第六章存在的问题与政策建议中国国际扶贫中心Word格式文档下载.docx
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资料来源：
数据取自《农村低保》，民政部网站（），经整理而成。
问题不仅于此。
调查了解到，部分贫困儿童即便符合当地的城乡低保条件，但由于政策之间的衔接问题，目前仍被排斥在低保制度之外。
最为突出的是超计划生育困难家庭的儿童。
以广东为例，按照《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》规定，违反《广东省计划生育条例》未采取补救措施的，不予批准享受低保。
而超生的家庭，有相当一部分是困难家庭，有的是单亲家庭，一个家长带着二、三个小孩，交不起超生应交的社会抚养费，但家庭生活确实困难，亟需政府给予帮助。
为缓解他们的困难，当地的做法是采取临时困难救助的办法，适当补助一点，但长期下去，必然会影响儿童的健康成长。
2．孤儿
被排斥在经常性救助制度之外的孤儿数量，有确切的全国性数据。
根据民政部在全国31个省、自治区、直辖市进行的摸底调查结果，截至2005年4月，全国孤儿总数为57.3万人，其中享受了城乡低保、农村五保等不同形式救助的37万，占孤儿总人数的64.9%。
换言之，全国尚有20余万，即接近总数三分之一的孤儿没有得到经常性的制度救助。
其中，情况最严重的河南省，仅有48%的城市孤儿和23%的农村孤儿获得了救助，孤儿未得到救助的比率高达64.4%。
青海和安徽两省未得到救助比率也超过50%。
尚晓援教授两省三县的实证研究结果，进一步深化了上述结论（参见表6-2）。
表6-2：
被调查县孤儿接受照顾情况统计
孤儿
总数
享受城乡
低保待遇
的孤儿数
享受农村
五保供养
由亲属抚养的孤儿人数
寄养在
其他家庭
由民间福利机构照顾的孤儿数
安徽阜阳
3486
21
291
2538
948
7
安徽舞阳
191
23
3
189
2
——
广西罗城
120
113
116
4
尚晓援伍晓明，《中国农村孤儿保护体制的个案研究》，北京，《中国青年研究》2006年第12期。
3．受艾滋病影响的儿童
在政府和社会高度重视和关怀下，受艾滋病影响儿童总的来说大多已得到了较好的救助。
然当前最为棘手问题是，受艾滋病影响的儿童的确定与统计工作非常困难。
有相当一部分地方不愿意提供有关情况，致使民政部门无法实施救助。
有研究显示，截至2006年，云南省只有6个州市填报名单，统计造册，而其余州无法提供相关资料。
有的地方在统计数字时，未能将全部受艾滋病影响的儿童完全涵盖在内，造成统计数据不准确。
4．低收入儿童
在城乡低保儿童生活得到基本保障的情况下，低收入儿童（或曰低保边缘家庭中的儿童）的贫困问题日渐突出。
这是因为，低保边缘户多是家庭平均收入高于当地低保标准，但由于家庭中有重病人或未成年子女正在接受教育，支出较大，实际生活水平反而低于低保线。
这些家庭因不符合低保条件，生活其中的儿童不仅无法享受低保待遇，而且也不能享受与低保有关的其他社会救助。
㈡．部分贫困儿童的生活依然比较困难
即使已经接受了社会救助，但因为标准偏低，因此依然有部分贫困儿童家庭生活比较困难。
1．低保儿童
整体看，城乡低保儿童的生活保障水平不高。
这可从保障标准、月人均补差水平，以及低保标准与贫困线的差距三个方面衡量。
从保障标准看，2007年6月，全国城镇低保平均标准为177元／人／月，农村低保平均标准71元／人.月，农村特困救济平均标准487元／人／月。
