的日常工作。

其次，国家加强了行政执法机关与公安机关、人民检察院保护知识产权的工作联系。

2000年10月，有关部门共同下发《关于在查处侵犯知识产权违法犯罪案件工作中加强协作配合的通知》，就查处侵犯知识产权犯罪涉及的协作配合问题作出明确规定。

2001年7月国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，就行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件作出明确规定。

2004年3月最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序办公室、公安部联合发布《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，初步建立起行政执法与刑事司法相衔接配合的工作机制，形成打击侵犯知识产权违法犯罪活动的合力。

2006年1月26日最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序办公室、公安部、监察部联合下发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。

公安部还分别跟国家工商总局、国家版权局制定了《关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》、《关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》等。

2005年工商行政管理机关查处的侵权假冒案件达数万件，其中，移送公安机关涉嫌商标犯罪案件就有236件。

今年4月22日在“2008年中国知识产权刑事保护论坛”上国家知识产权局协调管理司副司长何越峰介绍，自2001年以来，国家和地方知识产权行政执法与刑事司法的协作和衔接机制已逐步建立，开拓了包括线索传递制度、案件移送制度、情况通报制度、重大案件督办制度、联合办案宣传制度等在内的制度形式，但目前的协作和衔接机制仍然限于局部的省市和县区，下一步将着力扩大此机制，并进一步优化和整合知识产权制度资源，显著提高衔接效率。

近年来，司法机关依法审理了一大批侵犯知识产权的各类案件，知识产权民事案件中权利人的经济损失及时得到赔偿，侵犯知识产权的违法犯罪行为得到有效打击。

第三，国家知识产权局、公安部、国家工商总局、国家版权局、最高人民法院、最高人民检察院相关司局庭厅之间已经建立了执法联席会议制度，自2001年至今，已经举行了5次联席会议，每年都印发联席会议纪要。

根据会议纪要的精神，部分省份已经做了大量执法协作的工作，在调查取证、案件移送、提供当事人信息、统一采取执法手段、执法培训、专题研讨等多领域开展合作，取得了很好的成效。

此外，据记者李立、实习生王婷报道，截至2008年1月14日，我国不仅形成了全国知识产权局系统跨地区执法协作机制，而且在中南6省区、泛珠三角、长三角、环渤海、4个直辖市等地，形成了区域专利执法协作机制，有效杜绝了地方保护主义对知识产权执法的干扰。

跨地区执法协作机制的建立，为提高办案效率、节约权利人维权成本起到了很好的效果。

国家知识产权局还明确要求，各地方知识产权局对具有重大影响、地方之间难以协作完成的案件，应报请国家知识产权局组织督导执法协作；各地知识产权局要建立健全重大案件通报制度、案件协查制度、定期会商制度，推动知识产权执法协作更进一步。

第四，泛珠三角区域知识产权合作联席会议连续召开了两届，2005年7月26日，福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九个省（区）以及香港、澳门特别行政区的政府知识产权保护和管理部门签署了《泛珠三角区域知识产权合作协议》，协议决定泛珠三角区域知识产权保护和管理部门加强合作，积极推动泛珠三角区域全面合作与发展，为增强区域整体实力和竞争力服务。

2005年8月8日泛珠三角区域各省区工商局商标系统在南宁召开了泛珠三角区域商标工作会议，讨论并通过了泛珠三角区域内的《关于商标行政保护合作的工作制度》，一致同意共同建立区域内的信息共享平台。

此项工作制度的通过使得区域内商标保护工作进入实质操作阶段，对区域内商标行政保护工作提供了有效的操作程序和规范，进而提高相互间的商标案件协查效率，增加了对彼此商标工作情况的了解。

四、进一步构建泛珠三角区域保护知识产权执法协作机制的建议

首先，要开展形式多样的教育培训工作和宣传工作，使区域内省市县主要的党政领导干部、执法人员、知识产权管理人员、企业、科研单位及公民充分认识到保护知识产权的重要性、必要性，自觉摈弃保护知识产权不利于地方经济发展的落后观念，明确加强知识产权制度建设包括保护知识产权执法协作工作的制度建设，有利于优化投资环境、优化市场环境、促进科技进步、增强自主创新能力、推动区域经济发展。

