特色小镇开发运营PPP运用模式解析.docx

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特色小镇开发运营PPP运用模式解析

特色小镇开发运营、PPP 运用模式解析

导读

2016 年，住房城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育

工作的通知》，明确提出，到 2020 年，全国将培育 1000 个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、

商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

《通知》一经发布，引起全国各省市政府积极响应，一时之间打造各异特色小镇计划如雨后春

笋般蓬勃发展。

但在规划与设计前要正确认识“特色”二字，避免特色小镇同质化，是摆在规划建设

者面前的新课题。

故本文将全方位解读阐述特色小镇的发展情况与模式，更好地呈现出一幅特色小

镇的宏伟蓝图。

1 初识理念

“特色小镇”不仅仅是一个普通意义上的小镇概念，与常态“小镇”有着本质

的区别。

常言所提到的“小镇”，更多意义上是一种行政区域上的概念，这种小

镇可以有产业，也可以没有产业；可以有很深的文化底蕴，也可以仅是一个小

规模人群的普通聚居地。

但“特色小镇”却是一个集合产业、文化、旅游和社区

之功能于一体的一个新型聚落单位，是以产业为核心；以项目为载体；生产、

生活、生态互相融合的一个特定区域。

真正的特色小镇先是区域的产业的特色，只有挖掘产业的内容及活力，制

定产业的扶持及优惠政策，用产业的活力带动整个产业链的发展，形成良好的

供需关系，这才是特色小镇的发展动力和可持续的基础。

基于此因，那么一定

要将区域内一部分人调动起来，参与到产业中来，通过大多数人的参与，服务

及传播，为大多数人带来各种红利，这也成为特色小镇为区域发展与建设带来

的红利。

2 找准指点

加快中国特色小镇建设，首先要立足自身资源和环境禀赋，把握区域分工

和社会分工带来的发展机遇，充分发挥区位优势、资源优势和产业优势，坚持

和把握小城镇发展的特色并且要突出特色。

资源环境方面，小城镇区域内自然资源丰富、生态环境优美，适应开发的

土地、淡水等后备资源充裕，农村剩余劳动力、农副产品和工业原料供给充足、

价格低廉。

特别是在当前资源环境对经济快速发展约束越来越紧迫的形势下，

小城镇独特的资源环境特色，正在转变为发展的竞争优势。

产业优势方面，依托独特的区位条件和资源环境优势，小城镇选择适宜的

特色产业，促进了一、二、三产业协调发展。

有的小城镇毗邻城市，加快发展

资源节约、环境友好和劳动密集型的特色工业。

有的小城镇农业资源丰富，加

快建设粮食主产区，提高粮食综合生产能力，形成有特色有优势的“一乡（镇）

一业”和“一村一品”。

有的小城镇环境优美，主要发展特色种养业、休闲旅游

农业。

从历史文化特色来看，文化历史是小镇的灵魂。

中国农村和小城镇历史文

化悠久，许多历史文化都源于农业农村，集中展现在村镇。

与工业化、城市化

发展成果相比，小镇建设大多保持了农村生产生活的特点，彰显区域特色、体

现村风民俗、传承优秀文化，保持田园风光和良好生态环境。

要坚持和突出小

镇的历史文化特色，防止千篇一律，实现个性化发展。

此外，从小镇的管理制度特色来分析，小城镇以血缘、亲缘和族缘为纽带

结成的区域共同体，在小城镇发展和治理过程中，形成了一套独具特色、切实

可行的管理制度。

一些地方和积累和形成了较好的乡规民约，倡导互帮互助。

注重邻里和谐，这些优秀的乡村治理传统和管理制度要继续坚持和发扬。

3 打造方式

发展特色小镇，涵盖内容丰富多元，但最核心的是产业。

发展特色小镇应

从产业抓起，依靠产业集聚人口、发展经济、提供服务。

以产立镇、以产带镇、

以产兴镇，实现产镇统筹和协调发展，促进从小镇资源到小镇产业，从小镇产

业到小镇经济，从小镇经济到小镇发展，为中国特色小镇持续健康发展提供源

源不竭的动力和支持。

1、从资源优势出发，确定主导产业。

产业是人口合理聚集、城镇健康发

展的基础。

从小镇的自然资源、人口结构、产业基础等条件出发，因地制宜，

确定小镇发展的主导产业和支柱产业。

应充分考虑区域定位，做好小镇建设和

产业发展的规划设计，防止重复建设和低水平恶性竞争。

依托主导产业，形成

拳头产品，引领市场发展。