显然，按现行标准，城乡低保儿童仅能维持最低限度的生活标准，其他需要很难顾及。
然而，现在的问题是，对多数贫困儿童而言，上述标准仅具有理论意义。
由于低保制度执行的是补差政策，低保对象实实在在享受到的是远低于低保标准的月人均补差。
由上文可知，截至2007年6月，全国城镇低保对象月人均补差为92元，农村低保对象月人均补差为28元，农村特困救济对象月人均补差为14元。
也就是说，撇开专项救助措施，根据现行低保政策，城镇低保儿童每人每月仅能获得92元的基本生活费用，农村低保儿童每人每月仅能获得28元的基本生活费用；
农村特困救济儿童每人每月仅能获得14元的基本生活费用。
低保儿童的生活困境，也可从农村低保标准与农村贫困线的比较中得到凸显。
到2007年6月，全国2747个涉农县（市、区）中，有63.2%的农村低保标低于现行绝对贫困线，其中西部的比例更高达81.9%。
换句话说，全国六成以上的涉农县（市、区）的低保儿童，即便享受了全额待遇，其生活也处于国定贫困县之下。
西部地区的比例更超过八成。
应当说，各地普遍实施的分类救助政策，极大地缓解了低保儿童的生活困境。
然由于现行低保标准的基数过低，即便按现有分类救助政策的两个最高标准推算，城乡低保儿童的生活窘困局面并不会发生实质变化。
如表5-4所示，针对孤儿，地方执行的最高标准是在当地低保标准的基础上增发30%，针对其他低保儿童，地方执行的最高标准是在低保家庭享受的月人均补差的基础上提高50%，以平均值（城镇平均低保标准177元，月人均补差92元；
农村平均低保标准71.4元，月人均补差28元）推算，城乡孤儿平均生活保障费分别为230元和138元，城乡其他低保儿童平均生活保障费分别为93元和42元。
事实上，在农村地区实行分类救助政策的县（区、市）为数很少。
相对于城乡低保儿童，失去父母的孤儿生活更为艰苦。
根据民政部2005年全国性摸底调查结果，截至2005年4月，全国孤儿年人均救助额不足2000元。
河南省提供的数据更为详细。
目前，全省城市孤儿享受的制度性救助主要是城市最低生活保障金，平均每人每年1311元。
占孤儿总数绝大多数的农村孤儿获得制度性救助的方式主要有三：
一是农村五保供养制度，这也是最主要的方式，全省平均每人每年1110元；
二是农村最低生活保障制度，全省平均为每人每年360元；
三是农村特困户救助制度，全省平均每人每年291元。
上述救助标准具体到生活中如何理解？
我们认为，引入儿童正常抚养成本概念可能是一个较好的办法。
以河南省农村孤儿为例，据调查，河南省农村儿童的正常抚养成本每年至少在2000元左右，对于上高中的孤儿，每年的学杂费、住校费、生活费至少需要3000元以上，显而易见，政府每年发给农村孤儿1110元的五保救助金，远远满足不了他们正常的学习和生活需要。
也正因为如此，基层民政干部不得不使用救灾款物对这些孤儿进行少量的、临时性的生活照顾。
对受艾滋病影响的儿童，全国普遍的做法是把他们全部纳入城乡低保制度。
不过，河南、云南等少数几个艾滋病高发地区，则专门制定了艾滋病影响儿童的救助政策。
如表5-5所示，对受艾滋病影响儿童的生活救助，河南省主要是按照儿童受艾滋病影响的不同程度发放不同标准的生活救助金，即对艾滋病致孤儿童，每人每月发放200元的生活救助金；
对艾滋病导致的单亲家庭未成年人子女，每人每月发放65元的生活救助金；
对艾滋病感染者家庭中的儿童，每人每月发放不低于30元的生活救助金。
若与河南省现行低保标准进行比较，该省针对受艾滋病影响儿童的生活救助金明显高于低保金。
