驾培行业存在的问题及法律规制.doc

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袁忠岩：

驾培行业存在的问题及法律规制

山东交通学院

2013届毕业生毕业论文

题目：

驾培行业存在的问题及法律规制

院（部）别文法学院

专业法学

班级法学091

学号091112106

姓名袁忠岩

指导教师马红

二○一三年六月

摘要

随着我国经济持续快速发展，汽车已在全社会成普及状态，驾驶员培训业务也随之大为增长。

驾驶员培训是人们走向驾驶的必经之路,涉及到每一个驾驶员,从而影响深远。

但是驾驶员培训行业依然存在很多问题，这些问题制约着驾驶员培训的效果，同时也间接严重影响到道路交通安全。

这就使得研究驾培员培训行业具有很重要的现实意义。

本文力求从各方面探讨驾驶员培训行业存在的问题，并在此基础上提出自己的建议。

关键词：

驾驶员培训；安全意识；监管；职业素质；分级驾照

Abstract

WithChina'ssustainedandrapideconomicdevelopment,thecarhasbeeninthewholesocietyintoauniversalstate,drivertrainingbusinessalsowillbegreatlyincreased.Drivertrainingistheonlywayforpeopletodrive;thedrivercomestoeveryone,thusfar-reaching.Butthedrivertrainingindustrystillhasalotofproblems,theseproblemsrestrictingdrivertrainingeffectandindirectlyseriouslyaffectsroadsafety.Thismakesthestudyofdrivertrainingindustryhasaveryimportantpracticalsignificance.Thispaperseekstoexploreallaspectsofdrivertrainingindustryproblems,andonthisbasisputforwardmyownproposals.

Keywords:

drivertraining;Safetyawareness;Regulatory;Professionalquality;gradinglicense

目录

前言 1

第一章我国机动车驾驶员培训的现状及存在的问题 2

一、我国驾驶员培训的概述 2

二、我国驾驶员培训存在的问题 2

（一）不规范的小驾校和黑驾校众多 2

（二）培训流于形式，培训质量得不到保障 2

（三）教练员管理监督不到位，导致学员利益受损 3

第二章我国机动车驾驶员培训存在问题的原因分析 4

一、驾驶员培训法律法规不健全 4

二、管理体制不顺，导致监管不利 4

（一）运管部门在对驾培机构监管上还缺乏有效的管理手段 4

（二）部门分工不合理，造成管理混乱 4

（三）行业协会不能发挥自律作用 4

三、垄断导致驾培行业市场竞争意识淡薄 5

第三章完善机动车驾驶员培训行业的建议 5

一、主管部门要完善立法，严格把关，加强监督 5

（一）构建严格的驾培市场及教练车准入机制 5

（二）建立和完善驾培行业考核机制 5

（三）加大运管部门的监管力度 6

（四）协调运管与公安部门工作的衔接,做好培训与考证 6

（五）积极探索构建驾培市场退出机制 7

二、驾培机构要规范运营，加强行业自律 7

（一）驾驶培训必须规范化、系统化、科学化 7

（二）驾培机构要创新培训内容 7

（三）驾培机构要加强驾驶安全教育和驾驶技能教育 8

（四）规范教练员管理和考核制度,提高教练员任职资格 8

（五）充分发挥行业协会职能，搞好驾培管理 9

三、学员要为自己负责，树立维权意识 9

致谢 10

参考文献 11

III

11

前言

截止到2011年11月,全国机动车保有量已达到2、23亿辆，其中汽车保有量达到1、04亿辆。

2011年前11个月，全国汽车增加1361万辆，比去年同期增长14、98%。

随着汽车总量的快速增长，道路交通事故也逐渐增加，道路安全形势越来越严峻。

据公安部统计，近年我国道路事故每年约400万起，死亡人数近7万，直接经济损失近10亿元，而因为道路交通事故带来的间接损失和死伤者家属的痛苦更是无法估量的。

另据公安部统计，我国每天有将近300人丧生车祸，且每年以10%的速度递增，道路交通伤害死亡数和死亡率已居世界前列。

从2010年到2012年，三年以下驾龄驾驶员发生的事故占总事故的33％，主要因素不在驾驶技能不过关，而在于缺乏安全意识、安全技能和应急能力。

依据著名的“事故法则”即“海恩法则”，每一起严重事故的背后，必然有29起轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。

