绩效预算在中国的应用及发展Word下载.docx
《绩效预算在中国的应用及发展Word下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《绩效预算在中国的应用及发展Word下载.docx（17页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
本文将对就绩效预算在中国的应用、存在问题以及开展前景予以讨论，本文所用的“绩效预算〞概念以以上概念中的〔3〕为主。
二、起源与开展
1、绩效预算的起源与开展历程
绩效预算作为政府预算管理的一种方式，最早正式出现于1949年的美国。
随后它在不同的时期不同的地区被诠释为不同的形态，工程预算、工程规划预算、产出预算、绩效预算等概念常常在文献上被交互使用，“存在引起混淆的倾向〞〔Diamond，2003〕。
从上个世纪九十年代开始被广泛应用于OECD的“新绩效预算〞继承了效率导向的一系列预算改革的成果并有所开展，更加强调支出责任和“结果导向〞。
由于绩效预算在美国发源并以与美国的预算开展阶段相联系，下面以美国绩效预算历程中的几个关键性文件为标志来说明绩效预算开展的历程[注]：
〔1〕1949年，胡佛委员会〔HooverCommission〕，?
预算与会计报告?
。
“我们建议联邦政府整个预算观念应当更新，采用以功能、活动和工程为根底的预算，即我们所设计的“绩效预算〞。
1949年胡佛委员会提出“绩效预算〞〔performancebudgeting〕，其关键特征是要在预算过程中描述每个政府组织运行的各种活动，把总的支出分配到各种不同的活动上，并对政府部门的实际活动进行测量。
它已经具备了当代新绩效预算的一些主要内容，但是这一改革很大程度上失败了。
绩效测量等概念在当时还未被各政府部门对所接受[注]。
〔2〕1993年，克林顿政府，?
政府绩效与结果法?
〔GPRA〕。
新绩效预算标志性的变化是1993年出台的?
〔GPRA〕，以提高政府的公众责任，公共效劳的质量以及国会的决策控制力[注]，它要求所有政府部门都要提交五年策略开展方案、年度绩效方案和年度绩效报告；
要求预算与管理办公室〔theOfficeofManagementandBudget’s，OMB〕负责提交关于整个政府部门的绩效方案，会计总署那么提交关于实施情况的报告。
在经过1994年到1996年的试点后，从1997年到1999年，GPRA进入全面推广阶段，会计总署的报告称它“在增进政府的公共责任和对结果负责方面迈进了一大步〞[注]〔GAO，2002〕
〔3〕2002年，OMB，工程评估比率工具〔ProgramAssessmentRatingTool，PART〕。
OMB于2002年推出了工程评估比率工具〔ProgramAssessmentRatingTool，PART〕，试图系统地、连续地、透明地评价支出工程，用于预算分析和决策。
它努力地把GPRA规定的关于政府活动绩效与预算的复杂联系过程变为快速而简洁的程序，试图通过连续、客观地获取支出工程的绩效信息并用于预算决策。
在2004年的美国联邦预算中，OMB选择20％的支出工程进行PART评估，并方案在五年内实现对所有工程采用PART进行评估，PART使绩效与预算的联系真正地更紧密，更清晰，新绩效预算真正建立了。
〔4〕2004年，普赖特〔ToddPlatt〕，?
工程评估与结果法案?
〔PAR〕。
在2004年3月，美国国会又通过了普赖特〔ToddPlatt〕提出的?
