关于涉“代耕农”和“外嫁女”纠纷案件的调研上研究与分析.doc

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省人民政府水行政主管部门建立水土保持

关于涉“代耕农”和“外嫁女”纠纷案件的调研上

　　徐有崔拓寰梁晓芳

　　前言

　　珠海市金湾区处于农村向城市转型阶段，既有传统意义上的农民与集体经济组织之间的农业承包合同关系，又有红旗、平沙两大国有农场与农业职工及临时工之间的农业承包合同关系。

历史上珠海西区地多人少，随着珠海经济特区改革开放的推进，西区农民纷纷洗脚上岸投入工业及第三产业，相当数量的代耕农进入我区从事农业生产;平沙、红旗两大农场的围垦开发需要劳动力，除通过劳动部门审批录用农场正式职工外，还有相当数量来自各地未经劳动部门办理正式录用手续的临时工进入平沙、红旗农场从事农业劳动。

“代耕农”和“外嫁女”群体的权益纠纷成为社会关注的热点。

如何面对金湾区的历史与现实，依法审理好此类案件，做到法律效果与社会效果相统一，值得认真研究。

本课题首先对“代耕农”和“外嫁女”纠纷案件审判的现状、问题与困惑进行了调研。

课题组立足金湾区，一方面通过对红旗、平沙农场及区妇联、农业局、信访办等相关部门及我区各镇、乡村干部、村民代表、“代耕农”和“外嫁女”代表开展调研，以发放问卷、开座谈会等形式获得第一手资料;另一方面，我们分析梳理了本院审理的“代耕农”和“外嫁女”纠纷案件的审判资料，并参考了其他地区尤其是珠三角周边地区的资料，借鉴了已有的研究成果。

本课题采用实证与理论相结合、历史与现实相结合、微观与宏观相结合的方法，同时采用了法社会学的研究方法，掌握了金湾区“代耕农”和“外嫁女”的基本情况，试图立足于金湾区的历史与现实情况，提出涉“代耕农”和“外嫁女”纠纷审判的合法合理并切实可行的司法对策。