要消除一起严重事故，就必须把这1000起事故隐患控制住。

对于交通事故发生与否，有些因素是驾驶人员主观无力控制的，如道路状况、交通环境、事故相对方的交通安全意识等。

但驾驶人本身对交通法律法规的掌握及遵守程度、驾驶技能、操作规范、交通素养等主观因素完全可控，且这些因素对事故发生与否影响更大。

因此，作为驾驶人员的“摇篮”的驾驶培训学校，在培养驾驶人员掌握这些素质方面意义重大。

但是很多驾驶培训学校恰恰在这些方面对学员失之教育，失之训练，这必须引起注意。

驾驶培训学校作为面向18周岁以上成人提供教育服务的教育机构，承担的不仅是驾驶技能培训教育责任，还要承担重要的社会责任。

对于驾培行业存在的问题，有必要找出并解决。

驾培行业存在的问题及法律规制

第一章我国机动车驾驶员培训的现状及存在的问题

一、我国驾驶员培训的概述

根据《中华人民共和国机动车驾驶员培训管理规定》,机动车驾驶员培训业务是指以培训学员的机动车驾驶能力或者以培训道路运输驾驶人员的从业能力为教学任务,为社会公众有偿提供驾驶培训服务的活动。

季相林：

《交通法学概论》，黄河出版社2010年版，第170页。

驾驶培训分为三级，通常我们说的主要是普通机动车驾驶员培训，其余有道路运输驾驶员从业资格培训和机动车驾驶培训教练场经营。

而普通机动车驾驶培训构成了驾培机构业务的主要来源，同时也是出现问题最集中、影响最大的部分。

由于我国的驾驶培训机构准入门槛较低，有一定数量的教练车和教练员、管理员，有培训场地和管理制度便可获准运营，导致我国目前驾校众多，尤其是小驾校遍地开花。

数据显示，截至2012年年底，全国共有驾驶员培训机构10347所，教练车37.7万辆，教练员43.9万人，全国培训机动车驾驶员近2000万人。

中华人民共和国交通运输部网站：

。

二、我国驾驶员培训存在的问题

（一）不规范的小驾校和黑驾校众多

在全国各地，到处存在着随便找个地方、弄几台车就算是“驾校”的情况，这一直被老百姓所诟病。

一个仅有十两教练车的三级驾校是无法实现盈利的，为了片面追求经济效益，有的小驾校便采取擅自设立教学点、异地培训、使用报废车辆进行教学、欺骗学员等不正当竞争手段展开营业活动。

同时在教学过程中，随意压缩学时以及具体培训内容，不按规定的教学大纲实施教学，聘用不具备教练员资格条件的人员担当教练员，在未经道路运输管理机构核实培训记录的情况下，直接让学员参加驾驶证考试，没有形成完善的教练员教学质量排行制度等不正当经营手段。

这一系列行为导致了机动车驾驶培训质量难以保证，扰乱了机动车驾驶员培训行业的秩序，严重损害了学驾人员的合法利益。

（二）培训流于形式，培训质量得不到保障

1、驾培机构内部管理不足

由于对驾驶培训科学化管理缺乏深入研究，导致驾培机构培训方法落后，教学不够规范，培训质量不高。

比如一些驾培机构对法律法规、管理制度、档案管理、岗位职责等的设置不按规定来，报送的有关文件、各种报表弄虚作假，管理岗位人员的分配及职责不够到位和明确；教学日志、培训记录、学员学籍档案的填写存在大量的不规范、不完整现象，结业证书的发放不按规定程序，证书发放的等级不清楚，假签名、代签名的现象时有发生。