在经济欠发达的情况下，河南省政府这一重要举措，对保障受艾滋病影响儿童的基本生活无疑具有示范作用。
然而上述标准如果与该省农村儿童正常抚养成本比较，则显得颇为不足，何况这些孩子是受艾滋病影响的具有特殊需要的儿童。
2006年刘继同对云南、河南、山西三省的实地调查印证了这一点。
该项调查结果显示，75.7%的照顾者报告现有的补助费不足够或严重不足，24.5%的艾滋病致孤儿童报告每月仅吃一次肉。
㈢．不利于贫困儿童保护的不平衡的救助政策
这主要表现在贫困儿童救助政策的城乡、区域不平衡上。
以低保儿童为例，如表5-3所示，全国农村低保平均标准仅是城市低保平均标准的40.1%。
其中：
东、中、西部农村低保平均标准占城镇低保平均标准的比例分别是48.3%、36.2%和31.9%。
可见，农村低保平均标准明显低于城镇低保平均标准。
相对于东部地区，中西部的城乡差距更大。
若从月人均补差看，城乡差距问题更趋严重。
资料显示，截至2007年6月，全国农村低保月人均补差（28元）仅是城市低保月人均补差（92元）的30.4%，不足三分之一。
分地区看，东部地区城乡低保标准明显高于中西部地区。
如：
东部城市低保平均标准达207元，比中、西部地区低保标准分别高出47元和44元。
东部农村低保平均标准达100元，比中、西部地区低保标准分别高出42元和48元。
再如受艾滋病影响的儿童，面对艾滋病的冲击，各地都程度不等地行动起来，采取了各种措施，对受艾滋病影响的儿童进行救助。
从救助情况看，各地的差异较大。
相对而言，河南、安徽、云南等地的政府对受艾滋病影响儿童的救助力度较大，如河南、安徽两省政府专门出台了有关文件，受艾滋病影响的所有个人都享受了城乡低保待遇或专项救助。
但在有些地区，政府的主要作用是援助的组织者，即利用企业和外部的资金对儿童进行救助。
表5-3：
分城乡、区域2006年6月全国低保标准的情况
城市低保平均标准（元/人.月）
177
207
160
163
农村低保平均标准（元/人.月）
71
100
58
52
农村标准/城市标准（%）
40.1
48.3
36.2
31.9
《农村低保》，民政部网站（）。
㈣．贫困儿童的医疗救助政策有待完善
针对贫困儿童的重（大）疾病，政策层面主要是通过建立城乡医疗救助制度予以解决。
近年来，城乡医疗救助制度的确有了长足的进步。
但是，由于制度处于初创阶段，又缺乏可资借鉴的现成经验（国际的、国内的），因此，从目前落实的情况看，这项制度从设计到实施都还存在一些问题：
1．起付线的设计使大部分贫困儿童不能得益
现在的制度设计，大多采用了“起付线”的救助门坎，这将大部分贫困儿童挡于医疗救助的大门之外。
贫困儿童要想获得医疗救助，必须首先自己设法支付医疗费用。
在报销时，起付线这道门坎，常常高达数百元，甚至一、二千元。
这对已经陷入贫困的儿童及家庭来说，是一道难以逾越的障碍。
2．封顶线的限制使贫困儿童得益甚微
即使贫困救助儿童迈过了起付线的门坎，后面还有一个封顶线的限制，所以救助标准就被压缩在一个狭小的范围之内。
贫困儿童得了大病花费可能是成千上万元甚至高达几十万元。
由于封顶线的限制，他们只能得到几百或几千元的补助，几乎是杯水车薪。
3．特殊病种的限定使救助范围大大缩小
大病救助往往还划出一个“病种”范围，将可以得到救助的疾病限制在几种到十几种，患病如果患的是没有列入规定范围的病种就得不到救助。
这样，一些亟需救助的贫困儿童就被排除在救助范围之外。
更重要的是，绝大多数常见病、多发病、慢性病都没有列入可救助的病种，这个庞大的困难群体仍然被拒之医疗救助的门外。