　　一、关于涉“代耕农”纠纷案件的调研

（一）代耕农的概念及产生的时代背景。

　　代耕农是自愿与镇、村或农户以书面或口头方式订立农田代耕关系，并承担代耕田公购粮任务、从事农业生产的外地农民。

红旗、平沙农场的临时工，不是农场正式在编职工，但事实上从事农业生产，属于正式组织成员以外的人员，因此本课题将这类人也纳入“代耕农”范畴研究。

代耕农是改革开放后出现的事物，1980年代由于经济发达地区二、三产业的发展，许多农民纷纷洗脚上田，大片边远粮田丢荒弃耕。

为减轻国家公购粮任务压力，各经济发达地区基层组织和农村干部通过各种关系，联系本省或邻省山区边远地区农民来代耕农田。

农场地多人少，也需要吸纳劳动力来耕作。

边远山区及周边省区的农民大批涌进珠海农村或农场代耕。

（二）珠海市金湾区代耕农概况

　　我区存在数量庞大的代耕农，主要有两种形式：

第一种形式是存在于农村的传统意义上的代耕农，我区主要分布在三灶、南水、小林。

这些代耕农主要来自粤北、粤西、粤东地区，有少数是从周边省份来的。

他们中有些与各镇区、村委会或村民小组以书面方式订立了农田代耕合同，有些是直接与农民签订代耕合同，有些没有签订书面合同，只有口头约定。

另一类形式特殊的代耕农。

我区历史上曾有平沙华侨农场和红旗华侨农场两大农场。

在上世纪六、七十年代，按照国家安排华侨农场安置了许多被有关国家迫害无法生存而回国生活的难侨。

1990年批准分别成立红旗、平沙管理区，与红旗农场及平沙农场为两块牌子、一套人马。

　　2000年红旗、平沙管理区撤区设镇，成立农业发展公司（红旗）或农业资源管理中心（平沙），统一管理原农场的农业生产、人力资源及有关财产。

平沙与红旗的农业耕种方式很特殊，所有耕地均属国有，由农场统一管理经营，农场正式职工户口为非农业户口。

为垦荒造田，扩大耕种，除安置归侨外，农场还陆续从粤西、粤北及广西等周边省份招收了大量劳力从事农业生产，并办理了户口迁移手续。

他们中部分人经劳动人事部门批准陆续转为农场正式职工，有部分人至今仍为农场临时工。

现平沙农场有户口的临时工约有3800多人，没有户口的临时工约有900多人。

红旗农场有户口的临时工有3537人，没有户口的临时工有24人。

这些农场临时工与农场签订农业承包合同，向农场交纳比正式职工高的承包费，无法享受正式职工的其它待遇，如社保、房屋改造等，因缺乏社会保障，产生纠纷也较多。

为方便生活及解决子女读书问题，农场经有关部门批准为这些农场临时工中的绝大部分人办理了入户手续，户口迁移进场。

他们来农场后从事农业耕种工作，又作为非正式成员有别于正式职工，我们考虑到这些现实情况，将两大农场临时工纳入“代耕农”范畴进行研究。

他们中绝大部分人已在珠海安家生活，仍在农场从事农业生产，自身及子女均已融入珠海社会，临时工从农场领得耕地种植，租金比在编职工高。

据调查，他们中极少有愿意回家乡发展的。

平沙、红旗农场临时工没有享受社保待遇，随着年老体弱，再就业相对困难，养老问题凸显。

　　（三）对农村代耕农问题的微观考察——以金湾区三灶镇鱼林村和金湾区红旗镇小林村为对象的分析

　　1、三灶镇鱼林村的情况。

　　鱼林村辖前锋、卫国、红星、东升、榄坑、石基6个村民小组。

2006年12月常住人口493户计1971人，其中男933人，女1038人，非农人数841人，劳力1179人。

代耕农人口95户计389人，其中男241人，女148人，劳力239人。

代耕农人口前锋12户48人、卫国15户67人、红星26户122人、东升10户41人、榄坑17户55人、石基15户56人。

代耕农大部分是1990年代来的，来自省内山区，其中丰顺的较多。

代耕农流动性很大，基本在村外打工。

代耕农的代耕合同都是与村民个人签订的。

他们住临时搭建的房子，没有报建手续。

　　2、红旗镇小林村的情况。

　　小林村辖新东一队、新东二队、前进一队、前进二队、前进三队、山边、正街、横街、三顷、立新10个村民小组。

2006年全村常住人口2452人，耕地1300亩，人均收入6300元/年。

村里分红的来源主要靠征地补偿款，其他来源是几个厂房的租金。

村民从村小组每人每年所得分红各小组不太一样，立新最富达5000多元。

一般的2000多元，山边只有几百元。

代耕农大部分是1984年从阳春、德庆来的。

由于1980年代每个村民有一、二十亩土地，人少地多，相当一部分土地没人耕种，生产队（村民小组）同代耕农签订了承包合同。

80%的代耕农按市场价从分有宅基地的村民手中购买土地建房。

代耕农来到该村后少有离开的。

1984年来的代耕农一般入了小林居委会的城镇户口，极个别代耕农入了小林村农业户口。

　　（四）“代耕农”的主要权利诉求

　　“代耕农”权利要求主要集中以下几个方面。

　　第一，入户问题。

他们认为当年村镇招耕时曾承诺为其办理入户手续并给予当地村民同等待遇，不少人长期离开了家乡，老家的祖屋早已破旧，又没有承包责任田，事实上没有退路。

他们强调入户承诺虽然未经政府户籍管理部门批准，但他们是当年是由当地村镇组织有计划有条件地招来代耕土地，并承担过公购粮任务，为地方经济发展作过特殊贡献，因此地方政府应当解决他们的入户问题。