有的驾培机构为争抢生源互相压价，有的变相收费，收费标准很混乱。

这些内部管理不完善的驾培机构无论从档次还是从规模上看，都与行业标准差距甚大，这就造成了驾培机构的社会公信力较差的现状。

2、应试教育导致驾培效果差

“到驾校为了拿本，找了陪练才敢上路”，这种中国式的驾校培训模式，无论在学车族还是“本本”族中已经形成共识。

由于驾培机构长期框定于“应试教育”模式中，过多的重视如何应对考试科目而进行的针对性教学，导致部分驾培机构只追求考试通过率，不重视提高教学管理水平，不注重学员对安全行车知识的掌握和安全意识、规范操作、文明行车理念的培养。

而驾驶员安全意识淡薄或安全意识缺乏是引发道路交通事故的主要原因，因此提高驾驶员整体素质已成为亟待解决的社会问题。

另外，由于驾校普遍轻视机动车基础知识和基本理论的教学，以至于驾驶新手操作中不熟悉机动车的基本结构及装置的作用，不会做车辆的日常维护，遇到一些常见的故障都束手无策。

还有，我国目前的驾驶考试的考试项目与实际路况相差较远，比如公安部颁布的《机动车驾驶证申领和使用规定》中规定，汽车驾驶学员应进行实际道路驾驶考试，但是出于安全因素的考虑，选取的道路多试人流和车辆稀少的路段，大大影响了实地训练的效果。

3、驾驶员的继续教育流于形式

驾驶员的初始教育主要是交通法规和基本驾驶技术等方面的教育，再教育是交通安全知识、职业道德、驾驶习惯、驾驶心得、应急能力训练等方面的教育，二者同等重要，不可偏废。

初始教育是基础，是对驾驶员的源头管理，再教育是更为深入、连续的教育，是驾驶员逐渐走向成熟的必要条件。

雷宇：

《驾驶员教育存在的问题和改革之路》，载《中国新技术新产品》2010年第1期。

目前我国大部分地区对驾驶员的再教育形式单一，学习内容前篇一律，除了行政执法的问题，在驾驶培训机构方面，再教育的师资匮乏、内容陈旧、不分对象、形式单一、效果不佳。

（三）教练员管理监督不到位，导致学员利益受损

目前教练员素质颇受质疑，“潜规则”众多。

主要有：

一、变相收费、索要钱物等不良风气比较普遍，造成较坏的社会影响；二、整体的文化水平较低，教学态度差，教学质量难以保证。

大部门教练员从事教练职业之前都是从事客运、货运等运输工作的老驾驶员，接受的文化教育有限，不能很好的和学员正常的沟通和互动，教学中只练不教的情况明显，甚至学员练不好就对其开口大骂。

部分驾培机构对管理人员和教学人员的培训工作滞后，从业人员持证率低，人员流动大，教练员对驾培管理政策了解不够。

而教练员违反规定，依照相关法律规定，只是由县级以上道路运输管理机构责令限期整改，逾期整改不合格的，予以通报。

这样的处罚力度很难使得教练员的不正之风和不规范行为得到监督和改正，也就使得学员的利益受损。

第二章我国机动车驾驶员培训存在问题的原因分析

一、驾驶员培训法律法规不健全

目前，我国有关机动车驾驶员培训的法律法规主要有《机动车驾驶员培训管理规定》和《道路交通安全法》中的相关规定。

法律体系还不够完善，法规的结构不配套，内容不够严谨，立法层级不够，相关法律法规不能完全适应当今市场经济条件下行业的发展现状。

其中《道路交通安全法》界定的驾驶员培训管理有些含混不清，与《机动车驾驶员培训管理规定》有些出入，这给具体执行法律带来了一定难度。

二、管理体制不顺，导致监管不利

（一）运管部门在对驾培机构监管上还缺乏有效的管理手段

运管部门为了监督驾培机构保证培训学时，学员必须经由运管部门检查培训记录并通过方可参加考试。

这一制度在设计之初本可很好的起到监督作用，但实际操作中，由于一些学员与驾培机构一起“应付”运管部门的监督检查，通过造假的手段使得驾培机构的培训记录都是合格的，这样使得运管部门即使知道一些违法的驾培机构，但在他们“偷工减料”的环节上想取证都很困难，监管自然达不到良好的效果。