2、推动产业聚集，提高规模效应。

产业集群发展，通常指的是相互独立

又相互联系的产业，按照区域化布局、产业化经营、专业化生产的要求，发挥

各自比较优势，在地域和空间上形成的高度集聚的集合和融通发展。

在小城镇

区域范围内，推动形成产业聚集，可以畅通产业信息、增强产业活力、节约交

易成本，形成产业抱团发展，提高产业发展的规模效应和综合竞争力。

3、培育龙头企业，发挥带动效应。

龙头企业是产业发展的代表，是产业

先进生产力的掌握者。

在一定程度上，龙头企业的发展水平，代表着一个地方

产业的发展水平。

要加大对龙头企业的支持，在财政支持、税费优惠、用地用

电、产品流通等领域要加大扶持力度。

鼓励和引导龙头企业与产业链条上的小

微企业、个体工商户、农民等各相关主体，建立公平的利润分配机制，充分发

挥龙头企业对产业发展和经营主体发育的引领和带动作用。

4、发展配套产业，提高综合发展能力。

在小城镇区域范围内，一、二、

三产业发展都具有一定的基础和条件。

要结合各自条件和发展阶段，进一步挖

掘产业内涵和潜力，推动相关配套产业发展。

特别是要立足一产、做强二产、

做活三产，大力发展农产品加工、乡村旅游、休闲农业等产业，促进产业功能

拓展，提升产业文化内涵，实现产业融合互动，提高三次产业综合发展能力。

5、突出特色优势，创新品牌市场。

建设特色小镇，主要体现是特色产业、

特色产品和特色服务。

发展特色产业，不能墨守成规、不能千篇一律，要加强

创新和品牌建设。

大力开展品牌创建，发展品牌产业、品牌产品和品牌服务，

提高品牌的知名度、美誉度，用特色品牌占领市场。

6、产城融合共建，促进公共服务一体化。

产城融合是新阶段经济发展的

必然产物，符合城镇化发展的客观规律。

有产必有城，有产则城立则城兴，有

城无产则城衰则城空。

要把产城融合共建摆在特色小镇建设的重要位置。

树立

“以产立城、以产兴城、以产聚人”的发展思路，实现产、城、人的融合发展。

值得注意的是，当前一些地方把城镇化等同于“房地产化”，忽视了产业的发展，

推进城镇化应大力发展城镇产业化，以“产城一体化”破解“城镇房地产化”困局。

当前中国城镇化率达到 54.77%，正以每年增加 1 个百分点的速度进入快速发

展期。

在这一时期，中国城镇化面临一些发展难题，如物的城镇化快于人的城

镇化、土地的城镇化快于产业城镇化，造成了城镇就业难、农业转移人口融入

难、城市公共服务难等相关问题。

各地应加快推进“产城一体化”融合发展，通过财税、金融等手段，大力扶

持地方特色产业，加快地方产业技术创新，培育产业集群，发挥产业集聚效应，

促进产城融合，以产带城，以产兴城，最终提高城镇化的吸纳能力和可持续发

展能力，走出一条具有中国特色的城镇化发展道路。

4 运营模式

特色小镇在建设过程中，投融资模式及后续的运营管理方式，都不同程度

的影响了特色小镇的建设。

而融资约束是特色小镇建设的最大障碍。

持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键，因此合适的融资模式对于特

色小镇的发展是非常有必要的。

政府和社会资本合作目前 PPP 模式在中国各级

地方政府得到广泛运用，但是投资领域绝大多数集中在综合管廊、地下管网、

自来水厂等基础设施和公共服务领域，而 PPP 在特色小镇建设方面的运用尚未

得到合理的运用。

因此如何将 PPP 融资模式成功引入到特色小镇建设过程中，

用以解决特色小镇建设过程中的资金来源问题，成为资本运营下特色小镇的攻

坚课题。

（一）PPP 融资模式的必要性体现为三方面：

1 减轻财政压力，开拓融资渠道

根据《通知》的要求，目前地方政府也在积极推动各种各样的特色小镇，

但政府出于两难境地，一方面特色小镇必须以产业为主体，另一方面地方政府

的债务压力大，持续的财政输出显能不太可能。

要实现特色小镇建设投资主体

的多元化，建立以政府引导，社会资本广泛参与的融资模式，发挥财政资金的

“杠杆”作用，才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。

因此，以政府和

社会资本合作为基本特征的 PPP 融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社

会资本，弥补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。

因此，在特色小镇建设过程