4．申请手续和行政程序过于纷繁复杂
医疗救助的实施涉及诸多政府职能部门，还有医疗服务机构和农村自治组织，协调难度大，运行成本（包括机会成本）高。
各方为了消化自己这一方发生的成本，都想制定有利于自己的行政程序，这常常会使制度在实施过程中发生变异，不但降低效率，最重要的是会使贫困救助对象望而生畏，进而放弃治疗。
5．指定定点医院使救助对象无选择余地
贫困救助儿童只能在政府指定的定点医院就医和住院才能获得救助，如果患者所患的病定点医院看不了或者没有相应的专科，因而不得不去其他非定点的但是级别更高、专业更对口的医院就诊和住院的话，就不能够获得医疗救助。
总之，以上种种限制，实际上使贫困救助儿童可以选择的余地小到了极点，既不利于缓解贫困救助儿童医疗费用方面的困难，也不利于医疗机构提供价廉质优的服务。
6．医疗救助资金严重不足难以实现保障目的
从资金总量看，2006年，全国医疗救助的资金总量约为14亿，城市5亿，农村9亿，就开支巨大的医疗费用而言，犹如杯水车薪。
从救助水平看，2006年，全国人均医疗救助支出，农村仅70元，城市为348元。
试想，如果贫困儿童真患大病，这微薄医疗救助费用，显然无法解决他们的就医问题。
事实上，很多贫困儿童在医疗救助资金用完之后，就不得不出院回家，听天由命。
㈤．贫困儿童非义务教育阶段的教育费用亟待解决
上文分析显示，无论是低保儿童、孤儿，还是受艾滋病影响的儿童，大部分是学龄儿童，且处于非义务教育阶段尤其是高中阶段的学生为数不少。
以孤儿为例，民政部2005年全国性摸底调查结果表明，年龄在15岁至18岁的孤儿，城市的比例是19.8%，农村的比例为15.7%（参见表2-4）。
这并非意味着所有处于这一年龄段的孤儿都在校就读，但可以肯定，他们中的绝大部分仍已进入高中教育阶段。
然问题是，根据现行政策，对城乡贫困儿童的教育救助主要是九年义务教育阶段实行“两免一补”（免学杂费、免书本费、补助寄宿生活费），高中教育阶段提供必要的学习和生活补助。
从政策实施效果看，目前贫困儿童九年义务教育阶段基本实现“两免一补”，问题最大的是贫困儿童高中教育所需费用如何解决。
对贫困家庭（包括低保家庭、孤儿养护家庭及受艾滋病影响的家庭）而言，解决儿童高中教育费用具有特殊意义。
这是因为，如果儿童就读的是中等职业技术学校，他们的就业近在咫尺；
如果儿童就读的是普通高中，他们上大学甚至获取更高学位的希望并不渺茫。
这一切，都有可能让贫困家庭走出贫困陷阱，斩断世代贫困的链条。
㈥．贫困儿童的家庭养护仍未引起足够的重视
儿童和成年人不同，他们需要照料者和监护人。
对城乡低保儿童，养护的重点是健全家庭保护功能；
对失去父母的儿童，需要安排替代性养护。
目前，城乡低保家庭的儿童养护功能弱化明显。
这突出表现在低保家庭的结构上。
根据民政部最低生活保障司汇总的六个省份（东、中、西部各两个）资料，截至2007年6月，六省份城镇低保对象共计4139204人，其中：
处劳动年龄段未就业人口占21.2%，灵活就业人员占20.9%，在校学生和学龄前儿童占22.1%，其他人员（主要是老人）占27.7%（参见表5-4）。
由此可以看出，城镇低保儿童的主要照料者和监护人要么无业在家，要么从事的是临时、低收入、不稳定的工作，他们对子女的养护能力和精力大为削弱。
表5-4：
2007年6月部分城市低保对象综合统计表
地区
低保
人数
其中
未就业人员
灵活就业人员
三无
人员
在校
学生
学龄前儿童
其他
在职
职工
离退休人员
总体
4139204
878968
864025
119464
771602