（二）部门分工不合理，造成管理混乱

我国法律规定由交通部门负责机动车驾驶员培训机构的资格管理以及机动车驾驶员培训行业管理；公安交管部门负责机动车驾驶员考试、发证；公安部门考试应凭交通部门的培训记录，有关培训证件进行。

苗泽青：

《机动车驾驶员培训行业管理模式改革初探》，载《交通运输<运输世界>》2010年第2期。

但在实际运作当中，公安部门、交通部门衔接的不好，部门本位思想严重，不愿受外部门制约，造成不培训就考试，以及有的制造假培训记录送考等现象发生，引起培训秩序的混乱。

机动车驾驶员培训、考试不是一家管，驾驶证不是一家发，引起了管理职责的交叉。

虽然这一制度本身是为了各部门互相监督，避免某一部门独大，从而产生不公正或暗箱操作的现象。

但实际操作中却给驾驶人员取得驾驶资格和行车带来不便。

（三）行业协会不能发挥自律作用

目前政府对驾培行业协会采取了的是一种行政性管制的体制，它将行业协会职能及协会的完善同政府的相关行业管理部门职能转换和放权挂钩，受到政府部门既得利益者的制约，这一现状导致行业协会的代表性受到严重质疑，行业协会无法为行业成员提供有效的保障和激励，更没有起到促进市场经济体制完善和行业健康发展的作用。

三、垄断导致驾培行业市场竞争意识淡薄

根据《道路交通安全法》的规定，申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。

“法无禁止即自由”，法律没有规定公民获取驾照一定要经过驾培机构。

对此，公安部也遵循这一原则给予了同样的回应，但是同时也表示道路学习机动车驾驶技术应符合《道路交通安全法实施条例》规定，应当使用教练车，并在教练员随车的指导下进行。

不过，目前教练车和教练员均由驾培机构所有，不通过驾培机构，学员无法利用教练车练习，个人直接报考也就无从谈起。

而且长期以来，学员在参与驾驶证考试时，均是以驾培机构为单位在车管部门报名参加。

以济南市车管所为例，据了解，济南市车管所尚不接受个人预约驾驶证考试。

车管所认为自行学车存在客观条件不足、培训质量无法保证能达到规范的训练要求，当新驾驶员发生交通事故时，交警部门无法对培训责任倒查。

所以即使学员有条件练车，也无法以个人名义申请驾驶证考试。

这就导致了驾培机构对驾培市场的垄断，驾培机构有恃无恐的增加学员的学车成本，学员饱受驾培机构、教练的“潜规则”之苦。

第三章完善机动车驾驶员培训行业的建议

一、主管部门要完善立法，严格把关，加强监督

（一）构建严格的驾培市场及教练车准入机制

对新许可的驾培机构按照法定资质条件严格审核,根据社会需要和行业现状近一步细化准入条件,严格把关基础建设,包括与其规模相适应的训练场地、教学设施、教学用具等,按照规定设置教学内容,提高教练员的任职能力和配备标准。

通过开业条件的限制等一系类完善市场准入的制度,依法加强驾培机构的管理,提高驾培机构的整体水平。

对于教练车准入，运营部门应按照《机动车驾驶培训机构资格条件》标准核准驾校教练车需求的最大容量，在这一范围内，只要能配备足够的教练员，就应当允许其增加教练车。

教练车的转户、更新、报废等一系列变动严格实行登记制度，对不影响资质的更新，运营部门要提高业务办理的效率，鼓励教练车不断升级。

对于驾培机构便民点设置问题，运营部门应本着“合理布局、统一标准、安全不扰民”的原则严格控制，对不符合条件的坚决予以取缔。

（二）建立和完善驾培行业考核机制

交通运输管理部门应遵循市场发展规律，对驾培机构实行动态管理和年度信誉考核，为驾培机构搭建一个公开、公正、公平竞争,优胜劣汰的平台。

运管机构应尽快制定并建立起培训行业自身的质量管理,考核和评价体系,制定统一的质量考核标准,对驾驶证考试合格率、交通责任事故记录、交通违法违章行为、结业考核、规范教学、查课与评教、经营行为、招生和学籍管理、安全管理、诚信服务等多方面进行综合考核评价,形成训练全过程的质量监督机制,建立培训质量排行榜，接受社会监督。