中各级探索引入 PPP 模式，解决特色小镇资金不足的问题。

2 降低和分散风险

在特色小镇建设中采用 PPP 模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投

资、建设过程中的相关责任进行明确划分，这有利降低和分散风险，提高特色

小镇建设的效率和效益。

一方面，政府通过行政手段以公开招标的方式引进综

合实力较强的企业参与特色小镇的建设，参与的企业一般具有较强的风险控制

能力和雄厚的资金积累，进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力；另一方

面，PPP 模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本，这样社会资本可以

以自身先进的技术和管理经验，对项目本身的相关风险进行甄选和识别，进而

通过行之有效的手段管控风险。

另外，在特色小镇建设的开始阶段，政府可以

承担较多的项目风险，而社会资本则参与风险的管控。

当特色小镇的项目完工，

社会资本参与特色小镇的经营，承担相应风险。

这样政府和社会资本可以发挥

自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建

设的效率。

3 扩大社会资本的投资领域

在特色小镇建设中引入 PPP 模式，不仅有利于缓解政府财政压力，对民营

企业的发展和完善也有利，具体可以从三个方面来体现：

第一，PPP 模式可以

作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道，获得经济利益。

特色小镇建立的初

衷就是为了打造一个产业平台，未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群，这

样社会资本可以获得较高的预期收益。

第二，在 PPP 模式下，社会资本通过投

资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还有获得其他衍生利益。

例如参

与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经

营性收入。

第三，在 PPP 模式下，社会资本参与特色小镇建设，可以提高特色

小镇的建设效率，提高政府资本的投资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，

有助于提升整个社会的资本投资回报率，还有吸引更多的人才参与到区域的经

济建设中去。

（二）在应用 PPP 融资模式在特色小镇建设的可行性

1 良好的运作基础道

PPP 模式的核心在于政府和社会资本的优势合作，实现双方“共赢”的合作

目标。

PPP 模式在中国经过多年发展，积累了许多宝贵的经验。

从 90 年代至

今，PPP 模式的在各个领域得到了广泛运用。

去年自发改委和财政部对于 PPP

项目，搭建 PPP 项目的推介平台以来，中国的 PPP 项目规模已达 13.77 亿元。

地方政府的持续财政压力驱动下，PPP 项目的融资功能对于缓解地方的债务压

力比较明显，深得各级政府的推崇。

2 有利的政策导向

特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，融合产

业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。

中央和各级政府都不遗余力的

给予政策支持。

住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部（简称“三部委”）

联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》[2016]147 号，提出即日起

在全国范围内开展特色小镇培育工作。

随后各省分别出台关于建设建设特色小

镇规划的指导意见与方针政策，一系列政策为特色小镇建设广泛运用 PPP 融资

模式提供了政策支持。

3 稳定的投资回报

特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与，其中的关键在于特色小镇项

目的盈利空间和回报机制的设置，能否匹配社会资本的预期收报率。

只有当特