　　第二，住房合法化和拆迁补偿问题。

他们认为村、镇当时曾划地或答应他们建房居住，现在却将其住房作违章建筑对待，并要求在规划区域内的建筑强行拆除，不合情理。

因为建房前并没有这样的规定，现在突然这样处理，人为地损害了他们的利益，强烈要求住房合法化，补办土地证和予以恰当的拆迁补偿。

　　第三，征地和青苗补偿问题。

代耕地被征用后，村、镇组织没有任何征地补偿，有些还截留了部分青苗补偿款，要求发放征地补偿款和被截留的青苗补偿款。

他们认为代耕土地有合约，提前征用应给予经济补偿，青苗补偿费应全额发放给他们。

　　第四，要求享受同等待遇问题。

他们认为作为国家公民，应享有各种政治社会和民主权利，要求在他们集中居住的地方成立代耕农村民小组，接受镇村组织领导，享受各种民主权利以及当地村民或农场职工所享有的各种福利待遇，能同等解决子女入学、参军等问题。

　　（五）我院审理的涉“代耕农”案件的特点。

　　1、多表现为群体性纠纷，如案例二，即238人起诉。

金湾区代耕农数量众多，随着经济发展，征地范围日益扩大，农场临时工问题凸显，矛盾也日益尖锐，由此产生的纠纷多为群体性。

　　2、涉及社会问题较多，代耕农问题属历史遗留问题，存在较多社会不稳定因素，如处理不慎容易引发一系列社会矛盾。

　　3、法律关系不太复杂。

如案例一，在有关政府部门已经确定了土地权属时，代耕农的房屋属临时违法建筑，依法应予以拆除;案例二，农场临时工与农场的关系确实不符合劳动关系的标准;案例三，作为土地承包关系，在长期欠租的情况下，发包人是有权收回土地的。

但是涉“代耕农”案件因其历史特殊性，在审理时不得不考虑案件的社会效果。

　　4、案件类型较集中。

“代耕农”通过向法院诉讼要求解决户口问题的案件还没有。

要求青苗补偿费的案件也不多，因青苗补偿费及地上附着物补偿费归实际耕种人所有这一规定贯彻得较好，并不因实际耕种人是代耕农而区别对待。

代耕农以自己也是集体经济组织成员身份要求集体权益分红的案件也没有。

　　（六）涉“代耕农”纠纷的解决机制

　　我们对“代耕农”的调查，问卷发放对象为红旗、平沙农场临时工及部分正式干部职工，小林、三灶、南水等农村的代耕农、当地村组干部及村民。

发放150份，收回90份。

在回答“代耕农或农场临时工对自身权益不满意的具体表现”问题时，按得分从高到低依次为“土地承包面积不同（28.9%）、村集体福利保障（养老保险、医疗福利、入学等）（24.4%）、土地承包权（22.2%）、宅基地分配权（20%）、租期或承包期不同（16.7%）、租金或承包费不同（15.6%）、股份分红权（10%）、征地补偿款分配权（8.9%）、其他的（1.1%）

　　在回答“您认为你村代耕农或农场临时工与其他村民（农场正式职工）待遇是否平等”问题时，选择“不平等”的占45.6%，选择“基本不平等”的占18.9%，两项合计为64.5%;选择“基本平等”的占26.7%，选择“平等”的只占5.6%，不作回答的占3.2%。

　　在回答“代耕农或农场临时工权益纠纷的解决途径，您认为哪些比较好”问题时，选择“人民调解”比较好的占44.4%，“乡镇或村组、农场协调”占32.2%、“有关机构仲裁”占13.3%、“法院诉讼”占10%、“行政处理”占6.7%，“上访”占3.3%。