（三）加大运管部门的监管力度

运管部门要督促驾培机构按纲施教,确保培训质量。

驾培机构要严格按照交通部颁布的教学大纲规定的教学内容课程,使用统编教材,保证足额课时。

依据道路交通安全法的规定,坚持教学为本,强化道路交通法律、法规的教育,提高学员的汽车驾驶技能和实际操作能力。

特别要注重对雨雾雪天、异常气候、复杂道路、危险路段的临危处置和突发紧急情况下有效的处置等技能技巧的培训。

运管部门还督促驾培机构尽量做到因人施教,比照年龄的相关层次让接受满的学员给予重点教练,允许其有足够的教学时间,确保其有合格的驾驶技能,确保做到成熟一片考试一片,为社会输送更多的驾驶人才。

（四）协调运管与公安部门工作的衔接,做好培训与考证

目前驾驶员培训和考核发证分属交通和公安两个部门。

迫切需要交通与公安两部门协调培训与考试、发证的关系。

在学员完成规定的学习内容和学时后,按规定填写培训记录卡,申请考试时,向公安车辆管理部门提供学员培训记录卡和结业证,例如驾驶员档案,未能提供培训记录卡和结业证的,公安车辆管理部门不予报考驾驶证。

交通和公安部门要以培养合格驾驶员为己任,双管齐下,合力创造驾培行业健康发展的新秩序。

同时，改革考试科目，取消一些不实际的考试项目，严格落实新修订的《道路交通安全法》关于驾驶执照考试的新规定。

还可以借鉴发达国家的汽车分阶段考评分等级发放驾驶证模式，比如美国和加拿大，通常也允许新的驾驶员通过快速和容易的途径获得完全驾驶权力，但日益流行的是分阶段考评、分等级发放驾驶证模式，这是由年轻驾驶员的事故率高导致的。

自1994年以来，美国的24个州和加拿大的6个省份和已经开始执行了阶段性的考评、分等级发放驾驶证的模式。

加拿大对所有的新驾驶员实行分等级发放驾驶证模式，分别进行为期18到24个月的两个独立阶段的培训学习：

6到12个月的学习阶段考评合格后，进入12个月的临时阶段；24个月以后经考评合格和才能进入正式阶段。

这种分等级发放驾驶证模式制度，已被证实能有效减少交通事故，降低人员伤亡率。

例如，1994年加拿大引入分等级发放驾驶证模式后，新斯科夏半岛在头三年里所有驾驶员的碰撞事故率下降了19％；在16岁年龄阶段的驾驶员中，碰撞事故率下降了37％；安大略省驾驶员新手中的碰撞事故率下降了31％，新驾驶员交通事故发生率和人员伤亡事故率下降了24％。