〔PAR〕，要求OMB每五年至少对所有政府工程进行一次评估，“评估其目的、设计、策略方案、管理、结果以及OMB首长认为适宜的其它方面〞。
一般认为PAR赋予了OMB更大的权限，可以单独对所有的政府部门进行绩效评价。
这样，OMB更进一步拥有了削减部门预算额度，减少政府支出规模的法律武器。
2、绩效预算在中国的开展
绩效预算在一些OECD国家的成功尤其是美国克林顿时代以其作为“重塑政府〞的重要工具所取得的一系列显著进展，令不少国家对绩效预算产生了浓厚兴趣。
目前已经有50多个国家不同程度的实施了绩效预算，取得了一定的效果。
许多开展中国家也对绩效预算所能带给他们的传统预算模式的改革寄予了很高的期望。
但是，绩效预算的开展历史是一个充满着希望与失望的历程[注]，在很多国家绩效预算并不能充分地发挥它的优势。
近年来，我国的理论界和实践者都对绩效预算产生了浓厚的兴趣，不少地方都开展了绩效预算的试点。
财政部也在2006年的工作重点中强调，今年要积极推进绩效考评等工作，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式。
但是，引入并完善绩效预算需要一定的制度与技术条件〔IMF，2003〕。
1999年以来，虽然我国部门预算改革已经取得了很大进展，各地都在逐步探索中建立了政府采购制度，这为绩效预算的推行创造了良好的条件。
但是绩效考核的缺乏，大大限制了部门预算功能的发挥。
由于绩效预算是一个全方位的复杂的预算系统，我国在预算改革刚刚起步的时候不可能马上建立我国的绩效预算系统〔刘燕凌，2005〕。
目前在浙江省、广东省等地开展的绩效预算试点主要在形成绩效评价体系以及建立预算约束机制等方面做出努力。
二、要素与过程
〔一〕要素：
1、绩效评价体系——绩效预算的核心
绩效评价体系的建立是实行绩效预算的关键。
由于绩效预算的理念在于以效果断定投入，因此对产出与结果的衡量显得十分重要。
一个有效的绩效评价体系不仅能向公共效劳的提供者揭示公众的满意程度和公共预期目标的实现程度，而且也能指明公共支出决策的改良范围和应采取的行动。
并为不断完善财政管理政策提供可持续稳定科学的依据。
〔祝小宁、华燕玲，2005〕
为了使结果的衡量具有可信度，绩效评价体系的建立要求设立一整套科学、合理的衡量公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。
在衡量财政支出的绩效时，既要考虑支出的经济效益和社会效益，也要考虑支出的短期效益和长期效益、直接效益和间接效益。
为此，必须建立定量与定性相结合、统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价体系，并以大量的有效样本为根底，测算出评价指标的标准样本，采用科学的计量方法，对绩效预算结果进行衡量和评价。
绩效评价体系的建立是绩效预算改革的根底性工作，也是预算制度未成熟的国家开展绩效预算的最大障碍，因此我国目前开展的绩效预算试点都是以政府绩效评价体系的建立为重点，在政府的资金管理中引入绩效管理的理念。
2、财政部门――绩效预算的实施者
绩效预算给予政府部门充分的自主权和灵活性，各个部门在使用预算资金时，只受到总额控制，除此之外，绩效预算本身没有其他的过程控制，这对财政部门的预算监督机制提出了更高的挑战，政府预算部门必须建立良好的部门间沟通机制，了解部门工程执行的目标，并以专业性的指标对工程执行的效果予以衡量。
因此在西方绩效预算的实践中非常重视对财政部门有关人员的培训，以及来自信息技术上的支持，建设适应结果衡量和部门间沟通的财政预算体制〔杨松，2004〕。
3、政府和立法部门——来自决策者的支持〔孔志峰，2005〕
实施“结果导向〞的绩效预算的最终目的是使得资金的使用符合公共利益的要求，这与公共效劳的提供者和公共利益的代表者——政府部门的公共责任〔accountability〕是一致的。
这也说明了为何绩效预算在理念上更符合政府受托责任的要求。
在整个的预算过程中，政府部门与议会的参与是很重要的一局部，对于绩效预算同样如此。
我们从西方的绩效预算实践中可以发现，决策者的支持以及立法层面的保障是绩效预算改革能否顺利进行的一个前提条件。
20世纪90年代兴起的这一轮绩效预算改革无一不是由各国的中央政府发起的〔杨松，2004〕。
比方联邦制国家的美国于1993年公布实施了?
1993政府预算与结果法案?