　　在回答“代耕农户口难以迁入现居住地的主要原因”问题时，选择“不符合入户口条件”的占38.9%，选择“当地政府担心引发社会问题”的占30%，选择“当地村民反对”的占14.4%，选择“代耕农生活不稳定”的占10%，选择“入户意义不大，不能带来实惠”的占4.4%，选择“代耕农不愿迁入”的占3.3%。

　　在回答“代耕农或农场临时工户口迁入现居住地问题，您认为如何”问题时，选择顺序由高到低依次为：

“可迁入农业户口”（35.6%）、“允许户口迁入且应享有村民同等待遇”（31.1%　）、“允许户口迁入，但不应享有村民同等待遇”（14.4%）、“可迁入城镇户口”（10%），“不作任何回答”（8.9%）。

没人认为“不该迁入”。

在回答“你村代耕农或农场临时工享有分红、宅基地、征地款分配、福利保障等权益情况”问题中，选择“不享有”的比例较大，占53.3%，选择“部分享有”的占23.3%，选择“与其他村民一样全部享有”的占18.9%，不回答的占4.5%。

　　在“您认为引起代耕农或农场临时工权益纠纷的主要成因”问题中，选择“政府重视不够”的占42.2%，选择“利益驱使”的占27.7%，选择“村组、农场干部重视不够”的占10%,选择“落后传统观念如计划经济、自然经济影响”的占6.7%，选择“村规民约、农场规定与法律相抵触”的占6.7%，选择“司法保护不力”的占2.2%.

　　在回答“解决代耕农或农场临时工权益纠纷，您认为理想的途径”问题时，选择“人民调解”的占多数比例，占45.6%，选择“立法”的占17.8%，选择“法院司法保护”的占13.3%，选择“行政途径”的占10%，选择“村民自治或农场决定”的占10%，选择“提高村组、农场干部素质”的占7.8%，选择“加强法制教育”的占6.7%，选择“上访”的占3.3%。

　　二、关于涉“外嫁女”纠纷案件的调研

（一）“外嫁女”的概念

　　外嫁女通常被认为嫁到国外中国妇女。

在中国，外嫁女是指农村已婚嫁出的妇女。

而在广东，“外嫁女”是专指与外村农业户口人员、非农业户口人员或港澳台同胞、外籍人士结婚的农业户口的妇女。

“外嫁女”是一个带有典型广东地方特色的词汇，其外延非常广泛。

狭义的“外嫁女”专指与村外人结婚、户口仍留在本村或户口迁出后又回迁到本村的妇女。

广义的“外嫁女”还包括嫁入本村、户口也迁入的“内嫁女”，离婚或丧偶的“外嫁女”，入赘女婿，以及上述人员的子女等。

本文所指的“外嫁女”是广义上的概念。

具体包括：

1、嫁外村或城市居民但不迁出户口的妇女;2、外村嫁入本村且户口也迁入的妇女;3、嫁出去后为分红又迁回原籍的妇女;4、出嫁后没有生活来源又迁回原籍的妇女;5、嫁出去后没有迁出户口就离婚的妇女;6、迁回原籍的离婚妇女;7、再婚入嫁女;8、与村委会签订协议，明确不享受分红的寄养户;9、入赘妇女;10、离婚后迁回娘家的妇女;11、回城知青的妻子。

以及与“外嫁女”相关的人员：

嫁入本村的妇女所带与前夫的子女，出嫁女的计划内、计划外生育的子女，入赘女的丈夫等。

（二）珠海市金湾区外嫁女的基本情况[1]

　　2002年我区农村外嫁女1247人，其中人在户在的占外嫁女的34.01%，空挂户占外嫁女的65.99%。

　　全部享有村宅基地、征地款及各种福利保障等合法权益的351人，占总数28.14%，部分享有的为454人，占总数36.4%，未享有的442人，占总数35.44%。

出嫁女子女1265人，其中出嫁女合法权益享有权益的428人，占总数33.83%，只有一个子女享有的447人，占总数22.87%;未享有的545人，占总数43.3%。