其次，在《泛珠三角区域知识产权合作协议》的框架中进一步完善合作机制，加强组织机构尤其是常设机构的建设。

根据合作协议，泛珠三角区域各方建立联席会议制度。

会议成员由协议各方省（区）级及特区知识产权协调机构及相关专利、商标、版权管理部门负责人组成。

会议每年举行一次，研究决定合作重大事宜，必要时可召开临时联席会议。

但笔者认为，为了整合执法资源，使我国目前实行的知识产权行政保护和司法保护“两条途径、并行运作”的保护模式充分发挥效能，各职能部门分工负责，各司其职，又互相配合，在区域内形成条块结合、上下联动的工作机制，在建立联席会议制度的基础上应设立常设机构，负责联席会议处理的日常工作事务。

第三，为了建立高效的执法协调机制，打破地方保护主义，如果说泛珠三角区域保护知识产权联席会议制度及其常设机构是区域内跨部门的联合执法机制，那么亦有必要建立同一执法部门跨区域的联合执法机制。

2005年8月8日泛珠三角区域各省区工商局商标系统通过的《关于商标行政保护合作的工作制度》就是一个很好的典范。

泛珠三角区域各省区的知识产权局、版权局等部门可以在适当的时候，研究并出台泛珠三角区域《关于版权行政保护合作的工作制度》、《关于专利行政保护合作的工作制度》等。

第四，为了加强知识产权行政保护和司法保护的衔接与统筹协调，对有关部门共同下发的《关于在查处侵犯知识产权违法犯罪案件工作中加强协作配合的通知》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等规范性文件，泛珠三角区域保护知识产权联席会议应尽早研究贯彻执行的具体意见和措施，以提高区域内保护知识产权的执法能力和执法效能。

第五，建议全国人民代表大会和最高人民法院根据实际情况，研究建立知识产权综合业务庭的可行性，将知识产权案件集中到一个既不属于刑事审判庭、也不属于民事审判庭、也不属于行政审判庭的知识产权审判庭统一审理。

在条件成熟后，建立专门的知识产权法院。

伦敦国际律师协会于2005年2月公布的《有关专门知识产权法院和审判庭的国际调研》在其报告结论中指出“虽然设立了知识产权法院的国家是少数，但是在没有专门知识产权法院的国家，法律实践者压倒一致地倾向于——建立知识产权法院。

”郑成思教授亦曾指出，由知识产权庭或相应的知识产权法院，越出“民事审判”的范围，一并受理知识产权的行政与刑事诉讼案件，已经是实实在在的国际惯例。

当然，在立法修改之前，司法实践中可以考虑采取“西安模式”，即实行知识产权案件民事、刑事、行政审判一体化，凡涉及知识产权的刑事、行政案件，需要再吸收两名知识产权民事法官参与，组成五人合议庭进行审理，以确保刑事、行政、民事知识产权案件审判人员取长补短，相互协调，统一认识，达到整合司法资源、提高知识产权案件审判质量。

第六，泛珠三角区域内要尽早协商建立跨区域、跨部门的保护知识产权的信息平台，在区域内的城市设立知识产权举报投诉服务中心，开通中英文“中国保护知识产权网”，构建包括“信息服务、案件督办、数据统计、状况评价、信息预警”等五个方面功能的网络平台。

总之，知识产权执法协作是泛珠三角区域知识产权合作的一个重要组成部分，通过制定切实可行的具体工作制度，搭建区域内知识产权创造、保护、管理和运用的信息网络平台，建立健全协调、高效的工作体系和执法机制，打破地区保护，规范市场经济秩序，改善区域投资环境，吸引外商投资和国外先进技术，有利于从整体上提升泛珠三角区域的国际竞争力，有利于促进泛珠三角区域经济的快速发展。