〔GPRA〕，规定各级政府对政府的行政绩效进行评估；
英国在工党1997年上台后，在中央和地方政府两个层次推出了以提高政府绩效为目标的财政预算改革。
4、民众——绩效预算的参与者
民众是政府部门的效劳对象，是公共资金的来源〔公民纳税〕，也是绩效预算的最终目的。
在强调“结果〞的新绩效预算中，民众的满意度指标受到了很高的重视。
这是因为，对于政府部门是否实现了预算结果，最权威的评价者是公民〔政府公共效劳的消费者〕〔马骏，2004〕。
在西方的绩效预算实践中，在制度的设计和行政过程方面始终保持着透明度，改良会计记录方式，通过各种方式与民众进行接触、沟通和咨询，从而使其参与绩效的衡量过程以及决策的制定过程〔杨松，2004〕。
民众的参与除了个人的参与外，还包括通过议会、社会中介结构以及民选官员等方式。
〔二〕过程：
从各国绩效预算的实践看，其主要的工作内容包括四个局部：
一是方案编制。
职能部门根据所要到达目标编制中长期战略方案和年度方案。
二是预算编制。
根据职能部门的目标和方案分配资金，编制中长期预算和年度预算。
三是绩效评价。
由财政部门或专门的绩效评价机构对预算执行的最终成果进行评价。
四是预算调整，即根据绩效调整预算。
〔姚少波，2005〕
在中国的政府绩效管理中，绩效预算通常有三个环节：
〔马国贤，2006，P150〕
①绩效目标设定。
给每个支出工程设定假设干绩效目标指标，并评价指标的合理性，为确定工程拨款额以及事后评价提供依据。
②绩效拨款。
根据确定的绩效目标和本钱，计算预定拨款额度，将实施环节委托有关行政部门。
③绩效评价。
评价绩效目标达成情况，为结算提供依据，分析单位未到达目标指标的原因，提出意见和建议。
将评价结果上报人大、政府，并在一定的范围内公布。
三、绩效预算的优点
〔一〕绩效预算的优点
引入绩效预算将预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在指标确定的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线；
同时，绩效预算把市场经济的一些根本理念融入公共预算改革之中，有效降低了政府提供公共产品的本钱，提高了公共支出的“货币价值〞，使政府行为更符合市场经济的要求。
〔马骏〕总的来说，新绩效预算具有四大优点：
〔马骏，2004；
余小平、孔志峰，2004〕
①绩效预算将预算决策的重点从投入转向了产出和结果，从而将效率绩效引入了公共预算。
绩效预算强调的是产出和结果绩效，放弃了对预算拨款进行过程的控制，而是直接要求支出机构确保实现某种社会所希望的预算结果，否那么将承当管理上的责任。
实现了预算改革从“手段〞到“目的〞的转移；
②绩效预算旨在改变支出机构的支出动机。
在绩效预算的资源配置过程中，预算机构与支出机构签订绩效合同，将支出机构的预算要求与政府目标相联系，支出机构在使用了预算经费后必须实现该结果，否那么就要承当管理责任。
在这种模式下，支出机构将调整自己的行为方式，合理运用预算资金。
③绩效预算更好地调动了各部门的积极性。
绩效预算放弃了严格的“外部控制〞，把预算的执行权还给部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，支出部门可以自行调整实现业绩的方式，甚至将一定比例的预算结余转到下一个预算年度。
因此，绩效预算鼓励支出部门进行创新和节约。
④绩效预算以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，支出机构的预算效果是根据它所要完成的职能，由纳税人的代表对政府的公共效劳进行评价，改变了各级官员盲目追求“业绩〞的做法，这将有利于强化财政监督，提高政府的管理水平。
〔二〕绩效预算对中国预算体制的启发
一个国家对预算模式的选择受到自己所处的预算开展阶段的限制。
处于不同预算开展阶段的国家所具有的预算管理根底条件是不同的〔马骏，2004〕。
中国的预算改革已经进行了6年，虽然取得了很大的成效，但整个预算体制还没有摆脱“前预算时代〞的很多特征〔同上〕，因此，在中国实行的绩效预算并不能发挥上述的所有优点。
但是，绩效预算的优点对中国的预算改革具有非常大的启发性，绩效预算不仅是预算模式上的改革，更是政府管理理念上的改革。
总的来说，绩效预算能从以下几个方面有利于中国的预算改革：
〔张维平，2005；
伍丽，2003；
①预算公开化
绩效预算强调将预算过程简单化、透明化，使公众与公众的代表能参与到预算的过程，将决策的权力真正还予民众。