截止2006年9月底，金湾区有户口未迁出本村的出嫁女1248人，其中因为嫁城市、港澳或境外无法迁出的111人，占8.89%;嫁农村可迁出而未迁出的955人，占76.52%;空挂户157人，占12.58%;其他25人，占2%[2]。

　　其中，全部享有的700人，占总数为56.09%;部分享有的为434人，占总数34.78%;未享有114人，占总数9.14%。

　　出嫁女子女1376人，其中按规定享有的343人，占总数24.93%，只生一个子女享有的525人，占总数38.16%，未享有的508人，占总数36.92%。

[3]

　　（三）对农村外嫁女问题的微观考察——仍以金湾区三灶镇鱼林村和金湾区红旗镇小林村为对象的分析

　　1、三灶镇鱼林村的情况。

　　鱼林村的分配方案由各村民小组召开村民大会或村民代表大会决定，每个小组的方案不太一样。

外嫁女的权益得不到完全保障。

　　2、红旗镇小林村的情况。

　　税费改革后，村民需尽的义务还有水利费，其他很多费用现已取消。

外嫁女户口未签出的不在本村居住又不尽村民义务的不分给土地。

外嫁女只要户口在本村都分给宅基地。

分配方案一般都经过村民小组大会民主程序表决通过并经村民委员会审查同意后实施

　　三顷经济合作社具体分配方案为:

（1）出生当年享受一成，成年人最高十成;

（2）嫁入男方迁入户口计一年一成;（3）户口迁出一年减一成，迁出五年无享受;（4）死亡人员死亡五年内享受十成，五年后无享受;（5）常住户口例如服兵役及读书户口迁出都有享受;（6）常住户口（外嫁女子女）在2000年出生都有享受;（7）男方到女方落户人员，经社员大会通过有享受，迁入户口一年一成;（8）原来是我队社员，但户口迁出单位，下岗后经社员大会通过户口迁入一年一成;（9）外嫁女及其子女户口未迁出，但在生产队1999年分地出生都没领耕地的无享受;（10）未通过社员大会同意迁入我生产队户口，又无领耕地的无享受权;（11）户口迁入我生产队时，曾经承诺入户后有没有征地款分配都无意见的，无享受。

　　（四）农村“外嫁女”权益受侵害的具体表现[4]：

　　我们对“外嫁女”的调查，问卷发放对象为三灶、小林、南水村组干部及村民，特别是家有外嫁女的家庭。

发放350份，收回300份。

对“您认为你村外嫁女与其他村民待遇是否平等?

”的问卷调查，选择“平等”的占42%，选择“基本平等”的占24.3%，选择“基本不平等”的占15%，选择“不平等”的占15%，3.7%未作答。

目前外嫁女权益受侵害以经济利益为焦点和难点，至于政治上的权益，如选举权、参加村民大会以及村里活动等方面基本未受歧视。

　　1、征地补偿款分配权。

（27.7%调查对象选择）在征地补偿款的分配上，很多地区都规定“外嫁女”不能参加分配，或者分配份额比其他村民少。

　　2、集体收益分配权，集中表现为股份分红权。

（27.7%调查对象选择）出嫁女无权享受集体收益分配这类情况较为普遍;有的结婚当年享受分配，一年以后取消;有的结婚后享受三年分配，以后取消;有的按享受的期限作一次性补偿。

股份分红权是“外嫁女”权益纠纷表现最突出的问题，“外嫁女”大多数权益受限制都是通过股份分红的形式表现出来的，村组通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制“外嫁女”的合法权益。