139844
1146348
118821
89609
江苏
437538
79951
83656
14888
88309
9005
139737
12654
9338
辽宁
1404925
302557
335495
18539
260153
43900
383800
26138
34343
安徽
1016035
229707
188812
37012
172318
31956
284793
39343
32094
河北
858094
182260
179505
41190
158699
33405
213459
27954
11099
青海
215607
49913
29995
3986
48902
13623
61464
6419
1305
宁夏
207005
34580
46562
3849
43221
7955
63095
6313
1430
民政部低保司提供。
农村低保家庭养护儿童的能力更值得担忧。
以安徽某县农村特困救济对象为例，2004年，该县特困户摸底调查人数为107054人，因病致贫的39.17%，因残致贫的18.69%，因缺乏劳动力致贫的25.45%，三者合计占摸底人口的83.31%。
2006年，该县享受了农村特困救济的人口为30644人，因病致贫的46.01%，因残致贫的25.73%，因缺乏劳动力致贫的19.43%，三者合计占摸底人口的91.17%。
也就是说，农村低保户绝大部分是些病残、无劳力的家庭，其儿童养护能力有待关注。
表5-5：
安徽省颖上县农村特困对象主要致贫因素
摸底人口（总数为107054）
（%）
实际救助对象（总数为30644）
因病致贫
39.17
46.01
因残致贫
18.69
25.73
因缺乏劳力致贫
25.45
19.43
其他因素致贫
16.69
8.83
中国社科院社会政策研究中心于安徽省颖上县实证调查资料。
失去父母的儿童，无疑需要类似家庭的替代性养护。
孤儿替代性养护有四种形式，从全国性调查情况看，全部孤儿中，目前生活在国有儿童福利机构中的，主要是城市孤儿。
农村孤儿养护以分散供养为主，亲属家庭供养占到了农村孤儿的80%以上，主要由祖父母进行照料，极少数孤儿由民间慈善机构抚养。
上述模式带来的问题主要由两个：
一是由于亲属抚养尤其是祖父母作为养护人所占比例很大，儿童的养护质量有待评估。
按理，从儿童的心理发育来说，亲属照料，尤其是祖父母照料，对儿童是最好的安排，但问题是，老年人本身就是贫困率高发的弱势群体，需要人照顾。
事实上，不同来源的实证研究显示，在祖父母抚养孤儿的情况下，往往出现一个或一对老人抚养多个孤儿的情况，或70到80岁以上的老人抚养儿童。
其实，老人们实在力有不逮。
调查中也观察到儿童成为老年人的照顾者的情形。
二是有些孤儿寄养到亲属家庭之后，不仅增加了养护负担，经济上也为亲属增加了很多支出，导致寄养家庭出现内部矛盾，如夫妻不和等。
在这种情况下，被寄养的儿童很难获得健康成长的精神环境。
受艾滋病影响儿童的养护问题更为特殊，也更难解决。
首先，艾滋病首波打击的就是儿童生活和成长最重要的环境：
感染者和患者的家庭。
艾滋病使这些家庭的经济资源耗尽和社会资本耗尽。
有研究显示，在卖血和吸毒导致的艾滋病传染的两种情况下，资源耗尽的方式有所区别，结果则是一样的。
在卖血的地区，艾滋病家庭普遍欠有外债，欠债家庭的比例是80%左右，欠债的幅度从以几千元到1万多元的居多，有的还高达2—3万元，个别的可接近10万元。
从前景上看，艾滋病家庭已经失去了大部分的劳动能力，对于债务没有太大的偿还能力。