这对我国目前预算与决策相脱离、预算过程与结构都未对公众公开、人大对预算的参与有限等现状可以有所启发。
我国的预算改革应该充分发挥人民代表大会的预算参与程度，让人大能充分发挥其代表公众的功能，对政府部门的行政绩效予以评价以进行进一步的决策。
同时充分保障公众的知情权，实现政务公开与预算透明化，开展组织民众对政府绩效进行评议的方法，使利益相关者能参与预算的过程。
②本钱理念——与产出、效果相联系
绩效预算强调将投入与产出、结果相联系，考虑财政投入的效率与效果。
这对我国传统的预算注重投入，财政部门的大局部时间都花在处理政府各部门的支出需求，缺乏对于资金配置与政策本钱的跟踪，导致行政的浪费严重等问题将有所启发。
我国的预算改革应该同时注重产出与结果，控制行政支出的本钱，将有限的资源用在民众最需要的地方，让社会公众从资金的运用中受益。
③正确的鼓励机制
传统预算不考虑绩效，常常是哪里问题比拟严重，就增加预算拨款，这种作法隐藏着一个悖论：
它不是在奖励成果，而是在奖励失败。
这也是我国传统预算模式存在的问题，在这种机制下，政府各部门都在扩大自己的困难，谁都不愿意少花钱而把事情办好。
实行绩效预算能将各部门的预算预期工作绩效联系起来，建立了正确的鼓励机制，将预算拨款与绩效挂钩，使那些无所事事的官僚机构和人员暴露出来〔余小平、孔志峰，2004〕。
这将有利于目前我国对政府机构的精简改革，以及在改革政府的管理方式过程中削减掉一些已经不能带来社会效果的支出工程。
五、来自S区的调研报告
绩效预算的优点以及对中国预算改革的启发，引起中国预算理论界与实践者的注意。
从2005年开始，G省F市S区在全区范围内开始推行绩效预算的试点，本文以下将对S区开展绩效预算试点的背景、开展过程、目前开展情况、所遇问题以及得到的启示等予以介绍和讨论。
（一）背景
S区是位于G省F市下属的一个区级行政单位，面积约870平方公里，常住人口约50万人，2005年地方可支配财力约10亿元。
S区政府下属116个预算单位，S区财政局是区政府的预算编制和执行部门。
S区自2001年开始实施部门预算改革，经过5年的改革，政府部门预算管理体制呈现出以下特点〔S区财政局，2006.6〕：
1、采取综合预算，将单位所有的收支都涵盖在一本预算内；
2、辞别“基数加增长〞的资金分配方法，全面推行“零基预算〞；
3、编审程序标准化，编制方法科学化，追加预算制度化；
公开财政可支配财力、公开预算编审程序、公开工程资金安排会议的内容，并邀请局部单位参与讨论；
4、主动接受人大、审计部门对整个编审过程的监督，到达以“公开〞来促进“公平〞、“公正〞的目的。
随着部门预算改革的深入，政府的预算约束力明显增强，为进一步深化政府预算管理体制的改革，创造了良好的条件。
为了进一步增强资金的使用效率，增加财政投入的经济效益和社会效益，开展地方经济和社会。
S区从2006年开始实行绩效预算试点。
除了部门预算改革的良好条件外，S区推行绩效预算还具有以下的根底：
1、2004年，单位编制预算融入了绩效理念。
从2004年起，在设计给预算单位填报的专项申报表中，就融入绩效内容。
要求单位在工程申报时，除阐述本部门、本单位的年度开展方案和工作任务外，还要求填报开展工程活动所要到达怎样的效果和目的。
2、2005年，财政支出工程开展自我效益评价工作。
2005年对区直部门预算单位，凡50万元以上或跨年度的工程开展自我评价工作。
2005年底，财政联合审计、监察、人事部门制定了?
财政支出绩效评价试行方案?
及绩效评价指标体系。
〔二〕开展过程
S区将绩效预算定义为：
“绩效预算〞是以部门的职能和活动为重要内容，从战略方案和年度方案开始，把绩效方案制定、绩效方案测评贯穿于财政年度预算程序之中的一种预算方法。
其主要特征表现在：
把绩效信息融入预算实行决策、预算执行、预算监督过程和预算编制结构当中，明确预算资金分配要以绩效为导向，关注预算产出。
其目的是节约支出，提高资金配置效益。
〔S区财政局，信息简报〕
2005年5月，S区财政局提出：
要从根本上解决资金效率的问题，必须“将资金使用的事后评价工作，前置到预算编制环节中进行，创新工作模式，将“绩效管理〞的理念融入预算编制当中，对局部工程资金试编绩效预算。
〞
经过了一年的调研准备，2006年初，S区对三个预算单位〔科技局、环保局、民政局〕的18个工程资金试编了绩效预算。
其根本原那么是：
将绩效预算的理念融入到“二上二下〞的部门预算过程之中，以提高资金效益和效率为核心，完善财政支出管理。
〔?
S区绩效管理试行方法?