色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时，PPP 融资模式才能真正的落地。

事实上，PPP 融资模式下，社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。

首

先，从特色小镇设立的目的方面来看，特色小镇不同于一般意义上的政府公益

性项目，它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。

因此，

定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇，它未来产生的价值，是完全可以

满足社会资本的投资回报。

其次，在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建

设，会从多方面落实相关政策，提供优惠条件，包括从多方面，解决好社会资

本的投资回报问题。

例如：

政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方

面等。

（三）特色小镇 PPP 模式运作流程设计

特色小镇 PPP 模式，是以特色小镇项目为合作载体，让实力较强的企业参

与到项目建设中，从而实现政府建设特色小镇的目的，与此同时为社会资本带

来一定的投资回报率。

通过这种合作过程，确保特色小镇建设效率和质量的前

提下，适当满足社会资本的投资营利要求。

其特征主要表现为：

1.采用 PPP 模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目，特色小

镇的财产权归政府所有，政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社

会资本。

2.特色小镇的 PPP 模式下，政府和社会资本之间属于长期合作，其最终的

目的在于提高特色小镇的长期效益。

由于特色小镇项目回报的长期性，其成功

的关键在于项目的存续期内政府和社会资本如何能够保持稳定、良好的合作关

系。

3.PPP 模式的初衷便是一种利益共享，风险共担的机制。

所谓利益共享是

指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外，也可以使社会资本获得比

较好的经济收益。

但是这种投资收报绝对不是超额利润，否则从根本上难以做

到利益共享。

利益与风险的匹配性，在项目双方共享利益的同时承担相应风险

是必须具备的。

基于上文所述 PPP 模式可行性和必要性，结合 PPP 的自身特征，现提出特

色小镇建设 PPP 模式的交易架构。

重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目

公司，由项目公司负责对项目进行融资，这其中包括融资金额和目标、融资结

构、确定项目资金的结构，并签署相关协议。

（四）对特色小镇运用 PPP 模式的政策建议

1 完善人才引进政策

为了吸引社会资本投资，政府应制定相关适合 PPP 融资项目发展的政策，

并以政府的角度制定相关文件来保持政策的稳定性。

如要明确社会资本在特色

小镇 PPP 融资项目中的合法地位和利益。

为了配合特色小镇 PPP 融资项目的顺

利实施，政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉 PPP 项目和投融资结构

的专业性人才。

当然也应该为特色小镇后续的经营和发展储备一批专业对口的

人才。

2 提供税收优惠政策

社会资本参与到特色小镇 PPP 融资项目时，政府应加大政策引导，如可以

在 PPP 项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策，以达到降低社会资本的

投资成本。

如在建设阶段，政府可以采取免征和少征税费的税收减免政策。

在

运营环节，对于特色小镇的租金税收方面可以免征房产税和营业税。

虽然这样

对于政府来说，损失到一部分的财政收入，但是未来特色小镇的一些衍生性产

业会对政府的税收产生一定的补充。

3 专业的金融支持政策

政府对于特色小镇 PPP 项目提供金融支持时，不仅要出台相应的金融政策，

还需要建立符合特色小镇 PPP 项目的金融体系，最直接有效的手段是扩大商业

银行的贷款力度。

还有一种比较极端的手段是通过政府财政收入对于社会资本

的贷款利息进行补贴，减轻社会资本的利息负担，吸引民营资本参与。