在吸毒地区，吸毒者最初是当地相对富裕的人。
由于吸毒，几乎所有的吸毒者最后都将积蓄花光、家产变卖、粮食变卖，到了最后，只能是去借、去偷、去抢了。
因此，这些家庭的贫困和艾滋病没有必然的联系。
没有太多的外债，原因是没有人愿意借款给他们、也没有人有能力借给他们。
所以，最终吸毒者的家庭往往是家徒四壁，一贫如洗。
其次，在卖血导致艾滋病的地区，常常见到整个家族卷入艾滋病漩涡中的情形。
90年代中期卖血的时候，往往由亲属相互介绍参与卖血，因此，艾滋病循扩展家庭的网络传播。
结果是，当一个艾滋病家庭遭受灾难时，最有可能帮助他们的亲属家庭也处于灾难中。
进而言之，艾滋病不仅使养护儿童的家庭变得脆弱不堪，也是他们的扩展家庭逼近失效，致使相当部分的儿童无法得到所需的替代性养护。
二．贫困儿童减贫战略的政策框架
㈠．完善救助政策，提高贫困儿童的保护和发展能力
儿童是人类的未来和希望，保护儿童、坚持儿童优先原则是国际社会的共识。
中国政府历来高度重视儿童福利工作，始终把贫困儿童尤其是城乡低保儿童、孤儿、受艾滋病影响的儿童作为社会福利事业和社会救助工作的重点，在保障贫困儿童的基本生活、合法权益，营造健康成长的社会环境方面取得了举世瞩目的成就。
毋庸讳言，当前我国儿童保护工作仍有许多有待加强和改进的地方。
一个突出表现是，贫困，尤其是因病（包括艾滋病）、因残、失怙等因素导致的贫困，对儿童权利的各个方面，以及儿童生活、成长的社会环境已构成了全面威胁。
贫困儿童的基本生活保障、基本教育、基本医疗、替代性养护等需求，都远超出其所处社区的社会结构和经济基础所能承载的范围，需要集国家之力进行帮助。
1．逐步扩展社会救助的覆盖范围
有研究表明，贫困率对贫困线较小的移动具有很高的灵敏性。
如果全国贫困线提高15%，全国贫困率会提高72.7%，从城镇人口的4.7%增至8.2%。
全国贫困线再提高10%，全国贫困率便会再提高43.2%，从城镇人口的8.2%提高到11.1%。
进而言之，通过适度提高救助标准，有助于把排斥在现行救助制度框架外的部分低收入儿童纳入其中，以舒缓他们面临的贫困处境。
针对超计划生育困难家庭的儿童，可行的办法是：
对那些采取了补救措施，符合现行计划生育政策规定的贫困儿童，要及时纳入城乡低保制度；
对那些仍未采取补救措施的贫困家庭中的儿童，要通过临时救助等方式以确保他们正常的生活和学习。
至于受艾滋病影响儿童救助中出现的问题，当务之急是全面掌握这一群体的基础信息。
在条件允许的情况，各地乃至全国应对受艾滋病影响的儿童展开一次全面的摸底调查。
2．建立贫困儿童基本生活保障制度
建立全国性的贫困儿童生活保障制度，对所有贫困儿童进行生活救助，现实的理由至少有以下几个：
第一、有助于斩断高风险贫困家庭给生活其中的儿童带来的直接影响。
由于儿童的生存和发展完全依赖家庭其他成员，任何与家庭相关的风险，包括家庭照顾者个人的和环境的因素，都会使他们受到直接的影响，特别会使儿童的成长环境面临很多不确定的因素。
第二、有助于破除现行政策体系中的一个明显悖论，即一方面政策赋予家庭以重要的社会保护责任，使家庭在社会保护体系中起着核心作用。
另一方面，家庭又是儿童获得社会救助的主要障碍，如城乡低保、农村五保以户为单位确认资格条件，部分寄养孤儿难以得到救助。
第三、有助于平衡社会救助的城乡、地区差距。
制度统一、标准有别的贫困儿童生活救助制度，不仅能避免贫困地区政府要勒紧腰带挤出钱来进行特殊救助（或者
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