〕
S区绩效预算试点的开展思路是：
从可操作性强、关注度高、工程的评价指标和实现效果较为明显的专项工程开始施行绩效预算，每年增加工程，逐步从以支出工程为根底的绩效预算走向以部门为根底的绩效预算。
S区财政局绩效预算的管理方式是：
事前与部门相互沟通，根据部门提供的可行性报告[注1]对申请工程进行论证，下达资金额度和工程绩效目标，事中对资金的使用和工程的开展情况进行跟踪，事后形成绩效报告，提交人大和政府。
S区绩效预算试点工程的根本预算过程如下列图所示：
〔三〕现阶段进展情况
经过一年来的改革实施，S区的绩效预算试点的18个预算工程已经进入事中评价阶段，目前评价其试点成功与否仍为时过早，笔者试图通过对这18个工程在实施绩效预算过程中遇到的难题以及S区财政局所采取的措施的分析，得到一些绩效预算在中国开展的前景方面的启示。
1、试点工程的开展情况：
S区经调研选定的绩效预算试点18个工程中，有民政局福利基金工程8个，科技局科技基金工程4个，环保局环保资金工程4个。
涉及资金近800万元。
目前18个工程的财政拨款已经根本下拨，工程进度根本能按年初所提交的方案进行，从工程的具体实施情况中可以得出以下的统计[注]：
①从资金的方案进度方面发现：
有2个工程未能按年初方案进度进行，其中1个由于国家下达其他任务致使工程进度推迟，1个由于土地证的问题导致建设问题推迟开展，相关部门都表示将加快进度，争取在年底按方案完成；
有2个工程由于资金缺乏无法完成年初的方案，部门决定减少工作量。
②从下达给部门的指标变更情况发现：
除了由于减少工作量所导致的指标修改外，还有2个工程在事中评价的时候对之前下达的指标进行了较大修改，都是因为财政部门对工程开展的具体情况不了解，导致下达指标与实际情况有所出入。
工程指标的修改以部门的意见为主。
③从资金的使用与追加情况看：
有1个工程上半年支出已经超支，正在申请追加，超支原因是因为部门要完成上级下达的任务所需费用甚多，财政的拨款缺乏；
有1个工程根据上级的指示，已经追加资金。
④从工程经费的使用情况看：
有4个工程经费在使用过程中对之前所定的使用途径作了修改，没有做到专款专用，其中有2个是因为要完成财政没有拨款的工程，只能从拨了款的工程中使用资金，有2个因为“客观原因〞改变了之前的建设方案。
⑤从部门所提交的可行性报告来看：
在事前提交的可行性报告中能详细将工程开展的实际情况以及将要到达的目标表述清楚，且符合实际情况的约有9个〔其中环保局4个，民政局5个〕，可行性报告未能到达要求的原因大都是因为部门对绩效预算的具体操作要求缺乏了解。
2、难题及应对措施
①指标体系的设计
指标体系的设计是绩效预算的核心内容，也是绩效预算成功与否的关键。
从S区的绩效预算改革试点过程来看，指标体系的设计也是改革中遇到的难题。
一方面是因为缺少部门间的信息共享和沟通机制，致使财政局对工程开展的具体信息所知较少，仅依赖于部门所提供的“可行性报告〞和相关资料，而“可行性报告〞的详略以及相关资料的提交都取决于支出部门的意愿，使得财政部门与支出部门存在着信息不对称，难以设计完整的指标体系对工程的进展进行评价；
另一方面由于财政部门的人力和知识上的“制约〞〔S区财政局，2006.6〕，在指标体系设计方面缺少经验，难以做到运用专业、合理、完整的指标体系区评价工程。
S区财政部门对此难题所采取的措施是：
在工程的实施过程中尽量与部门进行沟通，缩小信息不对称，同时聘请预算专家，建立专家库，指导绩效预算指标体系的设计。
②部门间的沟通
绩效预算依赖于各个预算单位与预算执行部门的相互协作，部门间的沟通贯穿了绩效预算的整个过程。
在S区所开展的绩效预算中，部门间沟通问题导致了绩效目标的屡次修改以及资金和工程的变更。
部门间沟通问题包括支出部门对绩效预算概念的不理解、部门之间的信息不能及时共享等。
S区财政部门对此难题所采取的措施是：
在试点的第一年以争取支出部门的合作和配合为主，在指标体系的设计方面尽量听取部门的意见。
③政策性的干预
绩效预算的理念是按照资金支出的绩效的安排资金，但在S区的绩效预算实践中，预算的安排常常受到来自上级政府政策性支出的干预，无法按照资金的绩效安排支出。
以上级的政策指示为主，在对政策的执行中注入绩效管理的理念。
④结果的应用
绩效预算的作用在于把评价结果应用于下一年度的预算编制，制定相应的政策，采取一定的奖惩措施，改善资金的配置，提高资金的使用效率。
但在中国的公务员制度下，难以通过绩效考核问责单位的负责人，也无法采用“断经费〞等极端措施。
同时由于绩效评价的可信度问题，无法完全将结果运用到下一年度的预算编制中。
S区财政部门对绩效评价结果的应用是：
将绩效评价的结果上报政府、人大，并通知相关
升级会员 