陈丽飞：

《广东省机动车驾驶培训质量信誉考评指标体系的研究》，广东工业大学硕士论文，2008年。

分等级发放驾驶证模式实际上类似于一种见习程序，使新驾驶员轻松适应各种交通条件。

它通过设定什么时候、在哪里、和谁、初学者如何驾驶等一些限制性条件来实现。

这些限制性条件随时间的推移逐渐取消，以便于初学者掌握新的、更复杂的交通条件，不断积累驾驶经验，提高驾驶水平，最终获得无限制性的自由驾驶权利。

只有考试越来越合理，“应试教育”即使难以避免，也能有一个好的导向。

（五）积极探索构建驾培市场退出机制

管理部门应建立驾培机构资质动态审查制度，定期对驾陪机构资质条件进行审核。

坚决查处严重违法违规的驾培机构，对不符合条件的驾校责令其限期整改从而能在限定期间完善条件达到资质，否则取消其运营资格，建立有进有退的市场机制。

二、驾培机构要规范运营，加强行业自律

（一）驾驶培训必须规范化、系统化、科学化

针对有些驾培机构学时的问题，特别是对理论培训不够重视，甚至跳过理论培训环节的状况，必须严格规范。

对驾培机构的培训内容与教学条件，培训时间与师资配备都应该做到严格规范。

理论培训的内容必须系统化，具体化。

重点培训关于驾驶员驾驶道德、道路交通相关法律法规、危险品货物运输、驾驶安全、简单事故现场急救与取证、机动车常见故障判断与处理以及日常检查维护等。

理论培训应该做到通俗易懂，图文并茂，联系实际，尽量能使不同文化程度的人都能很好的理解接受。

理论培训是整个机动车驾驶员培训过程中必不可少的重要环节，只有接受规范的、系统的、科学的培训，才能培养良好的驾驶习惯，为自己和他人的生命财产安全提供一份保障，防范事故于未然。

（二）驾培机构要创新培训内容

驾培机构可以运用现代科技手段,灵活使用先进的教学设备,提高培训质量。

现代化的培训设备包括有多媒体教学,理论磁板教学,实物教学和模拟训练设备等。

学员通过这些先进的教学设备可以对交通环境有更直观的感受，这对加快他们培养驾驶技能有良好的帮助。

在没有实际上车的情况下，学员可以通过驾驶模拟器教学进行操作，这一系统可以很好的提高试车训练的效果和质量。

因为在这一过程中，学员可以通过模拟驾车，发现一些不良的驾驶习惯，培养一些良好的操作习惯，锻炼自己的观察、反应、应变等能力，增强学员的安全意识。

另外，还要根据道路实际情况和驾驶规律合理规划设计教练场，取消一些在实际驾驶中不实用的应试技巧培训。

让学员真正可以领悟到安全的驾驶技能，并且让学员有充分的积极性参与到培训中来。

（三）驾培机构要加强驾驶安全教育和驾驶技能教育

驾培机构在抓实际操作技术培训的同时，要重视《道路交通安全法》的教育和理论知识培训。

按要求落实课时计划，灌输理论知识，务必使学员充分认识遵章（法）驾驶的重要性和违法驾驶的危害性，杜绝违法行为。

理论教员在上课的时候特别强调事故的多发原因，解析事故的实质，通过现场分析，告知学员“会开车，并不是一个真正驾驶人”，而是面对各种状况，既能灵活处理又可以信守驾驶道德，以此提高驾驶员的安全意识和驾驶素质。

另外向学员传授发生事故时怎样自我保护或现场处理和现场施救的相关支持。

在培训中加入机动车简单故障快速处理培训。

还要针对不同类型的学驾人员制定不同的教学内容。

对学驾人员的安全教育应该伴随驾驶员的一生。

实习驾驶员和３年以内驾龄驾驶员肇事率居高不下，充分说明驾驶员的继续教育不但不能放松反而更加应该加强。

不同时期的驾驶员有不同的特点，针对这些特点应该制定相应的教育内容。

（四）规范教练员管理和考核制度,提高教练员任职资格

教练员一要具备专项知识和技能，会用理论来分析讲解操作要领,通过科学严密、简练确切、生动明了的表述,做好操作技能的传授。

二要具有良好的职业道德,较强的教学能力,懂得驾驶心理学。

组织教练员培训是培养和提高教员素质的主要手段。

培训分为基本培训、专项培训和轮训。

基本培训是教练员的任职资格培训。

可按所教的车型分为多种学科培训。

培训结业后,按照交通部统一制定的考试大纲和考试标准,考核教练员的教学能力和操作水平。

专项培训是根据教学需要进行专项教学能力培训,是对教练员教学能力,水平的补充和提高。

培训项目有政策法规、专业理论、新的教学方法和驾驶技能训练、先进教学设施和设备的使用以及随着现代交通环境变化和培训手段进步而需要开展的有关培训内容。

轮训的目的是巩固教练员技术水平,提高教练员的任职能力,强化职业道德教育。

还要建立教练员教学质量和信誉考核制度。

定期公布教练员的教学质量排行情况,依法向社会发布教练员信息,探索实行“星级教练员”管理制度。

建立教练员责任追究制,畅通出口,及时取消发生重大责任事故和行风上存在严重问题的教练员的准教资格。

在发达国家中，普遍存在一种增强对教练员进行培训的趋势，