　　3、村集体福利。

（22%调查对象选择）很多地区限制“外嫁女”在农村集体合作医疗、养老保险、子女入托入学等方面的权利。

　　4、土地承包权。

（15.7%调查对象选择）在第二轮土地承包中，部分地区“外嫁女”不仅分不到新的土地，而且过去分配的土地也要强制收回。

　　5、宅基地分配权。

（15.7%调查对象选择）在城乡结合部宅基地是一项重要的福利，包含很大的经济利益，相当多地区在宅基地分配问题上男女不平等。

　　6、其他。

（6.3%调查对象选择）

　　此外，出嫁女的子女、丈夫权益受到侵害。

出嫁女的子女入户、入学基本上与村民的子女享受同样的待遇，但出嫁女子女享有各项经济分配权益的总体比例仍然偏低，或者是部分解决;出嫁女的丈夫入户难，或虽同意入户但必须在入户时与村签订不能享受村民分配待遇的合同书。

如三灶镇海澄、鱼林两个村一些自然村，如邓家湾、榄坑、三灶社区，红旗镇小林村的前进一队、二队、三队等，以及南水镇南场村等的出嫁女及其子女的经济分配权益一直没有得到根本解决。

　　纯女户子女及女婿情况。

大多数村都规定纯女户只允许一个女婿入户，其子女及女婿均与村民一样享受同等分配权利待遇，但其余女儿的丈夫到女家落户的以及所生子女则无权享受分配。

　　（五）侵害外嫁女权益的主要成因

　　1、落后的传统观念影响（45%调查对象选择）。

受传统习惯思想影响，重男轻女的封建观念作祟，认为“嫁出去的女泼出去的水”，嫁夫就要随夫。

　　2、村规民约与法律法规相抵触（29.7%调查对象选择）。

主要表现在：

一是个别村以《村民委员会组织法》为由，片面强调村民自治，却忽视了乡规民约与宪法及其他法律法规的关系;二是注重维护本村大多数人的个人利益，忽视了少数人的合法权益，出现合情理不合法的现象。

主要原因是：

有些村、组干部和村民对国家的法律法规和政策了解不够，甚至认为经大多数村民讨论通过的决议就是合法;三是由于村委会成员是村民直选产生，村组干部有的想纠正与法律法规相抵触的村规民约，但担心得罪大多数村民而影响任职或出现闹事，只好牺牲少数农村妇女的利益。

　　对“村民大会或村民代表大会多数通过剥夺或限制外嫁女及其配偶、子女的权利的做法，您认为”问题，选择“不合法且不合理”的占50.7%，选择“合理但不合法”的占14.3%，选择“符合村民自治的相关规定，并无不妥”的占27.3%，选择“合理合法”的占6.3%。

在回答“《妇女权益保障法》侧重保护外嫁女平等权，《村民委员会组织法》侧重村民自治，当二者发生矛盾时，您认为”问题时，选择“二者并重”的占36.3%，选择“保护外嫁女平等权优先考虑”的占25%，选择“村民自治优先考虑的占23.3%，选择“不好说”的占12.7%。

问卷显示，对《妇女权益保障法》与《村民委员会组织法》在实践中发生矛盾时怎么办，“村民自治优先考虑”和“保护外嫁女平等权优先考虑”两种观点基本势均力敌。

　　在调研中，我们发现妇联系统侧重强调外嫁女利益，而村组干部及村民侧重强调村民自治。

　　3、利益驱使（19.3%调查对象选择）。

村民认为出嫁女不迁户口，其子女也随母入户而留在本地，影响了其他村民的利益，所以大多数村民都反对出嫁女享受村民的同等待遇。

　　4、政府重视不够（14%调查对象选择）。

如法制宣传教育、基层政府对侵害妇女权益的村规民约审查监督不力，对解决外嫁女纠纷缺乏系统全面、操作性强、切实可行的方案及措施。

　　5、司法保护不力（11.7%调查对象选择）。

主要表现为对“外嫁女”纠纷案件立案问题法院存在反复，在审理“外嫁女”纠纷案件适用法律存在一些争议，影响了司法公信力。

　　6、村委会及村民小组干部重视不够（10%调查对象选择）。

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