同时，

政策还可以利用其行政手段和影响力，大力在各个金融机构宣传特色小镇 PPP

项目。

在资本市场里，直接发行一些特色小镇 PPP 项目的项目收益债。

还有一

些比较流行的融资方式适合特色小镇 PPP 项目，因为特色小镇 PPP 项目目前不

会产生收益，但是特色小镇未来会产生稳定的现金流，这样就可以通过资产证

券化来进行特色小镇 PPP 项目的融资。

目前，各级地方政府响应中央号召，利用自身文化或产业特色，推出了一

批特色小镇。

但是考虑到地方政府的财政能力，未来资金约束仍然是特色小镇

建设的最大瓶颈，而引入 PPP 模式是解决资金问题的最佳选择。

通过 PPP 模式

可以广泛吸收社会资本，既可减轻政府负担，还可以拓宽融资渠道，实现政府

和社会资本实现利益共享和风险共担。

无论是从理论还是从政策导向上来看，

特色小镇采用 PPP 模式都及具可行性。

因此，特色小镇采用 PPP 模式运作，一

方面能够让特色小镇 PPP 项目获得较为充足的社会资金，以缓解政府的财政压

力。

另一方面，利用民营企业的先进的管理手段和技术能够使特色小镇的未来

经营，更加优质高效。

目前，PPP 模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用，

要大力发展该类模式在特色小镇中的应用，就需要政府从政策、法律、税收和

金融等方面提供更多的支持，才能进一步推动特色小镇的建设。

5 汲取经验

作为全国率先开展特色小镇建设的浙江省，在整合区域产业链，发展与打

造自身特色的特色小镇的工作中，提出了很多先进经验供更多的省份进行推广。

1.创新机制体制，打造发展模式多样化的创新平台

浙江特色小镇是一个创新平台，是一种全新的机制和制度创新，同事每一

个小镇的建设有有着不同的发展模式以及不同的机制创新和激励政策。

梦想小镇和云栖小镇就代表了两种不同的发展模式。

梦想小镇是为有创业

梦想的年轻人提供一个创业平台，让有梦想的人去追梦。

通过建设“众创空

间”、O2O 服务体系、“苗圃+孵化器+加速器”孵化链条，帮助大学生“梦想变成

财富”；云栖小镇重在催化已经成形的企业，是发酵已经成熟的技术、产业和

业态，引领产业的发展。

小镇以阿里云为基础，全力扶持云上创业创新团队，

打造完整的云计算产业链。

从创建的体制看，梦想小镇着重于创业，是政府推进的模式；云栖小镇着

力于创新，是政府主导，名企运作的模式。

不同的发展模式，使得特色小镇百

花齐放，自 2011 年建设以来，已经云集了阿里云、富士康、银杏谷、数梦工

厂、猪八戒网等 200 多家企业，其中更多是由高校系、阿里系、浙商系、海归

系、海外系等团队创办的新型企业。

2.突出高端引领，彰显产业、生态和人文特色

梦想小镇吸引多个互联网创业团队和年轻创业者落户，300 多亿元风投基

金蜂拥而至，形成了完整的互联网创业生态圈。

在云栖小镇，阿里巴巴与园区合作共建阿里云创业创新基地。

双方决定在

于 3 年内投资共同打造云栖小镇超级孵化器，引进云计算产业领域有较大影响

力的优秀企业 20 家以上，形成完整的云计算产业。

云栖小镇的可贵还在于，

政府和企业不是分工，而是叠加作用。

依托特色小镇集聚创新资源，激活创新要素，转化创新成果，实现产业发

展从资源要素驱动发展到创新驱动发展转变，这是特色小镇的发展之本。

一个特色小镇，一个特色的生态系统，这是浙江特色小镇发展的内生动力

所在。

云栖小镇，云产业与世界前沿科技息息相关、杭州玉皇山基金小镇，青

山绿水已经与全球资本市场紧密连结，屏幕上滚动的全球资本市场信息。

特色

小镇在发展现代科技新兴产业的同时，青瓷、黄酒、丝绸、根雕、茶叶、中药

这些带有鲜明浙江印记、文化底蕴深厚的传统产业，也紧盯“特色”，特色产品

随着特色小镇一起发展壮大起来，形成以小镇为载体的创新生态系统。

3.加强政府引导服务，打造更有激情的创业创新系统

在浙江，政府主要是通过规划、基础设施建设、创新制度供给等来发挥引

导和服务功能。

首先是坚持政府引导、企业主体、市场化运作是根本。

湖州丝

绸小镇启动建设以来，政府只做两件事：

研究规划和选择投资主体。

其次是创

新政策扶持方式，有两大创新：

有关有奖有罚的土地供给方式、期权式财政奖

励方式。

第三是积极引入创新要素。

萧山机器人小镇在引入全球机器人领军企

业的同时，引入浙江大学机器人研究中心和上海交大机器人研究中心，使机器

人小镇具有研究研发和生产制造两大核心功能。